征地拆遷中安置對象之認定研究*

郭金福

1.樂山師范學院政法學院，四川 樂山 614000；2.北京威諾(成都)律師事務所律師，四川 樂山 614000

近年來，隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展和城市化進程的加速推進，建設(shè)用地的需求日益增加，農(nóng)村集體土地征收總量長期在高位徘徊。[1]在征地拆遷過程中，由于國家法律規(guī)范不完善，各地各級政府徑行制定本行政區(qū)域內(nèi)的安置補償標準，再加上給予的補償標準過低，導致各地的征遷拆遷案件呈逐年上升的趨勢。據(jù)筆者在《中國裁判網(wǎng)》上查詢檢索，自2013年7月至2019年5月間，全國各級法院總計審理了134770起涉及征地拆遷糾紛的行政案件。通過對檢索關(guān)鍵詞的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，在這些征地拆遷案件中，其中有一類案件比較特殊，即“安置對象”的認定糾紛案件。由于這類案件直接影響到“被征收人”是否能夠取得安置補償費用，所以，準確界定其是否屬于“安置對象”即具有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，在現(xiàn)實本文主要是從一具體案例為手，來探討我國法律對“安置對象”的界定及存在缺陷，并提出相應的完善建議。

一、問題的提出

原告張三與張中和為父子關(guān)系，劉某與張中和為夫妻關(guān)系。2006年12月31日，四川省人民政府作出川府土(2006)761號《關(guān)于A縣2OO6年第一批城市建設(shè)用地的批復》，批準A縣政府所申請的將原告所在的漹城鎮(zhèn)在古村1-5組等村組在內(nèi)的非基本農(nóng)田、耕地、其他農(nóng)用地等合計46.4358公頃集體土地征收為國有，并同意將960名農(nóng)業(yè)人口依法登記為城鎮(zhèn)居民。2O07年1月8日，A縣人民政府作出并發(fā)布了《征收土地公告》。2月8日，被告A縣國土資源局發(fā)布了《關(guān)于2O06年第一批城市建設(shè)用地征地補償安置公告》，將上述960人包括張中和都列為了征收安置補償對象。2015年4月，被告A縣國土資源局啟動對A江縣老城區(qū)的拆遷改造項目，并把張中和及張三兩戶總計5人認定為拆遷補償安置對象。2016年6月，張中和因病去逝。2017年3月9日，原告張三代表張中和及全家人與被告下屬的國土事務管理所即第三人簽訂了《征地拆遷補償安置協(xié)議書》，該協(xié)議第三條約定，乙方房屋拆遷屬城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)拆遷，安置方式為統(tǒng)建安置。具體安置辦法按A府發(fā)[2010]30號文件執(zhí)行。在簽訂該協(xié)議后，原告認為被告應當按照上述協(xié)議履行安置補償義務。然而，到了2018年4月份，被告卻以張中和在簽訂補償安置協(xié)議時已經(jīng)去逝，故不能享受補償安置待遇為由，拒絕將張中和列為安置對象。為此，原告曾多次找到被告協(xié)商處理此事，并于2018年4月18日向被告提出了《情況反映》，要求被告以發(fā)布征地公告時認定的安置對象進行補償，但是，被告在其作出的《關(guān)于對在古5社張三反映情況的回復》，卻以2018年1月17日縣政府辦公室“議事紀要”確定的“簽訂房屋征拆協(xié)議前已死亡的人員不享受安置”為由拒絕其請求。對此，原告不服，訴諸法院，要求法院判決被告A江縣國土資源局履行對張中和的安置補償義務。

在本案中，主要爭議的問題即在簽訂《征地拆遷補償安置協(xié)議書》時，張中和已經(jīng)死亡，但是否仍應當將其列為“安置對象”予以補償，是否應當將其安置補償費用給予二原告。下面，就結(jié)合該案例對征地拆遷中的“安置對象”之認定問題進行分析，并加以研究。

二、對我國現(xiàn)行法律關(guān)于“征地拆遷中安置補償制度”的疏理及評價

(一)立法疏理

對我國關(guān)于“安置補償制度”的法律規(guī)定進行疏理，不僅可以深入了解我國安置補償制度的立法體系，而且還可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律對安置補償制度立法存在的不足。

1.我國《物權(quán)法》、《土地管理法》中關(guān)于安置補償制度的規(guī)定

我國《物權(quán)法》第42條之規(guī)定，“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆建補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”

我國《土地管理法》第47規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”

2.原國土資源部關(guān)于安置補償制度的規(guī)定

2001年10月22日，國土資源部發(fā)布了第10號令《征收土地公告辦法》。該《辦法》第六條規(guī)定，“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應當在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書到指定地點辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補償內(nèi)容以有關(guān)市、縣土地行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準。”

3.各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于安置補償制度的規(guī)定

對于征地補償標準問題，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平以及實際情況，都制定了有關(guān)征地拆遷安置補償問題的規(guī)定。在此，僅舉北京市、四川省的規(guī)定，來進行研究。

