加快生態一體化建設 推動京津冀協同發展

王坤巖 趙萬明

京津冀區域協同發展是以習近平同志為核心的黨中央提出的重大國家發展戰略。作為京津冀協同發展重點突破領域之一，生態環境保護領域不僅成為相關部門和三地政府推動協同發展的著力點，同時也是社會各界普遍關注的核心問題。2019年1月16日到18日，習近平總書記視察京津冀地區，對協同發展提出六點要求，其中第五點就是“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治……持之以恒推進京津冀地區生態建設……”。京津冀區域是一個統一的生態系統，加快區域生態環境建設必須樹立區域整體意識、全局意識和系統意識，推進區域生態一體化建設。區域生態一體化建設不僅是優化配置區域生態資源、提升區域整體生態承載力的需要，也是促進區域經濟社會良性發展、可持續發展的基礎，更是實現區域協同發展的重要突破口。當前，京津冀協同發展正在逐步由政策刺激階段走向制度保障階段，創新體制機制是推動區域協同發展的客觀要求，推進區域生態一體化建設同樣需要構建良好的體制機制。

一、生態環境一體化建設對區域協同發展的重要作用

由于生態環境具有較強的外部性，局部生態環境問題會在更大的范圍甚至是全球范圍產生影響。因此，生態環境問題的解決不僅依賴于本地區的積極行動，也在很大程度上取決于跨地區的合作效果。當前，區域協同發展已經成為很多國家和地區提升經濟發展能力和國際競爭力的重要戰略舉措。通過頂層設計、合理規劃，推動地緣相近、經濟聯系緊密、互補性強的地區之間實現優勢互補、合作共贏、協同發展，不僅能夠有效提升區域整體發展能力，而且能夠經由輻射作用帶動更大范圍內的發展。區域協同發展的目標是實現“五位一體”的全面協同發展，即實現一種由功能（“五位一體”）、空間（地區）、時間（可持續）三個維度共同決定的系統協同。其中，生態環境協同是區域協同發展的關鍵和基礎。鑒于京津冀區域協同發展尚處于起步階段，應通過加快區域生態一體化建設而逐步實現區域生態協同發展。推動區域生態一體化建設一方面能夠為最終實現區域生態環境協同發展奠定良好的基礎，另一方面也能夠通過經濟、政治、文化、社會、生態各領域間的相互作用機制有效推動區域全面協同發展。

1.生態環境一體化建設有利于加強區域交流合作。區域生態環境一體化建設是指區域內的各主體通過特定機制共同應對區域生態環境問題，保護和建設區域生態環境，最小化區域生態環境建設成本，最大化區域生態環境建設目標，使區域生態系統作為一個整體發揮對區域協同發展的支撐作用。區域生態一體化建設包括生態環境建設、治理、保護多個環節，涉及中央政府、地方政府、生態環境專業管理部門、企業、社會組織、個人等多方主體。區域生態環境一體化的建設過程就是各主體協調行動的過程，也是各主體加強交流與合作的過程。這種交流與合作無論對于縱向層級之間的指令傳導，還是對于橫向部門（特別是跨區域部門）之間的溝通都具有顯著的促進作用。經由區域生態環境一體化建設而建立的區域內不同等級、不同部門間的交流與合作通道，將會在其他領域的區域合作中發揮同樣的作用，從而推動其他領域的區域協同發展。

2.生態環境一體化建設有利于優化配置區域資源。區域生態環境在空間布局上的非均衡性和區域經濟社會發展的非均衡性都是客觀存在的，并且生態環境質量與經濟發展水平二者間通常存在此消彼長的關系。由此而導致了兩個相互矛盾的問題的產生：一方面，經濟發達地區生態環境惡化，缺乏支撐可持續發展的資源及環境保障，需要生態環境良好地區發揮其生態環境的正外部性;另一方面，生態環境初始稟賦良好但經濟不發達地區會受到發達地區生態環境負外部性的影響，卻缺乏建設和保持良好生態環境所需要的大量資金。推進區域生態一體化建設，不僅能夠在區域范圍內形成良好的生態資源優化配置機制，促進資源在區域內按需流動并取得合理補償，同時也能夠發揮資金池及生態補償機制的作用，合理調動區域內部資金，用于生態環境問題的治理以及生態環境的保護和建設，從而實現了生態資源與資金的雙重優化配置。

