秀洲區全域土地綜合整治“三張圖”激活鄉村振興新動能

□ 嘉興市自然資源和規劃局秀洲分局 夏文才 張賽賽

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，對解決“三農”問題，決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國具有重大戰略意義,而激活土地要素是實施鄉村振興戰略的基礎性支撐底盤。全域土地綜合整治致力于對“田水路林村”等進行全要素整合和激活，是實施鄉村振興戰略的關鍵引擎。中央、自然資源部和浙江省自然資源廳將加快推進全域土地綜合整治視為破解發展用地難題、創新農村土地管理制度、統籌城鄉發展、促進生態文明建設的重要抓手。

2018年中共中央、國務院下發《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》、浙江省政府印發《關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見》，嘉興市出臺《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案（2018—2022年）》。根據上級統一部署及文件精神要求，秀洲區圍繞農業農村現代化和城鄉融合發展總目標，按照“生態優先、保護優先、節約優先、綠色發展”原則，全面推進全域土地綜合整治和生態修復工程，優化農村生產、生活、生態空間布局，構建農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效節約的土地利用新格局。2019年，秀洲區上報浙江省政府計劃實施全域土地綜合整治與生態修復項目8個，其中6個項目經省政府批準列入全省2019年試點項目，試點項目個數屬全省最多。

一、精心謀劃，制定一份“作戰圖”

（一）規劃引領強基礎

秀洲區出臺《秀洲區全域土地綜合整治與生態修復工程三年行動計劃（2018—2020年）》，計劃用三年時間完成全域土地綜合整治15萬畝，高標準農田建設10萬畝，使用城鄉建設用地增減掛鉤指標5000畝，新增耕地占補平衡指標5000畝，新增永久基本農田整備區10000畝。該區堅持多規融合為引領、資源整合為導向、制度供給為支持，高起點全域規劃，高標準全域設計，高質量全域實施。根據鄉鎮土地利用總體規劃，銜接城鎮區域規劃、村莊布點規劃、生態環境規劃、產業發展等規劃，編制村級規劃作為全域土地綜合整治實施依據。同時，突出項目為王，因地制宜編制全域土地綜合整治實施方案，合理確定全域土地綜合整治的目標、模式和工程。

（二）“整治+”強抓手

秀洲區通過全區摸排調研，全面掌握全域整治潛力，抓住新一輪土地利用總體規劃修編機遇，將全域整治與鄉村振興、耕地“三位一體”保護、“低散亂”騰退、小城鎮環境綜合整治、第三次土地調查以及美麗鄉村建設相結合，特別是與田園綜合體等省級農業平臺建設相結合，因地制宜逐步推進鎮土地整治規劃、村土地利用規劃和全域土地綜合整治項目區的規劃編制、實施，讓全域土地綜合整治達到全域性、全面性。該區各鎮以全域土地綜合整治與生態修復潛力調查成果為依據，挖掘存量建設用地復墾、土地開發等潛力，最大程度做好拆后利用，符合條件的地塊列入農村土地整治項目或墾造耕地項目，獲取建設用地增減掛鉤指標和占補平衡指標，拓展城鎮發展空間。

（三）要素整合強保障

秀洲區委、區政府高度重視全域土地綜合整治工作。主要領導領銜推進，并將其納入2018年、2019年度“雙百”行動，作為全區八大重點工作之一；成立區鎮兩級領導小組，全區上下統一認識，部門協同配合，形成區鎮村三級聯動工作機制；強化激勵和保障機制，不斷調優農村土地整治政策，持續加強組織機構和人員資金保障。《秀洲區開展全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略實施意見》明確加大區財政對全域土地綜合整治項目的補助獎勵力度，提高全域土地綜合整治項目農房搬遷安置的補助獎勵標準，調動鎮、村兩級政府及農民積極性。該區通過培育和挖掘典型、每月通報工作推進情況等舉措，推動各主體形成“比學趕超”的工作勁頭，并大力宣傳全域土地綜合整治的重要意義和政策措施，提高社會認知度和群眾參與度，營造全區上下的濃厚氛圍。

▲ 收藏村全域土地綜合整治項目在建安置房

二、掛圖作戰，落實一份“施工圖”

（一）創設優質平臺

2018年，秀洲區申報了2個省市全域土地綜合整治與生態修復示范項目，即王江涇鎮收藏村項目和新塍鎮火炬村項目，均被列入嘉興市“十大樣板示范工程”，區域面積8130畝，示范引領作用凸顯。2019年，該區上報了8個省政府計劃實施全域土地綜合整治與生態修復項目，其中6個項目經省政府批準列入全省2019年試點項目，試點項目個數屬全省最多。今年5月，該區為搭建全域土地綜合整治項目運作實施平臺，成立全域土地開發建設有限公司，為全區全域土地綜合整治工作提供堅強的組織保障；同時，該區著重發揮新成立的全域土地開發建設公司融資主渠道作用，積極整合各類涉農資金，拓展融資渠道，發揮各項資金的疊加效益。杭州銀行的首批專項用于全域土地綜合整治的9.5億元貸款資金已經到位。

