我國城市化新時代基本特征與發展策略

劉照勝 于尚坤 王成新

(山東師范大學 《中國人口·資源與環境》編輯部，山東 濟南 250358；山東師范大學 地理與環境學院，山東 濟南 250358)

“中國特色社會主義進入了新時代”是黨中央在十九大報告中作出的重大政治判斷。隨著中國特色社會主義進入新時代，與之關系密切的中國城市化進程也邁入了新時代。城市化是經濟社會發展的重要推動力和標志，中國城市化根植于中國社會經濟發展的客觀實際，是中國特色社會主義的重要組成部分。深入探討中國城市化新時代的基本特征，全面認識和判斷新時代中國特色城市化發展規律，對于新型城鎮化建設和富強中國夢的實現，具有重要的戰略意義。

一、中國城市化新時代的歷史背景

由于自然、歷史、體制等因素，以及人口眾多和城鄉二元結構等方面的特殊性，中國的城市化進程有別于其他國家。尤其是改革開放40年的快速發展，中國城市化已經超越了西方發達國家近百年的城市化發展歷史。然而，隨著城市化的快速推進，由城市化相伴生的問題和矛盾也日益凸顯。綜合來看，進入新時代中國城市化具有如下歷史背景。

(一)城市化與經濟非農化從失衡到協調

改革開放初期，中國城市化發展滯后于工業化發展，非農化率遠高于城市化率，二者比值高達1.68，處于嚴重失衡狀態。經過近40年的發展演進，中國城市化率與非農化率從低起點向中高水平快速邁進。到2017年，中國人口城市化率達到58.52%，人口非農化率則達到73.02%。盡管二者的相對差值表現為由低到高再趨低的變動態勢，但二者的比值呈現穩中有降的態勢，截至2017年二者比值基本穩定在1.25上下。這表明，二者比值雖有差異但已漸趨協調，這基本符合規律也符合我國國情。比較改革開放以來我國經濟發展增速與城市化增速，除個別年份戶籍改革導致城市化率增幅變化過大之外，二者的變化軌跡大致相同。既有研究也表明，城市化與經濟發展之間存在顯著的正相關效應，經濟增長將帶來城市化水平的提高。(1)陳明星、陸大道、查良松：《中國城市化與經濟發展水平關系的國際比較》，《地理研究》2009年第2期。伴隨中國經濟發展進入新常態，城市化發展也必然進入一個新時代。

圖1 改革開放以來中國城市化率與非農化率變化(2)數據來源：《中國統計年鑒(1979-2016)》。

(二)城市化核心任務由促進經濟發展到“三生”共贏

城市是人類的集聚地。從上個世紀80年代開始，我國城市經濟進入改革期，從國有企業的改革到工業區的建設，城市化的核心任務是通過經濟發展提高人口承載力。然而，在經濟迅速增長的過程中，也帶來了環境污染、交通堵塞、文化破壞、貧富不均等一系列深層次的城市問題。2011年中國內地城市化率突破50%，這意味著中國城鎮人口首次超過農村人口，城市成為承載國民發展的主體空間形態。人們進一步認識到城市應該讓生活更美好，認識到生態環境之于城市建設的重要性，從而推動城市化核心任務向生產、生活、生態共贏方向轉型。近年來，中共中央、國務院連續下發《關于加快推進生態文明建設的意見》及《“十三五”生態環境保護規劃》等重要文件，將城市“三生”空間及其功能的協調擺在了更加突出的位置，城市建設與生態環境相互協調得到了應有重視。

(三)城市功能由集聚轉向輻射

城市功能是城市發展的動力因素。城市發展歷程中離不開集散效應，首先城市的起源便得益于要素的集聚。世界上絕大多數城市的發展都得益于其將周邊地區的資源、產品、資金、勞動力、企業等要素通過商業(非農產業)活動的形式，集中匯聚到固定的非農區域中，在中心城市內部集聚性發展。此后，城市功能逐步完善與提升，率先成為區域發展增長極，先導優勢明顯，并能夠進一步對周邊農郊地區的發展提供支持，主動形成城市功能輻射。然而，如果囿于集聚過度的不經濟性，亦會產生一系列負面影響，城市地租、通勤時間成本、生活品質降低等因素，也會成為“逃離城市”的因素。而伴隨城市范圍外延或衛星城的建立，城市功能也會被動輻射。進入新世紀以來，中國城市從重在集聚發展轉向對周邊地區的輻射擴散，將部分生產要素轉移到周邊地區，由此加強地區內分工合作合理化，帶動周邊地區發展，從而形成層次分明、梯度合理、分工明確的經濟格局。

