財政負擔導致基礎設施PPP項目“落地難”嗎？
——基于城市面板數據的實證分析

王 嶺，閆東藝，周立宏

(1.浙江財經大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江財經大學經濟學院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

推進政府和社會資本合作(PPP)是加快公共產品和服務供給側結構性改革、發揮市場在資源配置中起決定性作用、防范地方政府債務風險及促進新型城鎮化建設的重要舉措，也是經濟下行壓力下“穩增長、調結構”的重要方式。2013年以來，在國務院及其有關部委的系列政策推動下，中國PPP項目出現爆發式增長。截至2017年底，國家財政部入庫的PPP項目數量已達14424個，投資總額為18.2萬億元。然而，在基礎設施PPP項目推進過程中，由于一些地方政府片面追求PPP項目的規模和數量，產生主體錯配、項目錯配、目標錯配、期限錯配及征信錯配等一系列“錯配”現象，帶來基礎設施PPP項目“落地難”問題(1)PPP項目的落地是指處于執行和移交階段的項目，而PPP項目的“落地難”風險是指PPP項目在長時間內處于準備和采購階段才能進入執行階段或一直無法進入執行階段。。截至2017年底，財政部全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺已入庫項目的落地率僅為38.2%。一旦基礎設施PPP項目發生“落地難”，必將極大地影響地方政府的公信力，打擊社會資本特別是民營資本參與PPP項目的熱情，增加地方政府的債務風險。由此可見，基礎設施PPP項目“落地難”已成為中國基礎設施PPP項目推進過程中亟待解決的重大現實課題。

基礎設施PPP項目“落地難”是政府、社會資本及其他因素綜合作用的結果。根據十二屆全國人大常委會第十六次會議的數據顯示，截至2015年底，中國地方政府債務總額已超過16萬億元，地方政府負債率高達103.90%。與傳統政府投資的基礎設施項目相比，基礎設施PPP項目是將部分政府投資風險轉嫁給社會資本，從而在一定程度上緩解地方政府的財政壓力。其中，政府付費型基礎設施PPP項目并未改變出資主體性質，該類項目不僅增加地方政府的債務風險，也可能帶來基礎設施PPP項目“落地難”的問題。相反地，使用者付費及政府和使用者共同付費的項目能緩解地方政府的財政壓力，在實踐中備受地方政府的偏愛。同時，無論何種付費性質的基礎設施PPP項目，如果地方政府為“甩包袱”而盲目推行，都將增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。此外，財政負擔越重的地區越偏好基礎設施PPP項目，試圖通過PPP模式提升基礎設施項目的建設和運營能力，因此可能產生因需求緊迫而促進基礎設施PPP項目落地和因財政壓力過大帶來“落地難”的雙重效應。

2013年以來，隨著中國基礎設施PPP項目的快速推進，在基礎設施領域出現一定程度的“落地難”問題，因此邏輯求索基礎設施PPP項目“落地難”的形成機理成為當前亟待解決的一項重要課題。學術界主要從政府信譽、區域發展和融資困境等三個方面論證基礎設施PPP項目“落地難”的形成原因。具體而言，彭程甸等(2017)認為政府契約精神、合作精神及服務精神的欠缺是阻礙PPP項目落地的重要原因[10]，李學樂等(2017)認為區域供給結構與需求結構的不匹配影響PPP項目的落地進程[11]，鄭傳軍等(2016)的研究表明資金充裕程度也影響PPP項目的落地率[12]。因此，從現有研究來看，學術界尚缺乏從地方政府的財政負擔視角剖析財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響因素。

當前，在中國地方政府的財政負擔較重及積極推進基礎設施PPP項目的背景下，非常有必要深入研究財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應。本文采用2015～2017年城市面板數據，運用Tobit模型，從基準回歸、區域異質性和咨詢機構服務能力異質性等三個方面分析財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響并進行穩健性檢驗。相比于以往研究，本文對基礎設施PPP項目“落地難”的衡量指標予以修正，實證研究財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響，并提出治理基礎設施PPP項目“落地難”的管制政策。

