長株潭農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制探討

鄭鵬 張媛 羅湖平

[摘要]農村集體經營性建設用地流轉是土地資源優化配置、節約集約利用土地的現實要求，其收益分配至關重要。基于長株潭城市群的社會調查發現，其流轉收益分配上存在著利益主體關系復雜、收益分配秩序失范、監督管理權利空置等問題，主要歸結為法律制度瑕疵、流轉平臺缺失和農戶信息劣勢。完善集體經營性建設用地流轉收益分配機制，應基于自愿、公開、科學、公平的分配原則，明確流轉收益分配主體及轉讓收益分配注重產權、增值收益分配注重公平的分配思路，建立健全法律制度保障機制、土地交易平臺機制、流轉程序機制、收益分配激勵機制、多元監督問責機制。

[關鍵詞]集體經營性建設用地;流轉;收益分配機制

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

農村集體經營性建設用地入市是優化土地資源配置、有效利用土地資源的現實要求。自中共十八屆三中全會提出“推進建立城鄉統一的建設用地市場”以來，農村集體經營性建設用地的轉讓、擔保、抵押及其與國有土地同權同價、同等入市行為的探討一直為社會聚焦。2015年，國家決定對北京大興區等33個行政區開展土地制度改革試驗后，如何引導和規范農村集體經營性建設用地入市并配套推進其分配制度建立與完善則成為新時期農地制度改革破題的關鍵點。近5年的中央1號文件均關注于此，且慎重推進，其試點期限也再次推延一年，直至2019年年底。

作為中部經濟發展高地的長株潭城市群，其工業化、城鎮化進程不斷加快，建設用地需求持續增長，導致建設用地指標日益緊張。與此同時，其集體經營性建設用地卻因缺乏“市場”而長期閑置，如何激活土地財產價值更顯迫切。順勢推動集體經營性建設用地有序入市，建立和完善城鄉統一的建設用地市場，是長株潭城市群進一步發展的必然要求，也是城鄉要素互動、地區協調聯動發展乃至一體化的必然選擇。實際上，2014年，長沙縣雙河村就已被列為該省2個集體經營性建設用地入市試點之一;2015年，瀏陽市被納入全國33個改革試點范圍。

在合乎規劃、用途管制的基礎上引導集體經營性建設用地出讓、租賃、入股等，關鍵是要理順國家、集體、個人三者之間在土地增值收益分配上的關系，建立合理科學的收益分配制度。這也是深入農地制度改革的根本需要，更是保障農戶合法權益、喚醒農村“沉睡”資本的必要途徑。鑒于此，本文通過實地調查，針對長株潭農村集體經營性建設用地流轉過程中出現的收益分配問題進行思考，嘗試探討完善其收益分配機制。

1 長株潭農村集體經營性建設用地流轉收益分配中的問題分析

1.1 利益主體關系復雜

國家土地管理法雖對集體土地的經營管理主體進行了規定，但在收益分配實際操作中卻涉及到了多個關系復雜的利益主體。其中，政府是土地價值提升的重要主體，對集體經營性建設用地流轉做出了突出貢獻和有益的探索;農村集體經濟組織是農村土地的所有者，對土地是否流轉起著至關重要的作用;土地是農戶的安身之本，農戶對農村土地具有使用權。由于沒有明確的操作標準，多個利益主體追逐自身的利益最大化，使其收益分配過程中關系繁雜，矛盾沖突時有發生。

1.2 收益分配秩序失范

要想保障集體成員公平、合理地享受到土地流轉所帶來的收益，就必須要有具體的分配程序和標準可供遵循。然而，當前集體經營性建設用地入市的流轉秩序尚存在許多問題，交易個別化現象突出，而且收益分配過程中帶有著明顯的個人偏好。由于缺乏統一標準，使得所有權主體在收益分配中上存在很大的操作難度，其分配方式較為混亂。譬如，具體的分配比例缺乏標準、登記管理情況漏失、分配機制不健全等問題普遍存在，故難以保證流轉過程中相關利益主體的必要公平性。實際操作中，農戶往往難以切實感受到土地制度改革所帶來的好處，有時還會帶來潛在利益受損情況，甚至隨著時間推移會產生改革收益挫敗感。