二、中國城市化新時代的基本特征

(一)發展速度中等化

中國城市化近40年的發展歷程基本符合諾瑟姆曲線規律，可分為三個增長階段(見圖2)：1978-1999年間的城市化起步階段，這一階段城市化年均增速在2.6%上下波動，增幅中等；2000-2013年間的城市化提速階段，這一階段由于宏觀經濟運行及戶籍制度改革等社會因素，城市化進程提速明顯，年均增速提升至4.0%；2014年至今，城市化增長速率趨向平穩，中國城市化發展步入新時代。其內在邏輯表明，在今后很長一段時期，城市化率增長過快或過慢都會違背城市化演化規律，而城市化新時代就是中國特有的、處于中高速發展的城市化階段，是堅持因地制宜、社會穩步推進、經濟適度增長的城市化發展階段。這一階段突破了原有城市化進程中的局限，追求城鎮的包容性、協調性與可持續發展，重視發展的“質”，追求資源要素實現最優化配置，而不再一味追求發展的“量”。但是，基于空間視角下的不同區域而言，發展速度又存在差異性。在沿海發達地區的大城市，城市化速度將會有所減緩，保持城市化率的平穩提升，年均0.5個百分點即可；但對于欠發達地區，還可保持每年一個百分點左右的發展速度。

圖2 改革開放以來中國城市化率及城市人口增數變化(3)數據來源：《中國統計年鑒(1979-2016)》。

(二)發展動力多元化

長期以來，支撐我國城市化發展的主動力是工業化，后者依托廉價勞動力和政府大規模固定資產投資對城鎮建成環境的擴展形成強力支撐。進入城市化新時代，針對人們生活需求的多元化和豐富性，尤其是信息化融入生產和生活，中國城市化發展的動力更趨多元化，第三產業逐步成為主要動力源泉。進入新世紀以來，中國大城市的產業結構有序優化調整，總體趨勢是第三產業快速提升，第一產業趨于平穩，第二產業逐步降低。從全國十五個副省級城市看，第三產業增加值不斷增長，2015年產業總量達到75321億元，較10年前擴大3.6倍，增長態勢迅猛，如濟南市2015年金融業與現代服務業增加值同比分別增長19.2%與12.4%，逐漸成為城市發展的主要動力源。

(三)發展模式特色化

中國城市化新時代有別于其他城市化階段。鑒于中國地域廣闊、發展基礎及要素稟賦差異大的發展實際，不同地區的城市化處于不同階段和模式。(4)王格芳：《科學發展對中國新型城鎮化的內在要求》，《理論學刊》2013年第10期。盡管總體上中國城市仍然處于快速發展階段，發展的重點從外延擴張到內涵提升，但不同城市的發展模式不再單一，兼備多種模式，具有較強靈活性。如青島市在重點突出了高科技工業強市戰略的同時，通過區位優勢帶動外向經濟的發展，形成高新技術企業與服務業聯合帶動模式；濟南市則采取了退二進三，以金融業為龍頭，以信息化為橋梁，形成現代生產性服務業帶動模式；杭州市依托國內重要電商產業，發展信息經濟，以互聯網金融為核心，發展大數據、云計算等數字內容，形成現代信息技術性服務業帶動模式。

(四)空間結構群組化

隨著中國城市化的快速發展，城際聯系趨于復雜化和緊密化。同時，隨著高速交通、信息網絡的發展，城市之間時空距離日益縮短，城市空間結構得以不斷演化，區域城市逐步呈現嵌套結構的組群發展。這種組群化也是中國城市發展新時代階段的必然形式。(5)宋立：《中國經濟新常態與城鎮化新趨勢》，《經濟體制改革》2015年第1期.從“十一五”規劃首次提出把城市群作為推進城市化的主體形態，到2014年《國家新型城鎮化規劃》明確城市群的主體地位，經過近十年的發展，中國城市群日益擴大，城市之間分工和合作日益緊密。中國現已形成長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群等19個城市群，其中長江三角洲城市群發展水平高、勢頭好、動力充足，已成為公認的六大世界城市群之一。城市“群組化”強調“群”與“組”相互兼顧，不僅傾向于大城市群的發展，更兼顧中小城市的“組合”發展，同時注重開展多維度的內部合作，兼顧區域統一、城鄉統一、形式統一，形成良好的城市與產業布局。

(五)發展目標人本化

城市化新時代圍繞以人為本的目標，服從城市化讓生活更美好的第一要義，將發展經濟、提高就業、改善環境相互結合，重視經濟、社會與生態環境的協調發展，不僅重視物質及其發展數量的增加，更突出發展質量中有關人的發展，將人的全面發展作為發展目標。我國“十二五”規劃首次提出“以人為本”的理念，“十三五”規劃則把人的發展作為經濟社會發展的根本出發點和落腳點，突出城市化就是人的城市化，一切的決策基礎都是以人為本為前提的，城鎮人口理應得到更多的空間、機遇和生存發展的權力。