《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第八條規(guī)定，“用地單位取得征地或者占地批準文件后，可以向區(qū)、縣國土房管局申請在用地范圍內(nèi)暫停辦理下列事項：(三)辦理入戶和分戶，但因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)、經(jīng)批準由外省市投靠直系親屬、刑滿釋放和解除勞動教養(yǎng)等原因必須入戶、分戶的除外。”

《四川省<中華人民共和國土地管理法>實施辦法》(2012年修正版)第四十一條規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。自公告之起，除依法婚嫁、生育的人口外，新遷入人員不予安置；搶種、搶栽的農(nóng)作物、經(jīng)濟林木和搶建的建筑物、構(gòu)筑物等不予補償。”

(二)評價

從以上規(guī)定可見，無論是《土地管理法》，還是各地出臺的《土地管理法實施辦法》，對于征地補償標準的規(guī)定大多概括在對失地的農(nóng)民耕地的土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費方面，而對于房屋拆建補償問題，雖然《物權(quán)法》對此作出了明確的規(guī)定，但是對于如何“補償”并沒有具體性的規(guī)定。在各地拆遷實踐中，對于房屋拆建補償主要有三種方式：貨幣安置、產(chǎn)權(quán)置換和混合安置。而在上述四項補償安置費用中，房屋拆建補償費用往往是數(shù)額巨大的。由于所處的地理、區(qū)位不同，被拆遷人可能獲得的補償數(shù)額為幾十萬元、甚至幾百萬元。但要得到上述四項補償費用，必須具備特定的前提條件，即被拆遷人屬于“安置對象”的范疇。而對于“安置對象”的認定，我國法律并沒有作出明確性的規(guī)定。這就導致在征地拆遷中各個地方所采用的“認定標準”缺乏統(tǒng)一性，從而嚴重影響到了被征收人的重大合法財產(chǎn)權(quán)益，進而給社會造成了很多不穩(wěn)定的因素。因此，研究征地拆遷中“安置對象”的認定標準問題就具有十分重要的現(xiàn)實意義。

三、征地拆遷中“安置對象”的認定標準研究

對于“安置對象”的界定，有學者認為，根據(jù)現(xiàn)有法律及立法精神，應當做如下的理解：安置補償費的由來是因為農(nóng)村集體的土地和房屋被征收后，農(nóng)民失去了賴以生存的土地及居住，國家給予一定的補償，讓他們另謀生路，或者貨幣補償以自購房產(chǎn)，因而安置對象應當是本集體經(jīng)濟組織的成員，不包括該集體經(jīng)濟組織以外的人。[3]參照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條之規(guī)定，“征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應土地補償費份額的，應予支持。”由此可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定即“安置對象的認定”，不僅是解決土地補償費分配糾紛的基本前提，而且也是解決其他安置補償費用糾紛的基本前提。

哪些主體應當作為集體經(jīng)濟組織成員，是應當綜合考慮的因素。認定集體經(jīng)濟組織成員身份，既要防止不加區(qū)別地單純以戶籍登記作為認定標準，變相侵害其他集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，又要防止以所謂的地方習慣，漠視特殊群體的合法權(quán)益，尤其是婦女的合法權(quán)益。[1]根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及其立法精神和司法實踐認為：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定主要有三點：1.戶籍；2.出生、居住和生產(chǎn)生活；3.權(quán)利義務。應當認定其成員資格的：1.該集體經(jīng)濟組織身份未發(fā)生變化的原始成員；2.原始成員的后代及因婚姻等落戶到原始成員家庭居住生活的；3.有戶籍并與集體經(jīng)濟組織有權(quán)利義務關(guān)系的；4.無戶籍，但與集體經(jīng)濟組織有權(quán)利義務關(guān)系的；5.無戶籍，但集體經(jīng)濟組織多數(shù)成員認可其有成員資格的其他人。不應當認定其成員資格的：1.有戶籍但在外居住生活，從事生產(chǎn)經(jīng)營的空掛戶；2.有戶籍，與集體經(jīng)濟組織無權(quán)利義務關(guān)系，在其它集體經(jīng)濟組織已經(jīng)被認可其成員資格的；3.原來有戶籍，已經(jīng)轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民戶并安排工作的。[3]依據(jù)上述標準，可以認為，除了戶籍上已經(jīng)登記的人員外，其他幾類人員也應列為“安置對象”，即因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)、刑滿釋放必須入戶、分戶的人員。這就解決了“出嫁女、新生兒、回國人員、退伍軍人以及刑滿釋放人員”是否應當列為“安置對象”問題。而對于“空掛戶”雖然戶口登記在本集體經(jīng)濟組織，但是由于沒有“與集體經(jīng)濟組織有權(quán)利義務關(guān)系，”也就不應該認定為“安置對象”。所謂空掛戶，是指出于利益驅(qū)動和其他各種原因，規(guī)避政策，與集體經(jīng)濟組織達成空掛協(xié)議，將戶口遷入本集體經(jīng)濟組織，實際并不在本集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活的人員。由于空掛戶僅遷入戶口，并未與其他集體經(jīng)濟組織成員形成較為固定并具有延續(xù)性的聯(lián)系，此類人員的集體經(jīng)濟組織成員資格是應當予以排除的。[4]

