我國高校財務治理中的財權配置現狀與優化

胡素英

(浙江大學 計劃財務處，浙江 杭州 310058)

一、高校財權配置優化的重要性

高校一直承擔著人才培養、科學研究、社會服務、國際交流和文化傳承等重要的教育職能和社會責任。在我國，高校的健康發展更是與教育強國的實現密切相關。當前，我國正處于“十三五”規劃攻堅克難的關鍵時期，處于全面建設小康社會的決勝階段，高校更應秉承強烈的歷史使命感和社會責任感，通過更好地培養人才、提供科技創新成果和智力支持產品，助力我國全面建成小康社會的偉大目標的實現。

顯然，在這樣的歷史重任和關鍵形勢下，我國高校面臨持續增長的財務壓力。為了緩解財務壓力、提高辦學積極性、保證成果產出，高校應該緊抓財務治理的核心——財權配置，在問題分析的基礎上進行財權配置優化，以切實提高高校資金使用的效率。本文將從高校財權配置對象的變化及其與辦學績效關系的角度，分析優化財權配置的重要性。

(一)財權配置對象的變化

高校財務治理是借鑒公共管理理論與現代公司制度理論而形成的，用以平衡高校利益相關者之間財務關系的設計和安排，包括高校內部的財務決策、財務監督和財務執行過程，也包括外部財務治理要素在內部財務治理過程中的嵌入和協同[1]。財務治理的核心是財權配置。高校財權配置是指高校在合法運作的過程中對財務資源使用權力的分配，集中體現在收入和支出兩方面。近年來，我國高校的收入和支出的總量與結構都發生了較為顯著的變化，因此，高校財務治理應該順應財務收支變化的趨勢并順勢進行優化。

為了明確高校收入和支出的變化趨勢，我們以教育部直屬高校為研究對象，從其年度部門決算報告中尋找線索，同時參考省屬高校的相關財務信息。2010年9月，《高等學校信息公開辦法》正式頒布實施，明確規定高等學校需主動公開年度部門預決算報告。2013年8月，《教育部關于進一步做好高等學校財務信息公開工作的通知》進一步要求高校重視信息公開工作，健全相關工作體制，規范有序地公開財務信息。對此，幾乎所有教育部直屬高校均做出了積極響應，自2013年開始將預決算報告在其信息公開網站上進行公布(部分教育部直屬高校的信息公開網站上有2012年的財務信息)。一部分省屬高校也貫徹了教育部文件精神，在信息公開網站上公布了本校年度部門預決算報告，如浙江省、江蘇省、上海市、山東省等，但大部分省屬高校僅公開近一年的收支決算總表，且其決算總表中項目設置不全，我們無法從中獲得全面的收支結構信息。

教育部直屬高校的收支總量與收支結構能夠代表我國高校財權配置對象的前沿變化，反映我國高校發展的必然趨勢。主要原因有三個：一是宏觀環境的相似性。在共同的政策引領下，我國高等教育正在以十八屆三中全會“全面深化改革”的精神為指導，綜合考慮經濟社會發展的影響，做出全局性和基礎性的改革設計。“全面提高高等教育質量”被列入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》，這要求高等教育在人才培養、科學研究和社會服務等方面的全面提高。二是收支結構的相似性。我們將公布部門收支決算總表的省屬高校與教育部直屬高校進行對比，可以發現，省屬高校的收入、支出項目與教育部直屬高校早年的收入、支出項目類似，其中，收入項目主要包括財政撥款收入和事業收入，支出項目主要包括教育支出、科學技術支出等。三是教育部直屬高校正在對省屬高校發揮引領和示范作用。教育部直屬高校先行探索辦學和管理體制改革，在提高教學、科研和服務社會方面發揮了示范作用。例如，某部屬高校在對口支援活動中聚焦某省屬高校的隊伍建設、人才培養、科學研究、社會服務等方面，充分帶動省屬高校的發展，為其樹立了教育改革發展的目標。