二、制度背景與研究假說

中國于1994年實行的分稅制改革進一步強化“權責下放、財源上提”的財政體制改革的發展方向[13]。為彌補分稅制改革帶來的財政收入降低效應，地方政府往往通過土地出讓或組建城投公司的方式為基礎設施項目建設融資[14]。其中，土地出讓收入已成為地方政府財政收入的一項重要來源[15]。事實上，地區政府市場化改革進程的不均衡及地方政府綜合實力的差異往往導致中國地方政府的財政收支呈現兩極化的發展趨勢。從2017年各地區財政赤字率來看，最低值僅為2.9%，最高值卻達到114.1%(1)數據來源于《中國統計年鑒(2017)》，中國統計出版社出版。。

在地方政府債務風險日益增加的背景下，中國基礎設施PPP項目的爆發式增長也帶來“落地難”的問題。那么，財政負擔是否導致基礎設施PPP項目“落地難”呢？從理論上來看，財政負擔對基礎設施PPP項目落地的影響存在兩種不同的效應：一是基礎設施PPP項目能實現提升基礎設施運營服務能力和爭取中央專項補貼的雙重目標，財政負擔越重的地方政府越有動力選擇使用者付費或可行性缺口補貼的方式來運作基礎設施PPP項目；二是政府付費型基礎設施PPP項目占比越高，地方政府的財政負擔就越重，從而增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。同時，地方政府在晉升錦標賽下存在過度推進基礎設施PPP項目的主觀動機，可能出現PPP項目的模式錯配及錯誤選擇PPP方式的問題，從而增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。此外，財政負擔越重的地區，地方政府的信用可靠度越低，從而降低優質企業參與基礎設施PPP項目的動力，限制基礎設施PPP項目的充分競爭，增加基礎設施PPP項目“落地難”的概率。由此可見，地方政府財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響方向是不確定的，具體取決于正向效應和反向效應的作用強度。

從中國基礎設施PPP項目的發展現狀來看，當前PPP領域的相關制度體系還不健全，由此產生基礎設施PPP項目數量較多、質量不高的局面。同時，政府付費型基礎設施PPP項目占比較大，進一步增加地方政府的財政負擔。可見，財政負擔對基礎設施PPP項目的促進作用可能被抑制效應抵消，從而產生基礎設施PPP項目“落地難”的風險。由于中國地方政府的財政負擔具有典型的區域差異性，因此財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應也可能呈現區域異質性特征。為此，本文提出研究假說1：總體而言，地方政府財政負擔對基礎設施PPP項目落地率具有抑制效應，但呈現區域異質性特征。

進一步地，在追隨效應的作用機制下，城市基礎設施運營服務能力越強的地區的優質PPP項目往往越多，更吸引優質企業參與該地區基礎設施PPP項目的招投標活動，從而有助于保障基礎設施PPP項目的充分競標，降低基礎設施PPP項目“落地難”的風險。與此同時，城市基礎設施運營服務能力越強的地區，對新建或已有項目選擇PPP模式的可能性就越低。為此，本文提出研究假說2：基礎設施發展水平抑制財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應。

2013年以來，隨著基礎設施PPP項目的快速發展，基礎設施PPP項目咨詢機構的數量出現爆發式增長。但在過快增長的背景下，咨詢機構的質量呈現良莠不齊的特征。從實踐來看，基礎設施PPP項目的運作是一項技術性較強的工作，優質的PPP咨詢機構往往擁有豐富的PPP項目運作經驗，有助于提高基礎設施PPP項目的服務咨詢能力，確保基礎設施PPP項目的落地；反之，則增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。為此，本文提出研究假說3：優質基礎設施PPP項目咨詢機構在一定程度上有助于緩解財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應。

華語的外語地位意味著華語教育在印尼國民教育體系屬于外語教學。印尼的28所高校的漢語/華語專業都隸屬于外國語學院或人文學院，與其他外國語專業相提并論。印尼國民學校的華語課程都屬于外語課，但成績不用于升學。以華語作為學校辦學特色的三語學校華語周課時較多，但也屬于外語課程。

三、研究設計

(一)模型構建

本文在借鑒相關文獻研究的基礎上，從財政負擔的視角出發，建立財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”影響效應的計量模型：

landrateit=α+β1deficitit+β2scaleit+β3nxit+β4secondit+β5urbanit+β6pergdpit+εit

其中，landrateit表示地區i在第t年的基礎設施PPP項目落地率；deficitit表示地區i在第t年的財政負擔；scaleit表示地區i在第t年的基礎設施PPP項目的平均規模；nxit表示地區i在第t年的基礎設施PPP項目的平均合作期限；secondit表示地區i在第t年的第二產業所占比例；urbanit表示地區i在第t年的城鎮化率；pergdpit表示地區i在第t年的人均GDP。