四、確定“安置對象”的時間節(jié)點問題研究

如果科學合理地確定“安置對象”，還涉及到另外一問題，即以哪個“時點”來確定安置人口數(shù)量問題。這不僅涉及到地方政府是否依法行政，而且更涉及到被拆遷戶的的合理需求能否得到應有的尊重，合法權(quán)益能否得到應有的保護問題。在征地拆遷過程中，往往涉及到“四個”時點，即征地方案批準之日、征地公告發(fā)布之日、征地補償、安置方案公告發(fā)布之日以及征地補償安置協(xié)議簽訂之日。如下圖所示：

一般而言，這四個時點是緊密聯(lián)系的，逐步推進的，前后間隔時間是比較短的，但是，在個別征地拆遷案件中，征地補償、安置方案公告發(fā)布之后，地方政府并沒有及時與被拆遷戶簽訂《征地補償安置協(xié)議》，而是在若干年后才實施征地補償安置方案。例如，在本案中，A江縣政府在2006年12月31日就取得了征地批文，2007年1月8日和2月8日就發(fā)布了征地公告和征地補償、安置公告，然而，到了2015年才開始啟動征地補償安置項目，才陸續(xù)與村社集體組織及被拆遷戶簽訂《征地補償安置協(xié)議》。

(一)以征地公告發(fā)布之日作為確定安置對象的時點更為科學合理

在上述四個時點中，征地方案被批準之日，往往是被拆遷戶是無法獲知的，而在征地公告發(fā)布之日，由于被拆遷戶都已經(jīng)獲知了征地相關(guān)信息，所以以此作為“界限”對每一個被拆遷戶都是較為公平的。如果以征地補償、安置方案公告之日作為時點，那么，在此情況下，勢必會造成某些被征收人利用“時間差”將相關(guān)人員“入戶”或者“分戶”，從而導致被安置人口的數(shù)量“急劇”上升；而以《征地補償安置協(xié)議》簽訂之日作為時點，在征地信息已經(jīng)全面公開的情況下，被拆遷戶都會“想方設(shè)法”地擴大安置人口的數(shù)量，這對所有人而言，都是極為不公的。因此，通過以上研究，將拆遷戶口凍結(jié)統(tǒng)計的時間節(jié)點確定為“征地公告發(fā)布之日是非常科學合理的。

(二)應當貫徹“生要進來，死不除去”原則來確定安置對象

在拆遷戶口凍結(jié)之后，如無特殊情況，其他人都不應列入安置的范圍。但是，至《征地補償安置協(xié)議》簽訂之日，如果因孩子出生導致需要安置的人口數(shù)量增多，那么，出于保護人權(quán)的精神，也應將新生兒列為安置對象。最高人法院頒布的第二批征收拆遷典型案例之一《王風俊訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會拆遷補償安置行政裁決案》即體現(xiàn)了“國家對新生兒童等特殊群體的特別關(guān)愛”的精神。另外，如果至《征地補償安置協(xié)議》簽訂之日，已經(jīng)被確定為安置對象的人員出現(xiàn)死亡情形，那么是否應該將其從安置對象名單“除掉”呢？例如，本案中的張中和，在征地補償安置方案中已經(jīng)確定為安置對象，但是，在2017年簽訂《征地補償安置協(xié)議》時已經(jīng)死亡，是否意味著已經(jīng)不具備“安置資格”了呢？對此，筆者認為，作為政府部門在征地補償安置方案中已經(jīng)將其確定為安置對象，其本身即是一種行政行為，在此情況下，不能因“時間的流逝”而不承認其“安置資格”，就像“見義勇為”的公民在獲得政府所頒布的獎狀之后，不能因為其死亡而不給予其家屬所應得的“資金”。因此，出于行政公信力原則，應當貫徹“死不除去”原則來處理本案，即不能因其死亡而“除去”安置資格，在其死后，仍應當將其所享有安置補助費用分發(fā)給其繼承人。

(三)應當允許有“特殊情形”的存在

如前所述，在拆遷戶口凍結(jié)之后，一般情況下，都不將其他人列入到安置的范圍。但是，因婚姻、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)、回國、刑滿釋放等原因必須要入戶、分戶的，本著對“特殊群體特別關(guān)愛”的精神，在《征地補償安置協(xié)議》簽訂之日以前，都應將其納入到“安置對象”的范疇。

五、立法建議

從以上分析可見，我國法律對如何認定“安置對象”并沒有統(tǒng)一而又明確的規(guī)定。在此情況下，一旦出現(xiàn)此類糾紛，就會缺少相應的法律指引，這就會增加法官處理此類案件的難度。所以，筆者認為，應當在修改《土地管理法》中予以完善，并增設(shè)一個條款，內(nèi)容如下：

征用土地方案經(jīng)依法批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。自征地公告發(fā)布之日起，除因婚姻、出生、回國、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)、刑滿釋放等原因必須入戶、分戶外，新遷入人員不予安置。依法被確認為需要安置的人員，不因其死亡而喪失其安置資格。