電子政務數(shù)據治理與數(shù)據認責研究

文｜江陰市大數(shù)據中心 金海峰 董菊香 李春香

一、引言

各地大數(shù)據中心建立，實現(xiàn)了不同機構間的數(shù)據聚集，但各多源異構系統(tǒng)來的數(shù)據質量不一、管控與互操作難等就成為痛點與難點浮現(xiàn)出來。解決之道雖在數(shù)據治理，但面對不同機構、領域、業(yè)務與應用的差異，涉及一系列紛繁復雜的問題時，仍使許多大數(shù)據中心難找準切入點。

江陰市大數(shù)據中心從實際出發(fā)，通過近一年的探索與實踐，以數(shù)據質量測評為切入點開展數(shù)據治理，取得了一些經驗，同時對密切相關的數(shù)據認責領域也有了一些初步的思考與認識。

二、江陰政務數(shù)據治理的難題

2017年，江陰作為江蘇省唯一的集成改革示范縣級市，市委、市政府提出了構建“1中心+3平臺”的智慧城市總體框架。“1中心”即“江陰市大數(shù)據中心建設項目”，并將數(shù)據共享和應用支撐列入集成改革重點項目。江陰市成立大數(shù)據管理專職機構，以綜合改革之力，聚系統(tǒng)集成之效，召開多次推進會議，截止2018年底，江陰市大數(shù)據中心已完成了對全市市委、政府部門（全覆蓋）、群眾團體、部分駐澄單位國資公司等機構信息資源目錄的多批次采集,累計梳理全市61個機構的信息資源，1205個數(shù)據集，2.69萬余個有效數(shù)據項；其中主要接入公安、人社、衛(wèi)計、教育、環(huán)保、安監(jiān)等61個單位632個數(shù)據集，1.25萬個數(shù)據項，總數(shù)據量達10.78億余條，對推動政務信息資源共享工作的制度化和規(guī)范化，實施網格化、政務服務、“最江陰”便民體系、精準救助、稅收征管等近20個領域提供數(shù)據支撐上發(fā)揮了作用。

然而，電子政務對數(shù)據“聚、通、用”的應用需求，使機構間數(shù)據質量不清、語義與格式不一致、業(yè)務支持乏力等問題凸顯出來。我們意識到：在當數(shù)據集聚到一定體量、數(shù)據源增多、面對日趨深入的服務和構建新業(yè)務之需時，必須進行數(shù)據治理。但大數(shù)據中心面對的是各機構、跨系統(tǒng)歸集的數(shù)據；它不像各機構一樣只關心具體的條線業(yè)務，而要面向全局對政務數(shù)據資源負責。因此，弄清大數(shù)據中心特殊的數(shù)據治理內涵，其范圍與邊界，切入點與后續(xù)延伸等問題，就是當下各地大數(shù)據中心面臨的一道緊迫的難題。

三、江陰大數(shù)據治理的思路

江陰市大數(shù)據中心從數(shù)據治理理念、治理架構、要素選擇、量化測評等方面進行了系統(tǒng)化的探索，并委托富有數(shù)據治理經驗的第三方參與測評，取得一定實效，具體如下：

(1)明確數(shù)據治理理念

“數(shù)據治理”是泊來詞，“治理”英文為“governance”含義為“統(tǒng)治、管理、治理、統(tǒng)治方式、管理方式”等。govern-ance 與govern-ment（政府）一詞同根，可見，數(shù)據治理的本義是針對數(shù)據的行政與管理活動，政務數(shù)據治理就是對數(shù)據的統(tǒng)治、治理及對應措施，但其前提是要摸清數(shù)據家底、供需范圍與質量水平。

（2）選擇數(shù)據治理體系

大數(shù)據中心作為各機構的資源樞紐，要在多源多向、異形異構的資源環(huán)境中開始數(shù)據治理，是個復雜問題，為此，要依據權威系統(tǒng)架構來作為治理的內容依據。國際數(shù)據管理協(xié)會DAMA International給出的典型數(shù)據治理模式如圖1。

圖1中左側為數(shù)據治理的主要內容，右側為數(shù)據治理的基本環(huán)境。結合大數(shù)據中心職能，將數(shù)據治理的系統(tǒng)內容分解如下：