1.基礎設施PPP項目落地率的衡量指標。目前，學術界關于如何選擇基礎設施PPP項目落地率衡量指標的研究依然較為少見。在鮮有的研究中，李學樂(2017)選擇每年發起的PPP項目落地金額占該地區GDP的比例來衡量PPP項目落地率[11]。一般而言，PPP項目從發起到落地需經過識別、準備、采購、執行和移交等五個階段，整個過程難以在項目識別年內完成。因此，如果以當年項目落地金額占總投資額的比例來衡量基礎設施PPP項目落地率，將產生基礎設施PPP項目落地率高估或低估的問題。為此，本文使用當年基礎設施PPP項目落地金額/(地區基礎設施PPP項目總投資額-已落地基礎設施PPP項目總金額)×100%來衡量基礎設施PPP項目落地率。其中，選擇當年已簽訂正式合同的項目投資金額來反映基礎設施PPP項目的落地金額。顯然，該方法能反映PPP項目的發起時間和運行周期，較準確地衡量基礎設施PPP項目落地率。

2.財政負擔的衡量指標。從現有研究來看，財政負擔主要采用財政支出與財政收入的差額或財政收入占財政支出的比重來衡量[16][17]。其中，前者是絕對指標，后者是相對指標。相比較而言，相對指標更能反映財政負擔程度及避免絕對指標帶來的指標數值不可比問題，但財政收入占財政支出的比重難以反映GDP錦標賽下的財政支出、財政收入與GDP之間的關系。因此，為更加精確地衡量地區財政壓力和資金利用效率，本文選擇(財政支出-財政收入)/GDP×100%(即財政赤字率)來衡量財政負擔，以更好地揭示財政負擔狀況及財政負擔與地區經濟增長之間的關系。

3.控制變量的選擇。為控制除財政負擔外其他指標對基礎設施PPP項目落地率影響效應的干擾，本文將基礎設施PPP項目的投資規模和平均合作年限納入模型并作為衡量項目特征的控制變量。此外，本文還選擇反映城市異質性特征的第二產業占比、城鎮化率和人均GDP等指標。

(二)樣本選擇與數據來源

基礎設施包括經濟基礎設施和社會基礎設施[18]。經濟基礎設施主要包括電力、管道燃氣、電信、供水、環境保護設施和排污系統等公用事業和大壩、灌區等公共工程及鐵路、城市交通、海港、水運和機場等其他交通設施。社會基礎設施是指除經濟基礎設施外的其他基礎設施，主要包括文教和醫療保健等設施，本文的基礎設施特指經濟基礎設施。由于國家財政部PPP綜合信息平臺的行業分類與世界銀行的分類方式存在一定差異，為盡可能地包含所有基礎設施行業，本文選擇國家財政部PPP綜合信息平臺PPP項目數據庫中的市政工程、水利工程及交通運輸等三個行業展開研究。

國家財政部PPP綜合信息平臺PPP項目數據庫涉及入庫項目的項目合作期限、項目投資金額、項目出資方和項目運作模式等信息，本文通過網絡爬蟲方式抓取上述三個行業PPP項目的具體信息，并以行業為單位匹配2015～2017年基礎設施PPP項目的城市面板數據。在剔除港澳臺地區、直轄市及西藏后，最終得到的城市數量為252個。其中，基礎設施PPP項目相關數據來自國家財政部PPP綜合信息平臺，城鎮化率來源于各省市區統計年鑒，其他指標來自2015～2017年的《中國城市統計年鑒》。

(三)描述性統計

表1報告本文選擇的各變量的描述性統計結果。從樣本來看，基礎設施PPP項目落地率均值為23.54%，PPP項目的平均規模為17.68億元、平均合作年限為20年。可見，中國基礎設施PPP項目落地率依然較低。從城市政府的財政負擔來看，最大值達到123.07%，平均值為9.36%，遠高于國際財政赤字警戒線3%的水平，說明我國地方政府的財政負擔普遍偏高。

