重慶武陵山區少數民族扶貧搬遷戶的返貧困境與“阻返”策略研究

周伍陽

[摘要]重慶武陵山區屬于少數民族人口多、貧困程度深、生態環境脆弱的地區，是實施易地扶貧搬遷的重點區域。“十三五”易地扶貧搬遷后居住條件盡管得到了明顯改善，但由于生活生產支出、權益保障和生計重構等方面原因極易返貧，建議實施盤活扶貧搬遷閑置資源、完善搬遷配套服務政策、發展民族特色產業等策略來阻止少數民族扶貧搬遷戶返貧。

[關鍵詞]少數民族;扶貧搬遷;返貧;武陵山區

[中圖分類號]F323.89[文獻標識碼]A

區域貧困和生存環境是緊密相關的，易地扶貧搬遷工程是精準扶貧戰略 “五個一批”的重要脫貧措施之一，目的是通過“挪窮窩”、“換窮業”從根本上解決扶貧搬遷戶的貧困問題，兼具提高貧困戶生計能力、強化生態保護和促進區域發展的多重效益。一方面，把貧困人口遷移到生存條件好、發展前景良好的地方，從根本上提高貧困戶可持續生計能力，促進區域經濟發展;另一方面通過移民搬遷，避免遷出地的生態環境遭到繼續破壞，有利于生態脆弱區的生態系統修復，重建生態屏障。重慶武陵山區域是重慶實施易地扶貧搬遷工程的重點，而其中的少數民族扶貧搬遷戶又是工程中的難點，這是破解片區“一方水土養不活一方人”的根本方略。因此，面臨重慶武陵山區“十三五”易地扶貧搬遷這一艱巨工程，要在“搬得出”基礎上實現“穩得住、能致富”的目標，必須在梳理易地扶貧搬遷政策基礎上，深入分析少數民族扶貧搬遷戶由于經濟、權益以及后續生計等方面原因可能導致的返貧困境，并進一步提出針對性的阻止返貧策略，以實現少數民族扶貧搬遷戶經濟能立足、權益有保障、生計可持續的脫貧目標。

1 “十三五”易地扶貧搬遷政策與重慶武陵山區實踐

1.1 “十三五”易地扶貧搬遷政策

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時首次精準扶貧的概念，指出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”，“精準扶貧”成為新一輪脫貧攻堅戰的根本思想。2015年10月，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，其中就包括易地搬遷脫貧工程。同年12月國務院召開全國易地扶貧搬遷工作電視電話會議，李克強總理作出重要批示，時任國務院副總理汪洋進行全面動員部署，拉開新時期易地扶貧搬遷工作的序幕。2016年9月，根據國家發改委印發的《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，計劃搬遷的目標人口近1000萬人，在2020年前徹底解決這部分人的絕對貧困問題。

1.2 重慶武陵山區扶貧搬遷的政策實踐

根據2016年重慶市發布的“十三五”易地扶貧搬遷實施方案，計劃易地扶貧搬遷54.5萬人，其中建卡貧困人口25萬人，涉及到17個貧困區縣，其中包括位于武陵山區的黔江區、武隆區、豐都縣以及石柱土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、酉陽土家族自治縣和彭水苗族土家自治縣。為了進一步推進重慶易地扶貧搬遷工作，2017年12月底，重慶市出臺《深化易地扶貧搬遷工作的實施意見》，以努力實現扶貧搬遷戶無負擔搬遷安置、穩定脫貧的目標。2018年7月，重慶市出臺《關于進一步做好易地扶貧搬遷工作的通知》，明確要求在接下來3年的脫貧攻堅戰中高度重視易地扶貧搬遷工程，并進一步細化制定了一系列配套政策，以保障易地扶貧搬遷的順利實施。

2 重慶武陵山區易地扶貧搬遷的主要成效

2.1 易地扶貧搬遷工作進展順利

重慶武陵山區屬于貧困程度深、生態環境薄弱的易地扶貧搬遷工作重點區域。2018年，國家已下達我重慶市“十三五”建卡貧困人口易地扶貧搬遷計劃23.92萬人，截至同年9月底，重慶累計搬遷入住建卡貧困人口21.33萬人，已經完成國家下達搬遷任務的89.17%。從2017年底，重慶對生態脆弱區貧困戶進行了多次摸底核實，2018年增補搬遷貧困戶12889人，在充分尊重搬遷貧困戶意愿的基礎上做到“愿搬盡搬”。

2.2 少數民族扶貧搬遷得到大力支持

重慶武陵山區下轄石柱、彭水、酉陽、秀山四個民族自治縣，為了推進重慶少數民族和民族地區全面建成小康社會，根據2017年重慶市《關于貫徹落實“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃重點任務分工的通知》，各項惠民政策和民生項目向少數民族和民族地區傾斜，要求對少數民族扶貧搬遷戶給予大力支持，以扶貧搬遷帶動少數民族特色村鎮建設，要進一步少數民族貧困戶、貧困村發展少數民族傳統手工業、生態旅游業等特色勢產業