①數(shù)據架構管理 ---梳理與描述數(shù)據中心的數(shù)據供需與責任架構；②數(shù)據開發(fā)---數(shù)據中心面向新業(yè)務與新應用的數(shù)據分析、設計、實施、測試、部署、維護等工作；③數(shù)據操作管理 --- 覆蓋數(shù)據采集、歸集、比對與清洗到數(shù)據刪除的作業(yè)與管理責任；④數(shù)據安全管理 --- 確保政務應用各環(huán)節(jié)中，機構與公眾的數(shù)據保密性、公民交流、訪問和管理權限的控制等；⑤參考數(shù)據和主數(shù)據管理 --- 管理政務系統(tǒng)中各機構元數(shù)據、實體數(shù)據、描述數(shù)據、代碼數(shù)據和關聯(lián)數(shù)據等的各種版本與升級；⑥數(shù)據倉庫和BI --- 在多功能應用環(huán)境下，實現(xiàn)智慧政務的資源呈現(xiàn)、多維報告和分析等；⑦數(shù)據質量管理 --- 從全局出發(fā)，定義、梳理、監(jiān)控和提高從不同機構、不同系統(tǒng)來源的數(shù)據資源的質量與責任；⑧元數(shù)據管理 --- 對源于不同機構、系統(tǒng)與應用的元數(shù)據/數(shù)據元進行統(tǒng)一梳理、規(guī)范化處理、整合、組配與控制等；⑨文檔和內容管理 ---從語義、主題內容等方面管理各類業(yè)務表單、作業(yè)文本、報告及其他結構化與非結構化數(shù)據等。

圖1 數(shù)據治理系統(tǒng)總體架構

（3）確認數(shù)據治理范圍

數(shù)據治理環(huán)境涉及以下因素，包括：①治理目標和原則 --- 要定義數(shù)據治理中涉及的每項職能的愿景與戰(zhàn)略目標，各項具體目標，實施績效與基本原則；②治理活動 --- 各項治理作業(yè)能細分為下級活動，并進一步分解為具體的任務和步驟，數(shù)據間的依賴關系，順序和流程，用例與場景，觸發(fā)事件等；③主要交付物 --- 治理后的成果包括各類元數(shù)據/數(shù)據元，合成數(shù)據項，實體數(shù)據，分類代碼體系，輸入與輸出對象，乃至各項管理體系；④角色和職責 ---大數(shù)據中心，各職能機構，社會公眾與企業(yè)事業(yè)單位等在政務活動供需中運行、加工、控制與管理的多種職能，個體的角色，組織角色，業(yè)務與資源角色等；⑤實踐和方法 --- 大數(shù)據中心及各職能機構在資源提供、加工與處理運行中均涉及深度不等的治理實踐，并有一些可共享與互操作的方法，具體涉及通用方法與可選方法等；⑥治理技術 --- 數(shù)據治理涉及各類治理工具，如資源標準和加工規(guī)程，比對與清洗規(guī)則，質量控制與驗證規(guī)程等；⑦組織和文化 ---電子政務的運行不僅涉及技術，還有理念、體制、機制、管理、價值與態(tài)度等方面的問題。

（4）找準數(shù)據治理的切入點

圖1表明，數(shù)據治理是個領域寬廣、內涵深且要求高的“認知+資源+技術+管理”的綜合體系，對于剛成立不久且仍在資源歸集中的大數(shù)據中心，要想按此架構開展全面數(shù)據治理是不實現(xiàn)的。于是，我們本著先易后難、先局部后全面、先單一再復合的原則，從上述9項要素中首先選擇數(shù)據質量測評為治理切入點，以期了解當前聚集數(shù)據的質量，包括各機構提供的數(shù)據實用性、體量、重用性與資源貢獻率等；從中尋找薄弱環(huán)節(jié)，按跨系統(tǒng)數(shù)據整合，構建業(yè)務應用的角度出發(fā)，突破邊界，設計指標，摸清存量數(shù)據，探索增量全局性數(shù)據質量改進的治理方向。

（5）數(shù)據質量測評實施方案

①統(tǒng)一數(shù)據質量認識

開展數(shù)據質量測評必先了解其內涵。依據ISO 8402，質量是反映實體滿足明確或隱含需要能力的特性總和，而政務數(shù)據質量，一指其必須滿足規(guī)定或潛在的單一政府機構業(yè)務需求，二指其滿足“三融五跨”的數(shù)據共享、互操作與業(yè)務發(fā)展。