表1 變量的描述性統計

四、實證研究結果及分析

本文運用stata軟件對計量模型進行回歸。由于模型中被解釋變量的取值范圍是處于0～1之間的受限變量，因此采用Tobit模型實證檢驗財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響。此外，本文基于地區差異、基礎設施發展水平及PPP項目咨詢服務的可獲得性等三個方面就財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響進行異質性分析。

(一)基準回歸

為消除多重共線性對模型結果的影響，本文采用逐步回歸方式逐一加入控制變量，并觀察財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響(回歸結果見表2所示)。從平均值來看，財政負擔在1%的顯著性水平上抑制基礎設施PPP項目的落地率，財政負擔每增加1%，基礎設施PPP項目落地率降低0.76%。一般地，政府付費項目占比越高，地方政府的財政負擔就越大，從而增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。從基礎設施PPP項目的付費機制來看，政府付費項目占比高達48.69%，這也是基礎設施PPP項目“落地難”的原因之一。同時，財政負擔越重的地方政府越難吸引社會資本進入，進而增加基礎設施PPP項目的競爭不充分性，為基礎設施PPP項目“落地難”埋下了一定的隱患。此外，基礎設施PPP項目的平均規模越大，項目落地率也越低。其原因在于規模較大的基礎設施PPP項目往往呈現運作周期較長、投資數額較大的特征，需更多的時間考慮PPP運作過程中可能涉及的各類問題，從而延長基礎設施PPP項目的落地時間，增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。從實證結果來看，基礎設施PPP項目的平均合作期限對項目落地率的影響為負但不顯著，其原因可能是各地的基礎設施PPP項目的合作期限波動性并不明顯。

表2 財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響：基準回歸結果(N=716)

注：*** 、** 和*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著，括號內為t值。下表同此。

(二)區域差異

為進一步探究不同區域財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的異質性影響，本文分別對東部、中部及西部地區的子樣本進行回歸分析(如表3所示)。結果表明，財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響呈現顯著的區域差異性，對東部和中部地區的影響并不顯著，但財政負擔顯著降低西部地區基礎設施PPP項目的落地率，即財政負擔每增加1%，西部地區基礎設施PPP項目的落地率降低1.09%。其原因在于財政負擔較為嚴重的地區主要集中在西部欠發達地區，該地區的市場化程度較低，社會資本進入的競爭不夠充分，同時項目運作方式多為政府付費或可行性缺口補貼方式。因此，多種因素的綜合作用導致財政負擔顯著降低西部地區基礎設施PPP項目落地率。

表3 財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響：區域異質性視角

(三)基礎設施發展水平

中國基礎設施發展水平具有典型的區域差異性特征，在不同的基礎設施發展水平下，可能呈現財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的異質性影響。為此，按照基礎設施發展水平的高低對樣本進行分類，并驗證基礎設施發展水平異質性下財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應。我們選取地區人均基礎設施投資額指標衡量地區基礎設施發展水平，按照中位數將其劃分為兩個子樣本并進行回歸分析，實證結果見表4的第(1)和(2)列。對基礎設施發展水平處于中位數以下的地區而言，財政負擔顯著降低基礎設施PPP項目的落地率。相反地，對基礎設施發展水平處于中位數以上的地區而言，該效應并不顯著。一般地，基礎設施發展水平越低的地區越缺乏PPP項目的運作經驗，在操作基礎設施PPP項目的過程中越有可能發生不規范甚至高風險的問題，在財政負擔越高的情況下越增加基礎設施PPP項目“落地難”的風險。

(四)咨詢機構服務能力

咨詢機構在基礎設施PPP項目的發起和實施過程中發揮著重要作用，對規范運作基礎設施PPP項目具有重要意義。為此，本文在分析咨詢機構服務能力異質性下財政負擔對基礎設施PPP項目落地率影響時，選擇樣本城市到這兩家公司總部及同時擁有這兩家咨詢機構分公司的地區的最短直線距離，以反映樣本城市對基礎設施PPP項目咨詢服務可獲得性的難易程度。通過對樣本按距離中位數劃分后可知，中位數以上的樣本有359個，中位數以下的樣本有357個，本文分別對這兩個子樣本進行回歸分析，實證結果見表4的第(3)和(4)列。對距離專業化咨詢機構越遠的地區而言，財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的負向影響越大，即財政負擔每增加1%，基礎設施PPP項目的落地率降低0.83%；而對距離專業化咨詢機構越近的地區而言，其咨詢機構的服務能力可降低基礎設施PPP項目落地率，但該效應并不顯著。由此可見，專業化的咨詢機構對基礎設施PPP項目“落地難”的影響與距離專業化咨詢機構的遠近有關，距離專業化咨詢機構越遠，其提高專業化咨詢機構的服務水平越有助于降低基礎設施PPP項目“落地難”的風險。