3.生態環境一體化建設有利于構建區域協同發展體制機制。生態環境一體化建設需要區域內各主體共同發力，因此不能缺少對主體間行為進行協調的體制機制。生態環境一體化體制機制的構建對于區域協同發展，特別是對于區域協同發展體制機制的構建具有重要意義。首先，區域生態環境系統是區域協同發展系統的有機組成部分，區域生態環境系統運行機制的構建及其作用的發揮會通過系統聯系傳導到整個區域協同發展系統，從而對區域協同發展體制機制的建立和有效運行產生推動作用。其次，區域協同發展推進緩慢的深層次原因之一就是體制機制障礙。通過區域生態環境一體化建設，率先在該領域體制機制的協調方面取得突破，不僅有助于完善區域協同發展的體制機制，同時也能夠為其他領域體制機制的構建探索有益路徑。最后，區域生態一體化體制機制的構建能夠倒逼區域協同發展體制機制的建立和完善。生態環境一體化體制機制的建立和有效運行需要以相關領域體制機制的建立和運行為支撐，這樣就對這些領域協同發展體制機制的構建產生了拉動作用。并且，這種拉動機制會因為系統的相互聯系而在整個區域傳導，從而對于區域協同發展體制機制的構建產生全面的作用力。

二、京津冀區域生態一體化中存在的體制機制障礙

體制機制障礙是阻礙京津冀區域協同發展深入推進的深層次原因之一，也是推進生態一體化建設必須解決的基礎問題。盡管京津冀各地方政府間在生態環境聯建聯防聯治方面已經取得了共識，但是在實際行動中對于如何劃分主體責任、明確作用邊界、確定出資比例等關鍵性問題上還不可避免地存在爭議，從而在很大程度上阻礙了區域生態環境一體化建設進程。造成這種狀況的原因除了生態環境問題本身的復雜性外，歸根結底還是因為沒有形成一套科學、合理、有效的生態一體化建設體制機制。

1.生態環境影響權責不明確。由于生態環境的公共品屬性及其外部性的存在，局部生態環境變動會在更大范圍內甚至是全球范圍內產生影響，由此導致生態環境損害（改善）的私人成本（收益）與公共成本（收益）不一致、局域成本（收益）與全局成本（收益）不一致。生態環境影響的負外部性來源于局部生產經營及生活所產生的環境損害、環境污染等，它們通過大氣傳輸、地下滲透、地表徑流等將不良影響傳導到區域內的其他地區;生態環境影響的正外部性來源于農業區、林業區、濕地等生態涵養區的植物和水系對空氣質量、水質、土壤等的改善作用，這種作用同樣通過特定途徑傳導到區域內的其他地區。根據經濟學原理，產生負外部性的主體應該提供補償，而產生正外部性的主體應該接受補償。但是在實際中，這種外部性產生的權責卻是很難劃分的。特別是對于同類的環境污染或環境損害，即使能夠確定責任主體，但在責任主體不是唯一的情況下，往往由于信息不對稱、監管不到位等原因很難確定各主體的影響程度，從而對主體責任進行劃分。同樣，盡管生態涵養區在地理空間上的劃分是明確的，但區域整體空氣質量、水環境、土壤成分的改善與特定涵養區的相關程度卻很難明確。并且，對于受益地區而言，其受益程度及其與特定生態涵養區之間的關聯也是難以確定的。上述原因導致產生區域生態負外部性的責任主體和享受區域生態正外部性的受益主體及其責任程度和受益程度難以明確劃分。

2.區域生態補償機制不完善。雖然區域生態環境問題的相關主體權責確定困難，但區域生態問題的解決仍可根據部分明確信息以及各主體間的協調，通過生態補償的途徑加以解決。但目前，在京津冀區域生態一體化水平較低的狀況下，生態補償機制并不完善。首先，生態補償的標準難以確定。當前應用較為廣泛的生態價值補償標準測算方法，如市場價值法、假想市場價值法、替代市場價值法、碳足跡法等方法的使用仍然存在諸多技術障礙，很難廣泛適用。其次，生態補償方式仍有待進一步完善。目前在生態補償領域應用較為廣泛的補償方式是資金補償、項目補償和政策補償等，各種補償方式的適用性受到補償主體、補償客體、部門協調、政府與市場邊界等因素的影響，效果不盡相同。考慮到生態問題的復雜性和影響范圍的廣泛性，應進一步考慮公共服務補償以及多渠道交叉補償等方式。最后，政府與市場邊界的劃分不清晰。生態補償的實現既需要市場發揮價格機制的作用使生態環境的外部性（主要是負外部性）得到矯正，又需要政府發揮頂層設計和宏觀調控的作用對相關利益主體的行為進行協調。但由于在具體問題的解決中，市場與政府二者功能的發揮存在交叉領域，特別在經濟補償方面，是通過政府轉移支付還是市場交易，或者二者結合以及二者各自發揮作用的程度如何確定，這些機制的發揮和相互作用還不完善、不明確。

