城鄉統一建設用地市場構建原則與運行機制研究

魯春陽 文楓 解麗丹

[摘要]我國現行的建設用地市場已成為城鄉一體化發展的主要瓶頸，既不利于城鄉土地要素的效益最大化，也不利于城鄉統籌發展。因此，構建城鄉統一建設用地市場是加快城鄉一體化進程，提高土地資源配置效率的必由之路。分析了城鄉統一建設用地市場構建的原則、運行機制，為城鄉統一建設用地市場發展提供參考。

[關鍵詞]城鄉統一;建設用地市場;城鄉一體化;土地流轉

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

隨著新型城鎮化的快速發展和城鄉一體進程的加快，城鄉對建設用地的剛性需求不斷增強，但城鄉分割的建設用地市場結構難以滿足經濟發展的需求，引發了一些問題與矛盾。因此，建立城鄉統一的建設用地市場不僅是滿足城鄉發展的內在要求，也是提高建設用地配置績效，發揮市場在資源配置中決定性作用的內在要義?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。本文結合河南省建設用地市場發展現狀，提出城鄉統一建設用地市場構建的原則與運行機制，為河南省加快推進城鄉統一建設用地市場提供參考和借鑒。

1 構建原則

1.1 有利于城鄉統籌發展

城鄉統一建設用地市場時，要兼顧農民、村集體、政府等主體之間利益的合理分配，縮小城市與鄉村之間的各類差距，使兩者之間具有互動性，有助于城鄉統籌發展?，F階段，國家通過土地征用方式把農村集體土地轉變為國家所有，農民獲得的補償不是按照土地的市場價值進行的，補償金額較低，這不僅不能體現土地的真實價值與價格，也沒有實現土地發展權的市場化，不利于農民的增收。而在城市，城市舊城區或者棚戶區的改造造成的拆遷所進行的補償卻采用的是市場價格。城鄉二元的建設用地制度，使得農民難以獲得土地增值收益，難以確保村集體得到應有收益。

要真正實現“同地同權同價”，就要實現城鄉建設用地的統一配置，建立城鄉統一建設用地市場，發揮市場在建設用地資源配置中的決定性作用，創新人地關系新模式，能夠高效破除當前壁壘，爭取實現城鄉共贏。

1.2 維護耕地保護制度

耕地的特征之一，就是具有公共性，同時，兼備私有性質。由于耕地相互矛盾的特性，致使耕地的保護問題不能僅僅依賴市場這只隱形的手去進行調節，仍然需要借助政府這只看得見的手來調整市場的失靈問題。

統籌城鄉建設用地的首要條件就是建立合理的耕地保護機制，對耕地進行保護。擔著主要的行政責任是政府，政府負責管轄范圍內耕地數量和質量的管控，且耕地保護也被納入政府考評的重要指標之一。激勵農民放棄閑置的建設用地，并通過土地復墾措施，使其恢復為林地或其他農用地類型，是建立耕地保護制度的途徑之一。同時，要對被城鎮建設用地所占用的農地進行補償，并且為城鎮建設用地置換出多余的征地指標。

我國實行最嚴格的耕地保護制度，通過耕地占補平衡制度，實時監管耕地占用情況，嚴格把控耕地占用數量，依據先補后占的原則，建立有效的機制。對于非合理利用的耕地，必須嚴格按照以上原則，占用耕地的同時，必須整理出同等數量、質量的耕地，也可以根據當地相關政策的建議，繳納部分土地開發、土地復墾的費用。

1.3 有利于促進土地合理流轉

現階段的集體建設用地市場大多是隱形交易，若是把這一隱形的市場具有合法性，就必須使其透明、公開，不僅可以盤活存量的土地，也可以有效緩解地方政府新增建設用地的壓力。

因此，建立城鄉統一建設用地市場，一是要統一土地流轉形式，如出讓、轉讓、出租和抵押等，發揮市場的能動作用，準許集體經濟組織多形式提供建設用地土地使用權。二是確保農民土地權益和農村經濟發展。因此，必須以承包經營權為突破口，依據“自愿、依法、有償”原則，使農民的權益最大化，穩定的、合理的促進農民土地使用權有條不紊的流轉。