表4 財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響：基礎設施發展水平及咨詢機構服務能力的異質性視角

(五)穩健性檢驗

為進一步驗證研究結果的穩健性，本文替換被解釋變量的衡量指標，而選擇地區基礎設施PPP項目落地數量占總數量的比例來表示基礎設施PPP項目的落地率，并再次進行逐步回歸。從替換被解釋變量后的回歸結果來看，財政負擔對基礎設施PPP項目落地率依然具有顯著的負向影響，說明平均水平上財政負擔對基礎設施PPP項目落地率影響的負效應結論是穩健的。

類似地，在替換被解釋變量的衡量指標后，本文進一步分析基礎設施發展水平和咨詢機構服務能力異質性下財政負擔對基礎設施PPP項目落地率影響的穩健性(2)限于篇幅，穩健性檢驗部分的內容已略去，作者備索。。對基礎設施發展水平較低的地區而言，財政負擔顯著降低基礎設施PPP項目的落地率，而對基礎設施發展水平較高的地區而言，該效應并不顯著。距離專業化咨詢機構較遠的地區，財政負擔對基礎設施PPP項目落地率具有顯著的負向影響，但對距離專業化咨詢機構較近的地區而言，該效應并不顯著。通過對異質性分析結果進行穩健性檢驗，發現財政負擔對基礎設施PPP項目落地率異質性的影響結論是穩健的。

五、結論與建議

本文利用國家財政部PPP綜合信息平臺的PPP項目數據庫及有關統計年鑒的數據，運用Tobit模型，探究財政負擔對基礎設施PPP項目落地率的影響。研究結果表明，地方政府財政負擔顯著降低基礎設施PPP項目的落地率并呈現一定的區域異質性，財政負擔對西部地區基礎設施PPP項目“落地”具有顯著的抑制作用，但對東部和中部地區的影響并不顯著；對城市基礎設施發展水平越低的地區而言，財政負擔越重，基礎設施PPP項目落地率越低；距離專業化咨詢機構越遠的地區，其提高專業化咨詢機構的服務水平越有助于降低基礎設施PPP項目“落地難”的風險。據此，本文提出以下的政策建議：

1.充分考慮地方政府的財政負擔，合理選擇基礎設施PPP項目的規模和基本模式。地方政府在選擇是否推進基礎設施PPP項目時需考慮現有基礎設施PPP項目規模及未來發展空間。地方政府財政負擔較重的城市應慎重推行基礎設施PPP項目，特別是減少政府付費型PPP項目，優先選擇使用者付費或可行性缺口補貼項目，以改善當前政府付費項目比例較高的局面。同時，對地方政府財政負擔較重、基礎設施發展水平較低的地區而言，應充分考慮基礎設施PPP項目的運作規模，防止在晉升錦標賽下超前發展基礎設施的情況發生。此外，為提高地方政府財政負擔較重地區的基礎設施PPP項目落地率，建議將PPP項目落地率納入地方政府官員績效考核的指標體系中。

2.選擇或培育專業化的咨詢機構，提升基礎設施PPP項目運作中的咨詢服務能力。2013年以來，中國PPP項目咨詢機構的數量與基礎設施PPP項目的發展趨勢相類似，都呈現爆發式增長，但PPP項目咨詢機構的能力參差不齊，極大影響基礎設施PPP項目的運作質量。對距離基礎設施PPP項目專業化咨詢機構較遠的地區而言，專業化咨詢機構能降低財政負擔對基礎設施PPP項目“落地難”的影響效應。為此，應重視專業化咨詢機構在基礎設施PPP項目運作過程中的作用，建立咨詢機構評價體系，形成基礎設施PPP項目運作中強制選擇優質咨詢機構的制度，通過制度完善倒逼咨詢機構提升專業化水平，降低主客觀原因帶來的基礎設施PPP項目“落地難”的風險。