我們從75所教育部直屬高校的信息公開網上選取其2012—2016年的部門決算報告，計算得到這些高校各個收入、支出項目的平均值及所占收支總額的比重，并利用以2012年為基數的同比CPI剔除通貨膨脹的影響。由于省屬高校的對外公開信息較少，某省21所省屬高校中只有兩所對外公開了2013—2016年的完整部門決算報告，我們對這兩所高校進行同樣的分析。根據計算結果，可以總結出高校收支規模與收支結構的三個變化趨勢。

1.高校收入和支出總量逐年增加趨勢明顯

如圖1所示，教育部直屬高校的平均收入和支出總額自2012年開始便呈現出逐年遞增的趨勢，且平均收入均略大于平均支出。這與我國日益重視高校的持續健康發展有關，是我國建設“高等教育強國”的基本財務表現。對省屬高校的數據進行分析，可以發現，雖然某省的兩所代表性省屬高校平均收入和支出在2014年經歷了較為顯著的增長，但仍分別低于同期教育部直屬高校平均收入和支出的三分之一，且2013—2015年收入均小于支出。這表明，省屬高校內收支流量有增大的趨勢，同時存在經費不足的問題。收支流量的增加與收支規模的差異凸顯了高校財務治理的必要性和優化財權配置的重要性。

2.高校財政撥款收入比重降低

我國《高等學校財務制度》規定，財政補助收入是指高校從同級財政部門取得的各類財政撥款[2]。由教育部直屬高校和兩所省屬高校的部門決算來看，財政撥款收入仍然是高校尤其是省屬高校收入的主要來源。2013—2016年間，財政撥款收入占兩所省屬高校總收入的60%以上。但是，根據圖2可以發現，2013年以來財政撥款收入占教育部直屬高校總收入的比重明顯降低，隨后進入一個相對平穩時期，反映了教育部直屬高校財務的收入來源日趨多樣化。隨著教育部直屬高校自我籌措資源能力的提升，高校除了積極爭取各級財政撥款，還利用教育資源努力創收，如服務地方經濟社會的科學研究、成果推廣應用和高層次繼續教育等收入近年來大幅增長；另外，高校利用社會力量支持辦學的捐贈經費也增長較快。因此，相對而言，財政撥款收入占高校總收入比重呈下降趨勢。

圖1 教育部直屬高校收入和支出均值

圖2 教育部直屬高校財政撥款收入占總收入的比重

3.高校對節能環保、對外交流等支出項目更加重視

多數教育部直屬高校在部門收支決算總表中設置了節能環保項目與對外交流項目，并在報表說明中對其近年來的變化趨勢進行描述。然而，某省省屬高校的部門決算表中幾乎沒有設置節能環保與對外交流項目。因此，我們僅對教育部直屬高校的相關數據進行分析。

高校重視節能環保，是社會推崇節能環保大趨勢下的必然結果，體現了高校強烈的社會責任感和引領社會發展的先進性。如圖3所示，自2012年以來，教育部直屬高校節能環保支出占總支出的比重呈逐年遞增趨勢，反映了高校對節能環保工作的日益重視。相對于其他社會組織，大多數高校在節能環保創新領域有其獨特的智力優勢。可以預測，在全球環境保護的大趨勢下，這些高校將利用自身優勢，并采取較為嚴格的管理手段，提高節能減排的力度，該項支出將保持持續增長趨勢。

高校對外交流支出直接體現了大學在對外交流、國際合作等相關項目上的投入以及對它們的重視程度。如圖3所示，2014年以來，教育部直屬高校平均對外交流支出呈現穩步遞增的趨勢。這與教育部提倡的加強國際教育交流合作密切相關。從國家文化外交戰略實現的角度來看，這種趨勢表明，高校正在對外交流、國際合作等方面發揮其專業自信和學術紐帶優勢，而且這種優勢正在逐步擴大。高校的主要職能已擴展為人才培養、科學研究、社會服務、國際交流和文化傳承，從其自身發展來看，提高國際化辦學水平越來越受到重視，高校開展國際化事務、拓展對外交流與合作的能力也因此逐步增強[3]。從社會公眾的角度來看，隨著“大學國際化水平排名(URI)”等排名榜單的出現并受到各界矚目，社會公眾對高校國際化程度的關注度亦明顯提高。根據該趨勢，可以預測，高校對外交流支出在未來幾年還將保持增長態勢。