②構建數(shù)據質量測評標準

本次測評在《GB/T 36344-2018信息技術 數(shù)據質量評價指標》的基礎上，根據實際出發(fā)構建相應的指標體系（如圖2）。

測評指標的定義與說明

①完整性 --- 依據《GB/T 36344-2018信息技術 數(shù)據質量評價指標》定義與專業(yè)標準比對。計算公式如下：

完整性=數(shù)量完整性+橫向（某縣級市）完整性+縱向（某地級市）完整性

②實用性 --- 依據專業(yè)領域數(shù)據項去冗后的實用項，及對江陰大數(shù)據中心已歸集的各單位實體數(shù)據的共享交換情況進行分析。 計算公式如下：

實用性=數(shù)據項實用性+實體數(shù)據共享交換量

數(shù)據項實用性=提供數(shù)據項總數(shù)-冗余數(shù)據項

③冗余度 --- 數(shù)據項冗余度的計算公式如下：

冗余度=冗余數(shù)據項/提供數(shù)據項總數(shù)（含冗余）

其中，冗余數(shù)據項=提供數(shù)據項總數(shù)（含冗余）-去冗數(shù)據項

④貢獻度 --- 資源貢獻度的計算公式如下：

貢獻度=各單位提供數(shù)據項（含冗余）/全部單位提供數(shù)據項總數(shù)（含冗余）

⑤公共數(shù)據元采用度 --- 公共數(shù)據元參考《GB/T 19488.2-2008 電子政務數(shù)據元 第2部分：公共數(shù)據元目錄》計算公式如下：

公共數(shù)據元采用度=公共數(shù)據元總數(shù)（含冗余）/提供數(shù)據項總數(shù)（含冗余）。

⑥規(guī)范性 --- 依據《GB/T 36344-2018信息技術 數(shù)據質量評價指標》定義并與專業(yè)標準比對。

對江陰大數(shù)據中心已歸集的各單位信息資源與其機構職能進行分析比對，以定性判斷計算得分，定量評判應以各單位實地調研結果為準。

⑦時效性 --- 依據《GB/T 36344-2018信息技術 數(shù)據質量評價指標》定義并與專業(yè)標準比對。按日、月、年、不定期等八類更新周期，進行分類計算。

計算公式：TL=D/（Tn×C）

其中TL=時效性；D=未變化總天數(shù)；Tn=更新周期（可變）；C=信息資源個數(shù)。

⑧空項率 --- 反應江陰各單位在數(shù)據歸集過程中實體數(shù)據的缺失情況。

計算公式：空項率=(空白數(shù)據項/數(shù)據項總數(shù))×100%

質量測評成果

本次質量測評按照先數(shù)量，后質量；先數(shù)據架構，后單項數(shù)據；先數(shù)據項，后實體數(shù)據的原則，采用定量與定性結合、專項與關聯(lián)分析結合、現(xiàn)場觀察與后臺對標相結合等方法，按提供數(shù)據的規(guī)范性、完整性和實用性為核心，綜合考慮其與外部資源的共享性與組合性作質量測評分級。

根據上述8項指標，通過對全市61個單位、632個數(shù)據集、12102個數(shù)據項、10.78億實體數(shù)據的實地梳理和測評，形成《全面數(shù)據質量測評等級評價表》，將評價結果分為極欠缺、不充分、基本充分、充分、充分且規(guī)范共5個等級。其中，充分且規(guī)范的單位有16個，占比26%。此域的數(shù)據將作為測試試點，進一步分析其質量。

試點選取具有行業(yè)代表性的機構（如教育局），以及機構職能改革后變動較大的部門（如市場監(jiān)督管理局)等開展數(shù)據治理。具體實施仍依標準進行：建立元數(shù)據指標庫對數(shù)據項進行其他指標的測評；對實體數(shù)據則采用抽樣比對、清洗、轉換、形成試點治理數(shù)據庫等。

圖2 江陰大數(shù)據中心的數(shù)據質量測評框架

四、數(shù)據認責問題

（1）問題的浮現(xiàn)

數(shù)據質量測評使大數(shù)據中心對各機構提供數(shù)據的完整性、實用性、貢獻度、規(guī)范性等有了初步了解，隨后就要從數(shù)據資產管理角度，對各機構的數(shù)據責任與權力、貢獻與共享等進行評估，這就屬于數(shù)據認責范疇了。

