農村公共物品供給中的制度變遷：路徑依賴與創新

劉佳琳

[摘要]農村公共物品供給問題是我國實施鄉村振興戰略中主要解決的問題，是保障農民幸福生活的根本。十九大召開以來，我國大力實施鄉村振興戰略，然而供給決策機制單一、城鄉二元供給結構等的路徑依賴問題成為了制約其發展的主要障礙，只有突破這種路徑依賴，進行制度創新，建立適合我國農村公共物品供給的制度，才能真正實現鄉村振興。

[關鍵詞]農村公共物品;路徑依賴;制度創新

[中圖分類號]F812.8[文獻標識碼]A

1 農村公共物品供給中的路徑依賴

1.1 農村公共物品的制度變遷

我國農村公共物品的供給制度大致可以分為人民公社時期、家庭聯產承包制時期和稅費改革后三個時期。在人民公社時期我國實行高度集權的財政體制，地方政府沒有自主權，完全依照上級政府的指示來實行對農村公共物品的供給，農民無法表達自己的需求，是一種“自上而下”的供給決策機制，公共物品的資金主要來源于制度內財政籌集。到了家庭聯產承包制時期，鄉鎮政府對財政的收入和支出有了一定的權利，農民也開始意識到了自己對公共物品的實際需求，但依然還是無法擺脫“自上而下”的供給決策機制，公共物品的資金籌集由制度內財政和制度外財政共同承擔。稅費改革后，我國實行“一事一議”制度，農民對公共物品的真實需求得到了表達，實行了有限的“自下而上”的供給決策機制，但是鄉鎮政府財力有限，因為稅費改革前政府可以通過向農民征稅增加自己的財力，稅費改革后，農民負擔減輕了，政府的財政收入也隨之大幅度減少，導致不能更有效的提供公共物品。

1.2 城鄉二元供給結構，分配不均衡

在新中國成立初期，我國的經濟實力比較落后，黨中央政府為了發展國家經濟實行了工業反哺農業，以城市促進農村經濟發展的經濟政策。改革開放以后，我國的綜合國力得到了大幅度提升，工業發展水平位于世界發展水平前列，但遺憾的是，我國農村經濟發展依然落后，農村公共物品供給不足，農村居民不能享受和城市居民同等的待遇，形成了城鄉二元的供給結構模式，分配嚴重不均衡。城市地區提供公共物品的資金主要來源于政府，屬于制度內財政供給，農村地區提供公共物品的資金則來源于政府、市場、第三部門和農民自身。

1.3 供給主體單一

我國農村公共物品供給結構不合理是由于政府主導供給所導致的。長期以來政府在公共物品供給當中一直居于主導地位，利用行政手段，通過上級政府向下級政府傳達行政指令的方式來提供公共物品。例如像農村的義務教育、醫療衛生、法律援助、道路修建等純公共物品主要由鄉鎮政府根據上級政府的要求來提供，而像農田水利灌溉等準公共物品則由農民自己籌資供給，供給主體單一，供給效率低下，缺少市場和第三部門對農村公共物品的供給。

1.4 自上而下的供給決策機制，農民需求不能充分表達

由于長期的歷史原因，農民在公共物品供給的過程中一直處于服從的被動地位，自己的真實意愿得不到有效的表達。在人民公社時期，為了發展國家經濟的需要，大多數物品都由公社統一提供，農民只能全盤接受，無法表達自己的真實需求，到了稅費改革后，國家頒布了“一事一議”制度，通過一事一議的方式籌集資金，修建農田水利設施和鄉村道路，但卻依然無法完全做到由農民自身決定供給什么公共物品，農民依舊處于服從的被動地位，政府還保持著主導型的狀態。

1.5 重“硬”輕“軟”，重“短”輕“長”的供給模式

鄉鎮政府官員為了迎合上級政府的喜好，在績效考核時能夠有更突出的成績，在提供農村公共物品時，更多的是提供見效快，可以量化的“硬”公共物品，例如修建道路交通，建立農田水利設施，電力煤氣供應設施等，而相對于見效慢，不易量化的“軟”公共物品，例如義務教育、醫療衛生、技術推廣等供應很少。此外，鄉鎮政府也更多的傾向于投資“短期”公共物品，而不是“長期”公共物品，因為“短期”公共物品可以更好的表現自己的政績，在績效考核時可以明確的進行評估，然而像發展教育、宣傳技術、建立信息平臺等，需要經過一定時間的運行才能出成果，因此這些“長期”公共物品不能得到鄉鎮政府官員的青睞。

2 農村公共物品路徑依賴成因分析

出于各種因素，我國在提供農村公共物品時逐漸形成了路徑依賴問題，路徑依賴造成了我國農村公共物品供給結構不合理，供給效率低下，供給總量不足等問題，嚴重阻礙了我國社會主義新農村建設的進程。要想突破這種路徑依賴，我們必須去調查他所形成的原因，然后“對癥下藥”，才能夠“治標治本”。