1.4 嚴禁土地私有化

土地公有制是我國社會主義的根本制度，要防止在土地變相私有化所導致的農民失去自己的土地、土地集中到少數人的手里以及激化社會矛盾，更有可能出現農村的社會矛盾沖突，增加了社會救濟的壓力，同時產生了更多的新的不公平現象。嚴禁土地私有化，是土地改革不可突破的原則之一，只有通過農村集體建設用地流轉入市的方式，確立農民的地位，從而扭轉農民地位較低的現狀。

私有化不是解決“三農問題”和城鄉二元結構的有效途徑，根據河南省的基本現狀，國家的政策導向，河南省需要按照農村集體建設用地流轉入市流轉，建立城鄉統一的建設用地市場的道路。

2 構建思路

構建城鄉統一建設用地市場是解決當前建設用地矛盾，提高建設用地配置效率的唯一有效途徑。城鄉統一建設用地市場，可以使一級土地市場具有競爭性。為了使城鄉建設用地使用權的全能漸趨一致，就需要使農村集體建設用地使用權進行改革，逐漸的完成雙方有效對接、進行統一管理。準許農村集體建設用地直接合法的入市，充分的發揮市場這一隱形手對土地資源的配置作用，也需要在政府的宏觀調控下進行。

城市和農村的建設用地分別屬于國有和農民集體所有，建立城鄉統一建設用地市場，可以實現對兩種產權制度下建設用地的統籌配置。而且，政府通過稅收制度，間接獲取利益，會比原來直接控制具有更好的效果。

新建立的城鄉統一建設用地市場框架打破現行城鄉分割的二元土地市場。農村的集體建設用地使用權能夠合法的進入市場，城鄉土地市場高效的統一，使一級土地市場更具有競爭性。關鍵是城鎮、農村兩種土地產權在同一市場中進行交易，不僅提升農村建設用地的市場化配置范圍，也能更好地實現土地資本化價值。土地的流轉是自由的，是雙向的，政府將不再直接地參與土地的交易與收益的分配。政府的主要職責就是發揮宏觀調控和頂層設計的職能，更多地發揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用。

3 運行機制

價格機制和作用機制是市場運行機制的核心內容。價值規律主要體現在當前土地市場，土地市場運行機制的基礎是土地所有制，而且土地市場的運行機制的載體。是宏觀調控和實施行政管理監管措施的政府。

3.1 價格機制

在運營宏觀市場的過程中，價格機制是關鍵點，其原因為，價格決定市場的規模、運行、收益，所以價格機制也能夠在其中發揮作用。我國的一級土地市場是出讓價格的出處，是以建設用地分等定級為標準，以市場交易的市場價格為參考準則，以土地所有權的收益為主要的依據。然后再以這些標準通過市場這一媒介來進行公開，最終形成出讓價格。出讓價格是以地租理論規律為依據，并且嚴格遵守市場的競爭機制，出讓價格的實質其實就是土地的所有者收取地租也就是土所有權所帶來的經濟收益，二級土地市場的價格是以一級土地出讓市場為基礎。二級土地市場的性質是競爭性的，土地的轉讓的價格是以公開的自由競爭來決定的，可以很直接的反應現階段的土地的供需狀況以及地租的價格的變化情況。

3.2 供求均衡機制

滿足各種類型的建設用地的需求，并且土地資源合理的優化配置以及高效的利用是城鄉建設用地統一市場的主要運行目的。對于建設用地的需求是多種多樣的，而且是逐步增加的。但土地自然供給規模一定，無法突破，而經濟供給具有彈性，這些條件都是土地市場能夠順利健康運行的基礎條件。通過出讓、轉讓、租賃等方式，能夠達到市場供需平衡，并且在價格機制中得以實現。出讓供給是交易的甲乙兩方依據價格機制來實現土地市場的供需平衡，完完全全屬于一種市場行為。

3.3 市場交易機制

市場的關鍵問題是進行交換，不進行交換的市場是不存在的。普通的商品交易與土地的交易是不一樣的，土地的交易更為繁瑣，所以，交易機制的創新是不可或缺的。

3.4 宏觀調控機制

實現供需平衡、優化土地資源的配置、合理的進行收益的分配以及維持土地市場的穩定繁榮，是進行土地市場宏觀調控的主要目的，也是促進社會經濟健康、穩定、快速、持續發展的關鍵之處。政府可以通過法制、規劃監督、稅收等手段對城鄉統一建設用地市場進行宏觀調控。

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