1.3 監督管理權利空置

在市場發育遲緩、經濟規制不完備、監管制度滯后和執法漏洞等情況下，長株潭近郊集體經營性建設用地流轉過程中存在著不同程度的隱形市場，并呈現出區域連片集中性、高經濟效益性、集體經濟組織與農戶合謀性等特征。這也在客觀上為村組集體及其代理人的隱形流轉行為提供了尋租設租的可能性。調查中發現，部分村務公開并不及時且不透明，很多農戶根本就不知道村組集體在收益中拿了多少，也不知道這些收益將會被用在何處，能知道的僅僅是自己獲得了多少，其知情權、參與權和監督權并未得到有效保障，從而為村組干部挪用集體資產、損害集體利益提供了空間。另外，分配程序也存在著可操作性不強等問題，導致許多監管主體直接放棄其監管權利，甚至有的收益分配監管處于空白狀態。

2 長株潭農村集體經營性建設用地流轉收益分配問題的成因分析

2.1 法律制度瑕疵

《物權法》第59條提到，如果涉及到土地承包方案、將土地發包給本集體以外的單位或個人承包等事項，應當由集體成員決定，但是法律并沒有對集體成員的具體內涵進行較為明確的規定，從而導致成員權的法律性質難以確定。在集體經營性建設用地流轉中，產權歸屬是相當模糊的，容易導致弱勢農戶的合法權益無法實現，還容易誘發流轉過程中的隱形市場并滋生尋租行為。目前，尚未針對集體經營性建設用地流轉收益分配中的問題出臺指導性政策或相關文件，這也是諸多問題的根源。

2.2 流轉平臺缺失

迄今為止，長株潭農村集體經營性建設用地流轉市場尚未在政策框架內建立起來，局部的入市行動僅囿于有限的幾個試點地區，規范的交易平臺仍在艱難的搭建過程之中;而其他非試點地區的農戶流轉行為則依然處于私下流轉狀態，即屬于隱形市場交易范疇，這在長株潭城鄉結合部、經濟發達鄉鎮或村落表現得尤為突出，各種不規范的短期流轉行為潛伏著諸多長期交易風險。在長株潭農村偏遠地區，由于農村集體經營性建設用地的零散性、非規模經濟性等特點，在缺乏有效的流轉平臺下，往往是處于閑置利用狀態。

2.3 農戶信息劣勢

在集體經營性建設用地流轉過程中，由于有多個利益主體的復雜關系，且都期望在收益分配中能獲最大化自身收益，故處于信息劣勢的農戶利益很容易受到損害。農戶們文化水平普遍不高，能及時有效獲取外界信息的并不多，往往是被動地接受信息，且信息是非常不對稱的。加之，基礎設施較為落后，信息傳播速度慢、范圍小、相對延遲等問題，使得他們在收益分配中處于競爭劣勢?，F階段，在長株潭集體經營性建設用地流轉中，其操作過程大多是被村干部內部掌控的，農民不僅在流轉收益方面要受到侵害，甚至連基本的知情權和監督權都難以有效保障，故需進一步理順收入分配機制和政府監管行為。

3 長株潭農村集體經營性建設用地流轉收益分配的總體思考

3.1 基本原則

3.1.1 自愿性原則。自愿性原則就是要充分尊重農戶的選擇權利，對農戶的合法權益進行保護。土地是農戶的立身之本，對于農村集體經營性建設用地是否流轉、流轉之后收益如何分配這些收益分配過程中出現的問題，應當充分征詢農戶的意見，必須要征得農戶認可。故在其流轉和利益分配中應以集體經濟組織成員意愿為基礎，尊重農民的選擇權。

3.1.2 公開性原則。土地流轉過程中牽涉到了多個主體的利益，因此必須將流轉過程透明公開化，確保各方利益訴求和均衡保障。通過信息公開，能有效限制市場交易主體的行為，防止信息不對稱而損害信息缺失方利益。因此，有必要推動村集體在流轉收益分配與使用上的信息公開程度，有效保護農戶的知情權和監督權，進而防止農戶利益遭受侵害。