2.1 政府壟斷，不能充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用

許多專家學者認為，公共物品的分配應該采用中央集權的方式，利用行政命令去分配各地區的公共物品，而不是由市場來主導，實際情況也確實如此。從歷史上看，人民公社時期就采取了中央高度集權的方式，無論大小事務都由政府統一管理，市場在公共物品供給中沒有一點空間，后來改革開放實行了政社分離，利用市場這只“看不見的手”來彌補政府的失靈，但在農村公共物品供給方面政府依然設置了種種限制，導致入市門檻過高，市場很難進入，造成了政府壟斷，單一供給主體的局面。此外，市場供給農村公共物品也存在許多不足，市場是以利益為導向的，成本高、收益少的公共物品市場不會提供，而且在市場提供農村公共物品這方面也缺少相應的法律制度和監管機制，很容易造成市場的自發性，提供一些不合格的公共物品，造成國家和農民財產損失。

2.2 農村公共物品的支出占國家財政總支出的比例過低

長期以來，國家對農村公共物品投入非常少，財政對農業的支出占國家財產總支出的比例遠遠低于農業對國家財政所做出的貢獻。根據國家財政部官方網站顯示，1999年農業支出占國家財政總支出的8.2%，2001年為7.7%，而2003年僅有7.1%，國家對農業的投入越來越少。由于國家“以工促農”和“以城促鄉”的政策，國家把大部分的財力都放在了工業和城市發展上，而如今我國的工業發展取得了巨大成果，在利用工業促進農業方面卻顯得有些微不足道，很多農民享受不到城市居民同等的待遇，造成了極大的不公平，在全面建成小康社會的目標下，他們似乎變成了“局外人”。

2.3 缺乏完善的表達機制

在進行農村公共物品分配時，許多農民都無法表達自己的真實需求，而是由鄉鎮政府來決定提供什么公共物品，有些政府官員為了自己的考核指標和一己私利，甚至貪贓枉法，提供一些農民并不需要的公共物品，而農民急需的公共物品卻遲遲不提供，加之，很多農民知識文化有限，居住地區也十分分散，鄉村交通不便利，農民也不會使用網絡，不知如何去政府上訪表達自己的訴求，最后也只能忍氣吞聲。雖然國家建立了“一事一議”制度，農民對需要的公共物品按照一事一議的原則進行討論，國家按照規定給予一定的獎補，但決定權還是掌握在政府手里，農民只能有限的表達自己的需求，依然局限在自上而下的表達機制里，突破不了這種路徑，使一事一議流于形式。中央政府缺乏對“自下而上”表達機制建立的重視，沒有出臺相應的法律制度作為保障，使得農村公共物品的供給不能完全按照農民的意愿提供。

2.4 ? ?缺乏相應的監督、管理制度

目前很多鄉鎮政府官員，為了在績效考核時有好的表現，完全按照自己的利益提供公共物品，不理會農民的訴求，在政府正常運作所需資金上投入很多，在農民公共物品所需資金上投入很少，造成了很多貪污腐敗現象。此外，鄉鎮政府提供完公共物品后，缺少對公共物品的管理和維護，在公共物品出現被盜或者損害等問題時，由于缺乏相應的管理制度，官員間責任不明確，導致相互推諉，無人負責，大量的公共物品到最后都變成了擺設。許多農民由于自身條件限制，不知如何參與到農村公共物品的監督管理中，國家沒有完善相關制度，沒有做到保障農民的監督權、知情權，而且很多鄉鎮政府沒有做到信息的公開透明，甚至還有些暗箱操錯，農民無法有效行使監督權。在市場提供農村公共物品方面同樣也缺乏相應的監督、管理制度，導致一些不法分子為了追求利益最大化侵害了農民的合法權益。

2.5 城鄉資源分配的不均衡

國家制定經濟發展戰略時，把過多的資金投入到城市當中，希望利用大城市的發展使國家的整體發展水平得到提高，從而忽略了農村資源的分配。其次，農村資源遭到了過渡轉移，表現為國家財政大量吸收來自農業所得到的資金，卻很少給予回報，農業支出占國家財政支出比例低，再者，城市吸收了來自農村的剩余勞動力，很多村里的年輕人都選擇去城市打工，農村只剩下了“老、弱、婦、孺”勞動力資源不足，形成了城鄉資源分配的差異。最后，由于農村地理位置問題，我國地形高山較多，很多村民居住分散，交通不便利，通訊設施不完善，溝通起來困難，導致村與村之間、村與政府之間不能很好的就公共物品提供問題進行協商，阻礙了農村公共物品的有效供給。