總的來說，隨著教育資源投入的增加，高校年度收支總量的規模呈現出明顯擴大的趨勢。隨著社會資源的投入和高校籌資能力的增強，高校財務收入來源的結構也發生了較大變化，原本所依賴的財政撥款收入比重不斷下降，其他資金來源渠道明顯拓寬。此外，從支出結構看，高校節能環保支出和對外交流支出這些與高校社會責任和社會形象相關的支出雖然占總支出的比重不大，但也在逐步增加。因此，根據上述收支總量和結構的變化，高校財務治理需要進行變革，而財權配置作為財務治理的核心，是首先需要改進和優化的領域。

(二)財權配置與辦學績效

合理的財權配置能夠提高高校各部門(院系)參與辦學的積極性，有助于顯著改善辦學績效，這一積極性主要是通過財權和事權的統一來實現。

關于財權與事權的關系，有學者認為，事權應當先行于財權，即事權明確之后，財權與之相匹配，事權的大小直接決定了財權的大小[4]。我們認同上述觀點，并同時認為財權應當作為事權的保障存在，其分配必然要與已有的事權格局相匹配。財權分配的最終目的是保障事權的高效落實。

在財權的保證下，事權落實程度直接與高校績效掛鉤，體現高校承擔科教職能和一系列社會責任的能力水平。在考核制度合理完善的高校中，業績考核就是對事權落實程度的考核。事權在校院兩級和部門之間的分配，隨著宏觀政策導向和高校戰略規劃的發展而變化，具體來說，高校的主要職責變化或戰略調整可能伴隨著人事調整甚至部門的職責變化。校院兩級和部門之間事權大小的變化需要財權不斷進行優化配置，始終與事權相匹配。

合理的財權配置能明顯促進辦學績效的提升。例如，某教育部直屬高校2010年在中央高校基本科研業務費中設立了超重力離心機項目，給予1 000萬元的先期培育資助。2016年，“超重力離心模擬與實驗裝置”被列入《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規劃》十個優先項目之一，該項目同時也得到了各級地方政府的大力支持，項目投入總規模達到20.34億元。2017年，該高校在基本科研業務費中再次向其資助1 000萬元，用于關鍵技術預研和項目啟動。該項目建成后，將成為所在省份第一個國家重大科技基礎設施，該科學中心將成為推動國家科技發展的“國之重器”。這一案例有力地說明了財權配置優化的重要意義。總之，合理的財權配置模式是高校提高辦學績效的重要前提條件。隨著經濟的發展和社會的進步，高校的收入規模不斷擴大，收入來源和支出項目日益多樣化，這些都意味著高校財權配置的復雜程度在不斷提高，落后的財權配置模式將抑制或阻礙高校財務支持的積極作用。因此，財權配置的優化在高校財務治理過程中具有不容忽視的重要性。

二、我國高校財權配置的現狀分析

優化高校財權配置，首先需要明確目前高校財權配置的基本狀況，本文從相關體制建設情況與高校共同治理兩方面分析現階段我國高校財權配置的現狀，主要關注其中存在的問題。

(一)高校財務的相關制度規范和管理架構不完善

預算是財權配置的載體，在財權配置過程中發揮主導作用[4]，通過高校預算的編制情況可以對其財權配置現狀進行分析。如果高校未能建立、完善預算編制的程序與規則，那么優化財權配置的具體措施就無從談起。當前，在教育部的推動下，我國高校大都建立起了預決算編制體系，但目前所公開的預決算情況離全面、細致的目標還有一定距離，本文從教育部制度規范和高校預算管理架構兩個層面對相關問題進行討論。