3.1.3 科學性原則。在流轉收益分配過程中，有必要因地制宜地制定收益分配方式，故需運用科學的分析方法來避免或處理分配中的各種矛盾。同時，還要加強對內部收入分配的科學管理，讓農民能夠有效地監督收益分配過程和集體資產的使用情況，確保其收益不受損，也能讓每個農戶真切地感受到政策所帶來的福利。

3.1.4 公平性原則。一方面，在對流轉收益進行分配的過程中，不能侵害村內弱勢群體的利益（如老人、殘疾人等），村干部也不能僅僅照顧與自己關系密切的農戶，而是要保證分配收益能惠及到村內每個集體成員。另一方面，由于土地價值在一定程度上受到區位因素影響，一般是距離中心城市越近的地方，農戶從中所獲的利益也就越大，這很容易導致偏遠地區與城郊農戶的收益差距擴大，顯然不利于區域間公平。由此，需要發揮政府調控職能，統籌區域間的土地開發利用，善于利用城鄉土地增減指標掛鉤來做好公平性這篇大文章。

3.2 基本思路

3.2.1 收益分配主體：合理界定。土地制度改革的關鍵在于，如何對多個主體之間的利益關系進行有效的平衡，并推動效率與公平兩兼顧的流轉收益分配機制的建立。很明顯，在利益分配過程中主要涉及到四個利益主體。第一，村集體。基于我國的法律規定，集體經濟組織或者村民委員會對集體所有的土地進行經營與管理，其中集體經濟組織負責集體財產的運營，村委會更多的是監督集體經濟組織。但是如今大部分地區集體經濟組織都處于虛化狀態，因此有必要強化集體經濟組織的經濟功能，準許其代理集體經營性建設用地流轉。第二，農戶。農村工作的出發點和落腳點在于實現好、維護好、發展好農戶的利益，保障農戶的合法權益。農民作為政策的直接對象和集體成員，他們是集體土地事實上的使用者，應當享有獲取收益分配的權利，否則會讓政策失去其惠農的內在價值。第三，政府。在流轉過程中，政府特別是基層政府在推進集體經營性建設用地流轉過程中，投入了必要的人力、物力、財力支持，為調動其積極性，也應享受流轉過程中的部分收益。第四，流轉對象。主要是針對從村組集體獲得集體經營性建設用地的法人。在流轉后，流轉對象有可能將土地使用權進行再次流轉、出租、抵押等以獲取收益，也有可能由于一些不確定性因素溢價而獲得土地增值受益，故也參與部分增值收益分配。

3.2.2 土地轉讓收益分配：注重產權。從全國各試點地區來看，大多是根據一定的比例，村組集體保留一部分流轉收益，將其用于農村基礎設施建設和農民集體社會保障;剩下的則由村組集體自主確定其具體的分配比例、方式，將之分配給農民，在這一過程中，應當更多的是基于農戶與集體之間的內部協商，不應過多的有公法進行干涉。同時，在進行收益分配時，應以長株潭不同地區的社會經濟發展狀況為基礎。首先，將流轉收益的一部分作為集體成員的社會保障，建設和完善基礎設施，并建立監督機制來監督收入使用的方向。其余部分可以直接量化并單獨分發給農民，讓他們直接分享土地轉讓的好處;當然，也可以股份的形式交由集體經濟組織來經營，實行年終分紅。而基層政府在初次收益分配中，則可以通過工本費、行政服務費等方式，來回收其在引導過程中為了規范市場流轉秩序、搭建土地流轉交易平臺、為土地市場參與主體提供特殊行政服務環節中所產生的成本。