3 農村公共物品供給制度創新

3.1 改革單一的供給主體模式

引入市場和第三部門對農村公共物品進行多元化的供給主體和多渠道的供給模式，有利于提高農村公共物品供給的效率和質量。首先，弱化政府權力，實行政社分離，改變原先政府包辦農村所有公共物品的模式，把提供公共物品的部分權力分給市場和第三部門。其次，降低市場提供農村公共物品的門檻，由原先的限制變為扶持，出臺相應的政策鼓勵市場對農村公共物品進行供給，遇到成本高、收益低的公共物品時，政府還應給予相應的補助。再次，對農村公共物品進行分類，義務教育、醫療設施等純公共物品由政府提供，農田水利灌溉設施、鄉村道路修建等準公共物品可以由市場提供，市場還可以根據并不是完全的非排他性的特征適當的收取費用，然而像宣傳農業技術，提高農民的文化水平，建立農業市場信息平臺，提供最新的市場所需農產品動態等公益性農村公共物品可以由第三部門提供。最后，可以將農民組織起來，讓農民和市場進行合作，與市場簽訂合同，提供農民需求量大的公共物品，通過薄利多銷的方式使市場也能獲得收益，達到雙贏。

3.2 ? ?完善農民的表達機制，真正實現“一事一議”

第一，改變傳統的“自上而下”的表達機制，變為“自下而上”的表達機制，使農民能表達自己對公共物品的真實需求。第二，國家應出臺相應的政策、法規，保障農民的合法權益，防止一些鄉鎮政府官員為了自己的利益提供農民并不需要的公共物品。第三，強化政府的信息公開透明制度，把政府將要采購的農村公共物品列舉出來，農民可以根據清單進行檢查是否是目前急需的公共物品，允許農民上訪表達自己的意見。第四，農民應該選派代表，定期的與鄉鎮政府官員進行協商，討論目前大家所需要的公共物品，對于政府無法提供的公共物品也可以通過協商籌集資金的方式，統一購買。第五，國家要完善“一事一議”制度，加大獎補的范圍和力度，完善獎補的程序，確實維護農民群眾利益。

3.3 ? ?建立相應的監督管理制度，使農民能參與其中，充分行使監督權

國家應根據農村公共物品供給過程中存在的問題，建立相關制度，防止類似問題再次發生。首先，國家在制度中要明確各個官員的責任，例如在農村公共物品的維護、修理方面要有人負責，像農田水利灌溉設施一旦失去維護就很容易變成一堆廢鐵，損害國家和農民的財產。其次，加大對國家公共政策的宣傳力度，讓農民了解國家目前的政策，政府官員還應定期下鄉走訪，詢問農民群眾對于當前公共政策的意見和建議，使農民群眾能夠參與其中。再次，完善相關的法律制度，防止官員貪污腐敗，對犯了錯的官員要進行嚴懲，此外，要擴大農民群眾的上訪渠道，防止農民群眾“有理無處說”、“有冤無處申”的局面。最后，完善鄉鎮人民代表大會制度，在村民中選取一些代表，代表村民對所需公共物品進行投票表決，并檢查鄉鎮政府官員如何使用國家對農村公共物品投入的資金和來年對公共物品采購所需的預算，防止不法官員暗箱操作的行為。

3.4 ? ?合理分配城鄉公共物品，加大農村公共物品支出占總支出的比重

首先，國家應該消除城鄉供給結構二元化的局面，轉變“重工輕農”、“重城輕鄉”的思想，全面確立城鄉統籌的科學發展觀，讓城鄉發展得到公平的對待。第二，擴大農業支出占國家財政總支出的比重，使農業對國家財政的貢獻和收到的回報能夠對等，鄉鎮政府的事權和財權能夠平等，解決政府官員有心無力的問題同時也減輕了農民的負擔。第三，轉變對公共物品投入資金的比例，把原來用于投入到城市公共物品的資金轉移一部分到農村公共物品當中，防止城鄉差距過大。第四，徹底取消目前的戶籍制度、勞動就業制度，不再有城市戶籍和農村戶籍的劃分，使城市能大量吸收農村剩余勞動力，讓農民群眾也能充分享受到國民待遇。第五，真正實現“以工促農”，利用工業帶動農業發展，把工業中先進的技術，完善的管理模式運用到農業的發展當中，要轉變目前農業生產結構，并且鼓勵農業科技研發，提高農產品產量。

4 ? ?結論

要實現我國的鄉村振興戰略和全面建成小康社會的目標，改變目前的農村公共物品供給制度，進行制度創新成了必不可少的一步。第一，根據公共物品非競爭性和非排他性的特征，單一的供給主體模式已經無法滿足農民群眾對公共物品的需求，必須建立多元化的供給模式。第二，市場機制是通過市場競爭配置資源的方式，所以只有利用市場彌補政府的失靈才能夠完善農村公共物品供給機制，達到有效供給。第三，城鄉二元化的供給結構是農村公共物品最嚴重的路徑依賴，這種嚴重不對等的供應模式成為了社會主義新型農村建設的阻礙，要改變這種路徑依賴除了要以平等的觀念來對待城市和農村的發展外，還要轉變農業產業結構，提高我國農業的產量，樹立科學技術是第一生產力的思想，培養我國在農業方面的科技人才，鼓勵大學生下鄉指導，做到真正提高農村居民的生活水平，最終實現共同富裕。

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