1.教育部制度規范

在教育部層面，首先聚焦與財權配置密切相關的高校財務公開指導性文件，即《高等學校財務制度》。該制度為高校財務管理的基本原則、主要任務和管理體制提供了方向指引，指出了預決算編制、資產負債核算等的具體方法，并明確了其中所涉及的相關項目的概念和范圍。所有各級人民政府舉辦的全日制普通高等學校都必須遵守該文件的規定。

在制度指引和相關高校財務信息公開辦法的要求下，越來越多的高校在信息公開網站上公布了預決算編制方法和部門預決算流程。可見該制度的推行在督促高校建立和完善預決算體系上起到了很大的推動作用。然而，仔細研讀該制度的要求，我們發現一定程度上其相關規定仍不夠具體，直接導致了高校預算不細致，且信息公開的標準存在差異，使預算對內指導財權配置、對外傳達財務信息的功能被削弱[5]。譬如，該制度規定，高等學校收入包括財政補助收入、事業收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經營收入和其他收入六項。但是，高校資金來源正呈現出多樣化的趨勢，“其他收入”所包含的內容越來越多，占總收入的比重也越來越大。只有部分高校在“其他收入”下列示了“社會捐贈收入”。那么，在財政部門普遍鼓勵高校接受社會捐贈的背景下，高校是否視社會捐贈收入為收入的重要組成部分呢？高校是否也因此正在努力拓寬社會捐贈收入的渠道呢?預算制度細節在這方面的缺失，使此類問題并沒有得到直觀明確的解答。

2.高校預算管理架構

在高校層面，校內預算管理架構是預算制度全面落地的關鍵。當前，總的來說，我國高校的預算管理架構存在如下三個較為普遍的問題。

一是預算發布不及時。高校的部門預算通常從上一年度9月份開始編制，經過一系列審批程序，到預算年度3月份前后才能得到批復[6]。因此，預算編制開始時，高校尚不能對預算年度形成全面合理的估計；而待預算真正下達時，預算年度又已經過去了近一個季度，有的高校甚至更晚。可以想見，在當年預算下達之前，高校實際上處于無預算狀態，只能參考上年經費情況執行相關業務，這勢必會削弱預算的有效性和權威性。

二是部門之間缺乏溝通。實踐工作中，一方面，不少預算編制人員可能并沒有全程參與學校戰略發展規劃的制定，難以全面了解高校下一年度的工作計劃，也可能對高校較為復雜的工作和業務活動缺乏必要的理解。另一方面，實際參與教學、科研和社會服務工作的人員大都缺乏財務常識，且沒有主動參與學校財務工作的意識，往往不會就下一年度工作計劃和業務流程主動與財務人員進行深入交流。上述現實最終導致學校財務部門可能難以獲得自下而上的真實的匯總數據，編制的預算極易失衡，與實際情況脫節[7]。

三是預算執行的社會監督機制不完善。從外部治理層面來看，為了確保高校財權配置的有效性和持續優化，需要引入外部利益相關者的監督。因此，一個披露成本低、效率高的高校預決算披露制度就十分重要了。以75所教育部直屬高校和部分省屬高校為例，其預決算主要在信息公開網站上進行披露，這些網站所涉及的內容包含學校活動的方方面面，預決算只是其公開內容的一小部分，基本上由學校的財務部門上傳，瀏覽次數普遍在1 000次以內，明顯低于已有及潛在的內部與外部利益相關者的數量。上述狀況使高校財務的公開披露和利益相關者網絡治理效果大打折扣。

(二)高校及利益相關者共同治理乏力

要確保財權與事權相匹配，需要明確利益相關者的構成、職責及其重要性。只有明確了利益相關者的網絡之后，預算才能到位，財權配置才能得到真正的優化。然而，目前我國高校普遍存在共同治理乏力的問題。

1.宏觀層面

宏觀層面的治理乏力是指以高校為中心的利益相關者團體松散。政府撥款收入的逐年降低，標志著我國高等教育正進入利益相關者共同發展時代[8]。利益相關者的增多意味著事權更加多樣和分散。這樣的現狀給高校與利益相關者之間的有效交流與溝通增加了難度，目前這些困難還沒有得到系統的解決。