數(shù)據認責是從全局角度，對各機構的數(shù)據進行管理職責的分解與認定，明確彼此間的資源供需邊界及協(xié)作機制，以建立穩(wěn)定規(guī)范的數(shù)據治理體系；如責任與邊界不清往往造成多頭管理或“三不管”的情況，直接影響政務服務的效率與績效。對于大數(shù)據中心，如不開展認責，則相關職責也就將由自己一肩承擔，很快就會感覺“帶不動”，舉步維艱。面對各渠道來的資源，如“數(shù)據含義是什么”“數(shù)據質量如何”“誰能提供權威數(shù)據”“哪些數(shù)據可歸并”等問題均無法肯定回答。這實際上是能力與責任的不對稱，需要針對“聚、通、用”對數(shù)據管理職責重新認定與分配。

（2）數(shù)據認責內容

數(shù)據管理覆蓋數(shù)據生存周期各環(huán)節(jié)，數(shù)據責任同樣對應存在于每一項數(shù)據管理和應用之中，應由各機構的數(shù)據提供者、業(yè)務認責方、操作認責方以及技術認責方等角色分擔。具體認責如下：

①對政務數(shù)據提供者：主要負責制定數(shù)據管控政策，維護數(shù)據供應目錄并分配數(shù)據認責權限；②對業(yè)務主導方：主要負責明確數(shù)據定義，制定數(shù)據標準、質量規(guī)則、安全規(guī)則并監(jiān)控相關數(shù)據問題，同時也是對應數(shù)據的責任主體；③對操作認責方：主要負責執(zhí)行數(shù)據管理規(guī)則，錄入各項數(shù)據并解決相關數(shù)據問題；④對技術認責方，主要負責為數(shù)據管理提供技術支持，推動數(shù)據架構、標準和規(guī)則等內容的落地。

（3）如何開展數(shù)據認責

在數(shù)據質量測評的基礎上，我們將首先梳理認責數(shù)據項，即對哪些數(shù)據進行認責管理。政務數(shù)據歸集了成千上萬的數(shù)據項，對認責來說數(shù)量巨大，也意味著工作量巨大，不可能一蹴而就，需要分批次進行。同時，從電子政務效用出發(fā)，人們會對數(shù)據認責抱以價值期望。因此，在認責數(shù)據項的梳理和篩選上可采用“問題+價值”雙驅動的策略，即優(yōu)先對問題多發(fā)且業(yè)務影響較大的數(shù)據項開展認責管理，通過責任落實改善提升數(shù)據質量，從而控制和解決問題，支撐業(yè)務發(fā)揮價值。為此，將通過數(shù)據治理建立一套數(shù)據問題的歸集、分析和管控機制，以及高業(yè)務價值核心數(shù)據項的識別方法。

其次將梳理認責關系矩陣，即數(shù)據各項責任與機構、崗位、人員間的對應關系。而后，將相關數(shù)據責任落實到對應崗位人員的日常工作和數(shù)據操作中。數(shù)據責任的落實通常可以與數(shù)據質量整治工作結合進行，在明確崗位人員數(shù)據責任的同時，同步明確責任落實要求，例如數(shù)據錄入責任與數(shù)據項錄入規(guī)范的同步執(zhí)行，通過規(guī)范錄入行為以及糾正錄入錯誤強化責任意識。

五、進一步數(shù)據治理的思考

本次數(shù)據治理雖取得了一定成果，但對圖1的9 環(huán)節(jié)治理要素，畢竟目前只是從其中之一切入的。下一步仍不能全面展開，而要結合數(shù)據質量管理+數(shù)據認責形成雙輪驅動的治理機制。除大數(shù)據中心將統(tǒng)一建立與維護公共數(shù)據元池，對各單位的公用數(shù)據元與實體數(shù)據進行統(tǒng)一轉換映射，提升其標準化與質量水平外，還要開展相應的認責機制建設。具體思路是：①定角色，劃職責；②建機制，定規(guī)范；③構建數(shù)據責任管理網絡；④推進相應的組織與文化變革等。

綜之，數(shù)據治理項目不單單是搭建一個集團級的平臺，而是一項長期而復雜的工程，涉及到數(shù)據管理體系、數(shù)據標準、數(shù)據治理、數(shù)據質量和認責、相關系統(tǒng)升級改造、數(shù)據清洗等多個方面。項目建設依據快速見效、急用先建的思路，先整體規(guī)劃，以數(shù)據模型和數(shù)據標準為基礎，以數(shù)據治理管理平臺為載體，并開展數(shù)據治理專項工作，確保數(shù)據治理項目的成功，為實現(xiàn)有效的數(shù)據資源整合夯實基礎。