3 重慶武陵山區少數民族扶貧搬遷戶的返貧困境

3.1 少數民族扶貧搬遷戶支出增加快導致的返貧困境

易地扶貧搬遷資金來源主要有中央預算內投資、專項建設基金、地方政府債、低成本長期貸款以及貧困戶自籌資金這五部分構成，原則上每戶自籌資金不超過1萬元。但 “十三五”期間搬遷的重慶武陵山區少數民族扶貧戶大多位于高山、高寒等深度貧困地區，底子薄，積累少，除了要負擔自籌資金外，還要考慮到遷入后添置新的生產資料和生活資料開支，特別是對于無土安置貧困戶以及少數民族、婦女、老年人口，既無法延續以往自給自足的生產生活方式，也面臨著重新擇業的困難。因此，少數民族扶貧搬遷戶盡管居住條件有所改善，生活水平有所提高，但前期自籌資金的耗費和后期生活成本的增加極易導致扶貧搬遷戶返貧。

3.2 少數民族扶貧搬遷戶權益保障難導致的返貧困境

扶貧搬遷戶在遷入遷出地的政策存在銜接難的問題，可能導致其權益受損：首先，戶籍及社保等遷移配套政策不健全。易地扶貧搬遷工程伴隨著遷入遷出地的戶籍遷移、社會保障銜接、子女教育、附屬用地確權等一系列權益保障問題，這些政策缺失或不健全，不僅帶來生活的不便，也限制了就業、教育等發展機會。其次，遷入與遷出地的生產生活資料處置分配規則不清晰。扶貧搬遷戶遷出后原有宅基地、林權、地權以及自留地等使用和歸屬處置困難，遷入地的耕種土地、菜地分配往往面臨原住地、毗鄰地農戶的排斥和競爭，這些問題處置不當極易引發基層沖突，也直接關系到扶貧搬遷戶的經濟利益。最后，對于從生態修復區搬遷出的扶貧戶，尚未建立起常態化、制度化的生態補償機制。這些權益保障不到位，不僅影響到扶貧搬遷戶生活穩定，也可能導致經濟利益受損而返貧。

3.3 少數民族扶貧搬遷戶生計重構難導致的返貧困境

少數民族扶貧搬遷戶面臨著生計重構、后續產業發展的難點。一方面，重慶武陵山區位于欠發達地區、偏遠山區，龍頭企業少，帶動能力弱，同時市場空間窄，交通物流不便，后續產業培育困難，這些因素導致對扶貧搬遷戶后續生計重構的產業支持乏力;另一方面，少數民族扶貧搬遷戶切斷了原來熟悉的社會關系網絡，面臨民族差異、文化差異以及社會適應差異等多方面問題，產生了經濟、生產和就業方面的多重壓力，另外少數民族扶貧搬遷戶教育水平不高，技能水平偏低，就業能力差，也容易再次陷入貧困。

4 “阻返”策略

4.1 盤活易地扶貧搬遷的資源，實現扶貧搬遷戶收入穩步增長

當前大力推進中的“三變”改革為扶貧搬遷戶收入增長提供了可能性。第一，以農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東” 的“三變”改革，盤活易地扶貧搬遷后遺留的資產資源，厘清產權歸屬，強化資本運作，把閑置的自然資源、房屋、建筑等可利用資產使用權，以資本形式投入到企業、合作社、家庭農場等經營主體，讓搬遷貧困戶享受到股份收益，增加資產性收入。第二，重新整合扶貧搬遷戶搬遷后的稟賦資源，優化資源配置，提高勞動生產效率，積極促進一二三產業的融合發展，增加扶貧搬遷戶生產經營性收入水平。第三，擴大易地扶貧搬遷對口支援單位的就業幫扶力度，采取勞務派遣、扶貧車間、服務外包、招聘用工等多種方式手段幫助扶貧搬遷戶就業，增加扶貧搬遷戶工資性收入。

4.2 完善搬遷配套政策與服務，維護少數民族扶貧搬遷戶合法權益

重慶武陵山區易地扶貧搬遷中，要借鑒上世紀80年代、90年代“三西”、粵北、廣西等地區搬遷配套政策好的作法，完善搬遷配套政策與服務。首先，要提供便捷的戶籍管理、就業生產生活、教育醫療、養老低保等一系列公共服務，開通少數民族服務熱線，及時收集社情民意，化解矛盾糾紛;其次，在有條件的地方設置少數民族移民安置點一站式綜合服務大廳，設置科教文衛、法律咨詢、矛盾調解、勞務信息和民族事務等辦事窗口，讓少數民族搬遷戶少跑路、好辦事;最后，盡快出臺生態補償法規條例，特別是提高森林、水資源的生態補償標準，通過生態補償盤活扶貧搬遷戶原有的資產，這對于搬遷后后的穩定脫貧具有積極作用。

4.3 發展壯大民族特色產業，保障少數民族搬遷戶可持續生計

因地制宜，分類施策，特別是做好綠色農業產業和鄉村旅游產業。一方面，在有條件的移民安置點發展綠色產業，打好“武陵山牌”，推動區域特色優勢主導產業形成多樣化、專業化的區域品牌，通過消費扶貧等方式帶動移民搬遷戶增收;另一方面，易將少數民族貧困戶易地搬遷與少數民族特色村寨和特色小鎮建設緊密結合起來，讓少數民族扶貧搬遷戶參與到鄉村旅游、農家樂、民宿業中，從而阻止其返貧。

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