以校友資源管理為例。雖然校友資源愈發受到政府及高校的重視，校友會的建設也越來越重要，然而如圖4所示，在75所教育部直屬高校和部分省屬高校中，有記載的捐贈收入并沒有呈現穩定提高的趨勢。這一方面是因為高校基金會作為民政部批準設立的獨立法人，其財務收支未直接反應在校本級財務報表；另一方面也反映了高校對校友捐贈資源利用不足的狀態，校友會的事權沒有得到充分有效的落實。校友游離在高校利益相關者網絡的外圍，還不能夠真正融入高校建設中去。

圖4 75所教育部直屬高校及省屬高校的捐贈收入均值

2.微觀層面

微觀層面的治理乏力是指高校內部各方管理力量不平衡。從管理上看，高校行政管理部門的基本職能是為教學科研單位及人員提供服務，兩者共同制定學校的發展戰略，從而保證高校具有承擔人才培養、科學研究、社會服務等能力。然而，現實的情況往往是高校教學科研人員參與高校戰略制定的程度較弱，表達自身工作和服務需求的途徑較為有限。舉例來說，《人民論壇》雜志2010年刊發的一份調查顯示：對于學校教職工代表大會討論通過的事關學校發展戰略和教職工利益的重大議題，有57.95%的人認為“能通過正規渠道及時獲悉”；認為學院(部門)二級教代會“發揮了應有作用”的僅占33.52%，認為其“發揮的作用不大”的卻占53.98%，另有10.8%的人選擇了“基本上沒有發揮作用”[9]。以上統計數據較為客觀地反映出，高校教學科研人員與學校行政部門之間的信息交流不夠及時和通暢。這一現狀將會導致行政部門履行管理職責時失去實際依托，甚至做出不切實際的決策，降低了決策的有效性和公信力，甚至使行政部門和教學科研人員之間產生隔閡，削弱高校教研行政應有的協同作用。

三、我國高校財權配置問題的成因分析

通過上述分析，可以發現高校財權配置中的關鍵問題涉及教育行政部門、高校自身以及其他利益相關者等多方面的影響。這些問題既是在歷史環境中造就的，也是在長期政策引導和執行過程中積累而成。探究其具體成因，可以從政策導向、政府角色和高校自身等三個方面進行分析。

(一)政策導向模糊

根據國家針對高校財務管理工作制定的相關標志性文件，新中國成立以來，高校財務治理體制發生過六次變革，這六次變革如表1所示。

表1 高校財務治理體制的變革

注：資料整理自喬春華《財權配置是高校財務管理體制的核心：論高校財務管理體制研究》，載《會計之友》2011年第5期,第107-111頁。

縱觀高校財務治理體制的變化，可以發現體制基本是從領導、管理和核算三方面進行規定的。從計劃經濟時期到現在，統一領導的大格局基本沒有發生變化，管理模式則由集中管理變革為二級管理、分級管理，核算模式由統一核算到二級核算再到現在不再做出統一規定。

從各個階段所提倡的財務治理模式的差異可以看出，教育相關部門總體上是在引導高校適應市場經濟。同時，各個階段之間的界限總體比較模糊。在這樣的政策導向下，計劃經濟時期推崇的財務治理模式在當前一定程度上仍然適用。這導致高校財務治理可能缺乏變革動力，進而致使實踐工作與經濟發展脫節。

此外，政策導向模糊亦可能為高校財務管理帶來很多具體問題。譬如，財務治理的領導人需要具備什么樣的資質？什么情況下適合集中管理、什么情況下適合分級管理？分級的標準是什么？高校自身要解決這些問題，需要長期的實踐摸索，時間成本高昂。尤其是大體量的高校，其組織結構和組織分工變動難度很大，事權劃分和財權配置模式更難以變動。