3.2.3 土地增值收益分配：注重公平。如何在實際操作中平衡分配其增值收益一直困擾著社會各界。從增值原因來看，可區分為內部增值與外部增值。前者是由于土地使用者對土地進行投資開發而獲得的增值，其收益主要歸于土地使用者;后者則是由于城市發展、環境改善、經濟發展等外部因素造成的增值，其收益主要歸于政府。一般而言，初次流轉中土地增值收益歸村集體所有，政府可通過征收土地開發稅或增值收益調節金等進行再次分配。在村組集體的增值收益分配時，應當適當地鼓勵與引導集體經濟組織通過將流轉收益以股權量化方式進行收益分配，讓集體成員能夠更多、更好地分享集體資產的長期增值收益。對再次流轉的土地收益，主要應歸于流轉對象，以保障流轉對象的使用權的合理實現。同時考慮到集體經營性建設用地再次流轉需要得到村集體同意，若不將部分收益分配給村集體，可能會對再次流轉造成阻礙，因此再次流轉增值收益中的一部分可以由村集體與流轉對象內部協商分配。當然，政府也可以通過征收土地增值稅等稅收方式，對其收益進行規范與調節。

4 長株潭農村集體經營性建設用地流轉收益分配的保障機制

4.1 建立法律制度保障機制

土地所有權的特殊性決定了促進土地流轉需要一整套政策法規來支持。首先，應完善土地利用規劃，對土地進行科學管理，優化土地利用布局，同時要利用好城鄉土地增減掛鉤，防止耕地面積減少和建設用地無序擴張;其次，應建立健全與土地相關的法律和制度，確保在集體土地轉讓的每一環節都有法可依，特別是改善現行稅制，如征收土地開發稅或增值收益調節金等;最后，應更加明晰產權，進一步規范集體經營性建設用地流轉中的財產清算、經營合法性等行為，營造良好的發展秩序，為入市創造有利條件。

4.2 建立土地交易平臺機制

農村集體經營性建設用地的無序流轉、隱形交易，既損害了村組集體經濟組織利益，也誘發了流轉主體間的交易風險，最終導致了土地資源的低效配置。故需搭建土地交易平臺，規范和引導土地流轉交易行為。一方面，通過土地交易平臺，對集體經營性建設用地進行市場化管理和運行，對個體隱形流動行為嚴加禁止，避免損害集體和農民的權益。由于農民收集和處理信息能力較弱，無疑會增加流轉成本，故需在長株潭城市群范圍內建立和完善城鄉統一的土地交易市場，規范其土地流轉業務平臺管理。另一方面，應當引入第三方定價機構，通過中介機構為村集體提供相關的信息等，進而提高資源的整合利用效率。

4.3 建立規范流轉程序機制

首先，村組集體應當按照規范有序的決策程序，組織集體成員參與流轉交易的各項事務決策。向集體成員宣傳相關的政策，同時在流轉前廣集民意，在民意的基礎上形成方案，再進行民主決議，同時還要保障集體成員能夠有效地對決策工作進行監督。其次，在流轉的審核過程中，應當要遵從基本原則，對流轉用地嚴格把控，必須是確權登記后權屬清晰的土地才能交易，流轉后土地使用也必須符合城鄉規劃和土地用途管制要求。再次，在集體經營性建設用地交易程序中，應當細化流轉申請、行政主管部門審核評估、發布交易信息、簽訂流轉合同、繳費登記，直至取得集體經營性建設用地使用權證的整個過程。

4.4 健全多元監督問責機制

由于土地利益的牽引，個別利益主體很可能為了滿足自己的利益最大化，從而對農民的合法土地權益進行侵犯，所以政府必須制定出完整的保護農民權益的監督機制。首先，要健全多元監督體系，關鍵是要發揮政府在農村集體經營性建設用地流轉監督過程中的核心作用，加大執法力度，對于損害集體利益和農戶利益的行為進行嚴厲處罰，保護土地資產不受損失，同時還應從方法、技術和流程上加大監管力度。其次，對流轉過程進行全方位的監督，防止村組干部與企業合謀侵吞流轉收益。再次，為切實保障農戶在流轉過程中利益不受到損害，要健全問責機制。最后，政府要搭建農戶參與長效機制，建立信息平臺，暢通問責渠道，健全問責程序，完善舉報人保護機制。

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