3.地方政府協作壁壘仍然存在。京津冀區域行政結構復雜，中央和地方之間、城市之間的行政地位不對等導致三地間政府協作存在困難。地方公共利益最大化目標與區域公共利益最大化目標不一致、地方公共利益最大化目標之間相沖突等原因，阻礙了協同發展的深入推進。具體到生態環境一體化領域，主要表現在三個方面：首先，區域整體生態環境保護的目標往往需要以犧牲個別地區（主要是生態涵養區）的經濟發展目標為代價，這是與地方政府經濟發展目標相沖突的，由此導致地方政府缺乏貫徹落實生態環境政策的積極性，從而形成中央政府與地方政府間的協作障礙;其次，以自身經濟利益最大化而環境成本最小化為目標的地方政府，在個別情況下更傾向于選擇將本地發展的環境成本轉嫁給其他地區，由此不可避免地造成地方政府在生態環境相關問題上的矛盾沖突;最后，在生態環境的治理、保護與建設過程中，各地方政府均希望以最小的環境成本獲得最大的環境收益，因此在處理跨區域生態合作項目時，非所在地政府的行動積極性不高，從而形成地方政府間的協作障礙。

三、構建推動京津冀區域生態一體化建設的體制機制

區域生態環境一體化建設既要協調人與自然之間的關系，又要協調人與人之間的關系，必須以良好的體制機制為保障。

1.加強區域生態一體化建設的頂層設計。需要考慮三個方面的內容：一是確立區域公共生態環境發展目標。該目標的確立需要以區域經濟社會與生態環境耦合發展系統的構建為基礎，通過模型化系統運行機制求解區域生態發展最優方案，并以此為依據確定區域公共生態環境發展目標。二是制定區域公共生態環境發展規劃和政策。在明確區域公共生態環境發展目標的前提下，制定區域生態環境建設、保護、治理的具體行動方案，并出臺相關配套政策（包括相關法律法規、產業政策等）保障和推動規劃落實。三是明確和規范地方政府間生態環境工作的合作領域及合作方式。在區域生態環境一體化建設中，一旦明確了區域公共生態發展目標，就必然需要通過地方政府間的合作加以落實。應考慮建立獨立于地方政府的區域統一生態環境一體化專職部門，負責地方政府在生態一體化領域的溝通與協調，并相應構建地方政府的協調和合作機制。

2.構建區域生態一體化建設的經濟支撐體系。在區域“五位一體”發展系統中，經濟和生態是最基本的兩大子系統，二者是其他系統存在和運行的物質基礎。同時，經濟發展與生態環境的關系也最為密切，經濟發展水平、發展階段、發展方式都會對生態環境產生深刻影響。要推進區域生態一體化建設，建立區域生態經濟發展協調系統。該系統的建立需要做好兩個方面的工作。一方面，推動區域經濟發展方式轉變，走綠色低碳循環發展之路。一是對原有傳統工業體系進行技術升級和改造，構建工業生態鏈;二是推動建立綠色低碳循環產業體系。另一方面，在轉變經濟發展方式的同時兼顧區域協調。工業生態鏈及綠色低碳循環產業體系的建立都要著眼于區域全局，構建區域協同發展的產業鏈和產業體系，避免地區惡性競爭和環境成本轉嫁。只有區域一體化的產業布局才能與區域一體化的生態環境形成相互融合、相互推動、相互促進的良性發展循環。

3.完善區域生態一體化的制度保障體系。良好的制度環境能夠有效協調區域生態環境相關主體的行為，緩解區域生態環境矛盾，促進區域生態環境保護、建設、治理等工作的開展，是區域生態一體化建設的有力保障。因此，建立健全相關的法律法規體系是推進區域生態一體化建設的客觀需要。一是完善生態環境相關的基本法。對于影響范圍較為廣泛的生態環境涵養區的保護應上升到國家基本法的高度，例如濕地保護、水源保護等領域。二是進一步完善和規范地方法規體系。在制定更加嚴格的區域整體生態環境標準的基礎上，因地制宜制定地方生態環境標準，并以地方法規的形式予以確立。在這一過程中，地方政府應按照生態職能分工驗收地方生態紅線，積極制定地方生態保護和建設規章制度。加強與其他地方政府的政策溝通，避免政策沖突，最終形成合理制度，共同推進區域生態一體化建設。三是加快生態環境相關領域政策體系的完善，包括推動經濟綠色發展的產業政策、財政政策、公共服務政策等。

本文系2018年度國家社會科學基金項目《京津冀區域循環產業協同創新研究》（18BJY059）的階段性成果

作者王坤巖系中共天津市委黨校（天津行政學院、中共天津市委黨史研究室）生態文明教研部講師，博士;趙萬明系生態文明教研部副主任，副教授

責任編輯：雙艷珍