由于政策導向模糊，高校優化財權配置的政策壓力較小，而優化財權配置的成本較大，不輕易碰觸優化財權配置這一問題就成了很多高校的自然選擇。面對變化的經濟環境，這樣的選擇必然導致高校在財權配置過程中難以適應工作實踐的發展，進而不斷產生新的問題。

(二)政府財政撥款角色不明

在我國教育資源配置中，政府發揮了基礎性作用[10]。該基礎性作用的體現之一即政府撥款構成了高校收入的主要來源。如前所述，雖然在教育部直屬高校和部分省屬高校中，財政撥款比重在總收入中逐年下降，但在2016年仍然為46.4%。高比例的財政撥款收入體現了政府對高校發展的重視，這些資金能夠緩解高校的資金壓力，使高校能夠集中精力發展教育事業。但是，這種情況可能同時造成高校缺乏資金成本意識，在實踐中主要體現為有些高校盲目擴大校區規模、建設異地校區等。資金成本觀念的匱乏使高校忽略了財權配置的巨大作用，缺乏優化財權配置的意識，造成資金資源浪費、資金利用效率不高。

近年來，政府正在謹慎地引導高校參與市場。75所教育部直屬高校和部分省屬高校中，非財政撥款收入來源的增加反映了高校逐步參與市場的趨勢。實際上，一些政策線索可以較為清晰地反映這種引導趨勢。譬如，自2016年開始，深圳市財政每年安排5億規模的資金，對接受社會捐助的深圳高校進行資金配比獎勵。2017年，教育部提出允許科研人員適度兼職兼薪；同年，教育部等部門提出高等教育領域簡政放權、放管結合，進而讓學校擁有更大的辦學自主權。

在我國，建構政府與高校的合理關系目前仍處于探索階段。政府既有推動高等教育發展的動力，亦負有發展教育的義務，因為良好的教育是提高國民素質進而提高綜合國力的基礎。此外，政府的介入，包括資金的注入，較大程度上能夠促進教育公平，增進教育質量。從各國的教育發展來看，各國政府均在高等教育的投入方面采取了積極主動的方式。不過，過多介入的弊端同樣存在，高校也將因此失去主動作為的機會和動力，政府應適當控制介入的程度和方式。當前，在建構政府與高校合理關系的持續探索階段，政府賦予高校多少財權以及允許高校自謀財權等問題直接關系到高校財權的大小。

(三)高校財務治理行政效力不足

目前高校管理呈現出偏行政化的特點，擁有行政權力的管理層通過政策、命令或規定來推進各部門落實事權。在財務治理方面，這樣的財務治理模式體現為財務部門通過編制預算來配置財權，以期達到財權充分有效落實的目標。由于財務部門作為服務支持型管理部門，通常不具有足夠的行政權力，沒有配套的預算執行剛性要求和激勵手段，導致預算效力不足，執行力度降低。此外，制定預算的過程主要體現了信息自上而下的單向傳達，不符合“治理”的雙向互動的含義，可能使預算與實際事權分配產生偏離，進而降低了預算在部門(院系)之間的公信力，使各部門(院系)配合的意愿也隨之降低。

四、當前我國高校財權配置的優化策略

高校財權配置需要適應教育改革和高校發展規劃要求，對其進行合理優化以形成推動我國教育發展的力量。為了發揮預算在財權配置中的主導作用，應當從人員、編制過程等方面保證其合理性，進而確保其執行剛性。財權配置過程集中體現在收入與支出兩個方面，從收入角度看，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)中提到，“非義務教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制”。這表明，合理的財權配置要求高校拓寬經費來源。從支出角度看，《綱要》指出，高校應“改進管理模式，引進競爭機制，實行績效評估”。為了達到該要求，財權配置過程中應當合理評估各部門的財權需求，以實現權責平衡的目標。