（二）優化項目管理

秀洲區建立全域土地綜合整治項目庫，實行項目化、清單式、銷號制管理，落實工程招投標制度和監理制度，嚴格按照工程規劃設計的建設標準施工，土地整治項目復墾新增耕地水田比例達到建新區占用水田比例以上，新增耕地質量等級不低于建新區占用質量等級，建設標準要參照高標準農田建設要求，做到工程質量一步到位、驗收一次通過，確保所有項目分批次全部完成并通過驗收、入庫，做到“應立項盡立項、應驗收盡驗收”。此外，該區還加強項目資金管理，做到專人管理、專賬核算、專項驗收；強化安全生產管理，強化施工人員安全教育，規范操作程序，落實安全措施，防止安全事故發生；加強 “清廉工程”建設，在資金使用、撥付、監管等方面做到公開、公正、公示，項目完成后及時審計，防止瀆職、失職行為發生。

（三）形成推進合力

秀洲區構建政府負責、部門協調、公眾參與、上下聯動的工作格局，以區政府為主導，鄉鎮（街道）為主體，自然資源管理部門負責提供政策平臺和業務指導，其他相關部門共同參與，協作配合，形成推進合力。該區整合部門、村鎮力量，突出村一級的主體作用，每個鎮設一名專職復墾辦主任，并落實一名副科級干部或經驗豐富的退居二線科級干部專職指導、監督復墾辦工作；通過充分激發干部的工作積極性，引導群眾支持參與，形成全區“一盤棋”的工作態勢。自然資源管理部門與鎮（街道）銜接，深入挖掘資源潛力，特別是農村存量建設用地；鄉鎮積極參與項目政策處理，發揮工作主導作用；村一級作為村民組織協調發動群眾，積極推進全域土地綜合整治項目建設。

三、壓茬耕耘，收獲一份“成果圖”

（一）改善農村農業環境

秀洲區通過全域土地綜合整治平臺對田、水、路、林、村等進行全要素綜合整治和全域優化布局，統一治理修復農村人居環境，打造農村良好生態、生產、生活環境，推動鄉村自然資本加快增值，實現農民富裕、農村美麗的和諧統一。一方面，改善村民居住環境和村容村貌，通過編制實施村級土地利用規劃，統籌布局農村生產、生活、生態空間，如新塍潘家浜等6村、王店建林等7村共拓展秀洲區規劃建設用地空間5100余畝，空間布局優化使得鄉村風貌煥然一新。另一方面，促進農業增效、農民增收、農村增美。土地整治后“小田變大田”，田、水、路、渠綜合配套，為農業規模化經營和土地流轉創造條件，項目安置區內居住相對集中，交通便捷，基礎設施、社區服務配套齊全，農民家庭資產明顯升值。

（二）促進美麗鄉村建設

秀洲區以農村土地綜合整治為抓手，以優化農村建房布點規劃為著力點，拓深延展跨域整合自然資源，把全域土地綜合整治和生態修復工程轉化為推動農村發展的新動能，促進鄉村空間、經濟、人居、生態重塑，推進美麗鄉村建設。該區利用農村土地整治增減掛鉤指標來保障農房搬遷安置用地，并且在建新區專門安排10%—20%指標用于不符合復墾條件的無房戶、危房戶進小區建房，破解農民建房難題。自2009年實施農村土地整治項目以來，秀洲區共實施農村土地整治項目108個，搬遷安置農戶9189戶，新增耕地面積11523畝，獲取建設用地增減掛鉤指標11398畝，實現戶均節地0.47畝，共有5397畝增減掛鉤指標用于農民建房安置，安置農戶達到9200戶，啟動90%的新農村集聚點。

（三）保障發展用地需求

2017年以后浙江省政府改變計劃指標分配方式，秀洲區實行新增建設用地計劃分配與農村土地整治復墾、存量建設用地盤活相掛鉤制度。該區充分利用增減掛鉤機制，在滿足農房搬遷安置用地的前提下，將節余指標用在二、三產業用地上，為城鎮發展提供用地空間。同時，該區充分盤活利用農村存量建設用地，優化各類各業用地布局，推動農村新產業新業態和一、二、三產融合發展。目前，全區共節余6000余畝增減掛鉤指標用于產業發展，其中 2018年、2019年通過農村土地復墾分別獲得省級獎勵計劃指標472畝、451畝，有效緩解土地供需矛盾，保障產業項目落地、基礎設施建設和美麗鄉村建設，促進城鄉統籌發展，實現“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展”的多贏效果。