為了優化財權配置模式，結合上述我國高校財權配置及落實中存在的普遍問題，本文有針對性地從以下三個方面闡述優化策略：第一，通過強化預算功能，夯實預算編制過程，督促高校自主發現問題。同時通過積極向各級政府和教育部門反饋，來推動政策導向的細化，進而督促政府在高校發展中找準位置和角色。第二，通過積極的網絡治理，明確當前高校與各利益相關者，以及高校各部門(院系)之間的親疏利弊關系，為拓寬經費來源進而優化財權配置提供依據。第三，通過責任中心管理，明確高校內部各部門(院系)之間的權力和責任，推動權責平衡配置。

(一)強化預算的編制和執行

預算的編制和執行在財權配置中起主導作用[4]。教育部、財政部在相關規范和指導性文件中將預算視為“高校經濟工作的指揮棒”。高等學校預算是相關高校年度內所要完成的事業計劃，是工作任務的直接貨幣體現，是日常組織收入和控制支出的基本依據。實踐中，高校財務預算的編制過程，就是確定高校財務資源“蛋糕”的規模以及“切蛋糕”的過程，財務資源的規模及其分配原則在預算編制中都必須得到合理的解決。另外，必須意識到，切好蛋糕是做大蛋糕的必要前提。這里的“切蛋糕”實際就是指財權配置。由此可見，編制預算的過程本身就是描繪財權配置圖景的過程。為了強化預算在財權配置中的作用，本文認為至少需要做到如下三個方面：

1.配備高素質的預算管理人員

配備高素質的財務人員從事預算編制和管理工作是預算發揮功能的基本保證。預算管理人員應該首先掌握編制預算的科學方法，預算工作并不是簡單的數據收集過程，還需要對收集到的數據進行組織和篩選，使用科學方法估計每筆收入和支出。與此同時，預算管理工作者還必須積極了解并熟悉學校財務資源的現狀、利用程度和學校發展規劃。只有如此，預算編制才能夠因地制宜，并具有較高的準確性，其權威性和可執行性才能得到切實保障。

2.預算管理應做到全面、細致、及時

“全面”意味著高校的所有收入支出都應納入預算，包括以前年度的結轉和結余。因此，預算編制需重點研究各院系籌集的資金是否全部入賬，如各種學雜費、住宿費等。同時，必須采取相應措施收回年末各院系未使用資金，并將上年執行的項目余額轉入下一年度使用，必要時可采用“零基預算”。“細致”是指高校在計算收入時應當認真分析各種資金來源，杜絕任何設置“小金庫”的空間。在考慮支出項目時應仔細分析經濟環境、政策導向及高校發展戰略，努力使財權與事權相匹配，充分發揮財權的保障作用。“及時”意味著預算應在預算年初及時公告并得到各級部門的充分理解，進而使其能夠迅速發揮“指揮棒”的作用。

著力落實全面、細致和及時的預算管理要求，有利于促使高校在編制預算過程中發現相關體制和政策問題并積極總結反饋，有利于相關政府和教育部門及時確定、完善政策導向和配套措施，有效促進高校在正確的政策導向下制定與自身發展相匹配的戰略。

3.確保預算執行的剛性原則

預算方案制定后必須嚴格執行，才能發揮應有的管理和資源配置功能。因此，高校在預算執行過程中應采取相應措施，建立制度強化預算的剛性原則，增強預算約束力，尤其需要注意避免隨意突破預算、擅自更改預算，切實保證預算執行的效果。

為了嚴格控制預算，高校應著力強化組織機構上的配套。可以借鑒美國的高校預算模式，在高校財務處下設專門的預算控制辦公室，校內各預算單位均設預算員，負責本單位的預算執行和監督，保證任何單位都不具有隨意突破預算的權力[11]。通過組織機構的增設，可以強化預算意識，在各部門(院系)中樹立“預算一經下達，不得隨意調整”的理念，引導各部門(院系)在總預算框架內謀求自身的財務平衡。

(二)探索推進網絡治理

針對高校及其利益相關者之間共同治理乏力的問題，推進網絡治理應是可行之法。概念上，網絡治理通常具有自我組織、自我控制和自我管理的特點。因此，高校管理中，對該方法的應用將不以強調行政主體或者學術主體為出發點，而是將宏觀和微觀各利益相關方納入管理框架，以戰略導向和高校發展需要為依據賦予各方權力，其中就包括財權配置。一定程度上，網絡治理方法可以有效改善目前高校中普遍存在的利益相關者團體松散和各方管理力量不平衡的問題，起到優化財權配置的作用。

為了有效地構建網絡治理相關的管理工具，高校管理者應當首先完成定義網絡、收集和處理網絡數據、確定網絡結構特征和分析網絡的工作。首先，應結合高校發展戰略的需要來清晰定義網絡，進而采用檔案記錄法并輔之以問卷法、訪談法等獲取網絡數據。在此基礎上，利用網絡分析方法，采用中心度和結構洞等技術來衡量網絡個體的位置，并結合戰略需要來對個體位置進行分析。最后，通過位置分析，可以找到目前事權集中度高的利益相關者節點，或者與戰略發展相契合但事權集中程度不高的利益相關者節點，這些節點是財權配置所偏重的對象。借助網絡治理，采取科學的財權配置手段，高校網絡中的各利益相關者能夠達到與發展戰略相契合的狀態。

(三)積極落實責任中心管理

責任中心管理有助于推進學校和院系層面預算的執行效果，推動權責平衡配置，是優化財權配置的重要治理手段。根據Strauss和Curry的定義，責任中心管理是一種有效的配置資源的方法，高校通過預算和內部交易分配資源，從而實現權力與責任的平衡，學院在取得收入權力的同時要為其成本承擔責任[12]。基于該定義，責任中心管理強化了預算在高校資源分配過程中的作用，強調權力與責任的平衡，其中權力主要指財權，責任主要指事權。

為了實現和落實責任中心管理，學校應當首先梳理各項責任清單和任務清單，進而將權力下放至各責任中心。責任中心的劃分至關重要。一般而言，實行責任中心管理要求高校根據內部各部門的性質，將其分解為不同類型的責任中心，主要分為兩種類型，收入中心與成本中心。其中，收入中心指能夠產生收益的單位，如繼續教育學院、資產經營管理單位、商業服務中心等；成本中心主要指各個發生支出的單位，如后勤服務中心、圖書館等教學輔助部門和管理部門。原則上，會計年度內，各中心應努力保持內部預算平衡。高校管理中，各責任中心之間的關系可以通過內部轉移來體現，內部轉移過程中的財權分配基礎是內部轉移價格，內部轉移價格和責任中心的主要職能與其提供的產品或服務直接相關。基于合理的責任中心劃分并積極落實責任中心管理，高校層面的財權配置優化將能夠進一步趨于合理。

五、結論與展望

隨著我國經濟的高度發展和高等教育的現代化，高校收入支出總量及其結構的顯著變化必然要求高校財權配置順應時代潮流和發展要求進行相應的改革。從高校發展的財務基礎上看，財權配置關乎辦學績效和高校發展，其優化并落實的重要性和急迫性不言而喻。

當前我國高校財權配置及其落實中所暴露的諸多問題，既有歷史和政策的原因，也與高校自身的認識和財務治理方法落后有關，主要體現在高校財務相關管理機制不完善、高校與相關利益者共同治理乏力等方面，已經嚴重影響了我國高校的管理績效和教育產出。在對上述問題及其成因進行全面分析的基礎上，本文認為當前我國高校財務治理優化的主要策略應當是強化預算管理和執行，積極探索網絡治理，落實責任中心管理，進而改革現實弊端，緩解各方矛盾，全面實現高校財權配置的優化與完善。

財權配置存在的問題若得到有效解決，高校將在更大程度上實現財權和事權的統一，其資金利用效率和辦學績效將得到提高，社會對高校的滿意度也將隨之提升。這將有助于我國高校更好地履行支撐國家創新驅動發展戰略、服務經濟社會發展、弘揚中華優秀傳統文化、培育和踐行社會主義核心價值觀以及促進高等教育發展的責任，助力我國建設“高等教育強國”目標的早日實現。