三、中國城市化新時代面臨的主要矛盾

(一)城市發展與資源環境承載力的矛盾

步入新時代，我國城市化仍然處在快速發展狀態。從空間維度看，城市形態仍將進一步擴張，城市建設用地逐年增加，城市土地、水資源承載力嚴重超載，空氣質量惡化。由于城市人口劇增、人口生活水平提升的乘數效應，帶來了一系列環境和交通問題，加劇了城市發展與資源環境承載力之間的矛盾。以全國城市空氣質量為例，2017年全國338個地級以上城市中，有239個城市環境空氣質量超標，比例高達70.7%。實際上，城市化的每個發展時期，城市空間范圍內資源環境對人類社會和經濟活動的支撐能力都具有一定的限度。在城市化新時代階段，盡管城市經濟活動強度放緩，對支撐限度有一定的緩解，但依舊不能根本解決二者之間的矛盾。仍然需要從可持續發展角度出發，敬畏資源環境的約束。

(二)經濟發展與城市化沖動的矛盾

回顧中國的城市化進程，起始階段的飛速發展主要得益于縣域經濟及城市化的發展，眾多農村人口在縣域范圍完成了向非農業人口的轉化，城市化沖動是初期的主導因素。但是，最近20年由于人口和產業集聚的剛性需求，土地空間成為日益緊缺的資源，因經濟和財政原因引發城市化沖動所帶來的弊端愈發嚴重。各級城市從著眼經濟增長的工業區擴展的惡性競爭到城市土地擴張與工業區建設的雙重競爭，到當前以商業用地、居住用地為導向的擴張。這類競爭已經在大中小城市全面展開，引發了一系列現實的和潛在的問題，布局無序、重復建設現象嚴重，區域整合頻繁，造成區域內重復建設，資源浪費嚴重。城市化沖動目前仍舊制約著中國的城市化進程，阻礙經濟發展。(6)趙潤田：《欠發達地區城鎮化與縣域經濟發展》，《理論學刊》2012年第11期。

(三)數量擴張與質量提高的矛盾

黨的十八大報告強調，要在提高城市化質量上下功夫。中國特色城市化新時代的出現，就是要重視城市化全面、健康和可持續發展，突破傳統發展思路和模式。但是，多年來的“唯指標論”長期占據發展模式的主導地位，盡管當前國家積極倡導綠色發展理念，但改革開放以來長期形成的發展模式和觀念根深蒂固，在中國各種管理體制、考核標準沒有進行徹底轉變的情況下，由重視“數量”到追求“質量”的轉變必將受到各種阻礙。

(四)公共服務滯后與城鎮人口激增的矛盾

城市化新時代的出現，一方面堅持以人為本，從人的發展角度去進行決策，時刻關注城市人口的發展，保障人類最基本的發展權利與訴求；另一方面，當前中國城市公共服務相對滯后，大量的新進人口涌入城市，城市缺乏人口激增情景下的應急預案，短時間內公共服務難以配套，社會保障面臨巨大壓力。同時，龐大的流動人口加劇城市基礎設施和公共服務方面的壓力，城市醫療衛生、教育等資源的分配不均，都會給社會安全穩定帶來隱患。而在這一時期，由于城市化發展速度中等化，城鎮人口激增導致財政支出的增多，公共服務難以更好地保障日益增多的城市人口。(7)王成新：《結構解讀與發展轉型：中國城市化綜合思辨》，人民出版社2017年版。

(五)城市自身與周邊地區協調發展的矛盾

自上世紀八十年代，中國改革開放實現了讓一部分人、一部分地區先富起來的目標，這一部分地區大多數都為城市化水平較高的地區。多數城市通過對人口、資金、政策等的集聚作用，獲得了優先快速發展。但是，中國多年城市化的馬太效應也日益明顯，城鄉差距、區域差距不斷擴大。進入城市化新時代，中國城市特別是發達地區的城市，應從集聚主導模式轉向輻射主導模式，充分發揮作為區域中心的功能，為地區的共同富裕做出貢獻。不過，縱觀中國各地區、各城市的“十三五”發展規劃、產業發展規劃、空間布局規劃等，仍然還是強調中心城市的集聚作用，把城市用地、人口、經濟規模作為第一要義，難以協同周邊地區共同發展。

四、中國城市化新時代的發展策略

(一)創新：立足革新強化保障

創新是城市化新時代的動力源泉。新時代城市化需要更多的創新以保障其健康發展，這里涵蓋了理念創新、理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等諸多層面。理念創新是前提，城市規劃、建設、管理都應該把以人為本理念放在第一位，把城市的可持續發展作為永恒主題。理論創新是基礎，中國城市化發展道路在世界獨具一格，任何發達國家都沒有現成的經驗可以參考借鑒，而且不同地區的城市發展道路也迥然不同，總結城市發展的區域特色規律，實施有針對性的對策就成為理論工作者面臨的重要任務。制度創新是保障，從就業制度、戶籍制度、土地管理制度、政績考核制度，到管理體制、財政體制、區域協調體制等方面來看，城市化改革進入了深化期、攻堅期，這恰恰是城市化新時代規范發展的保障。科技創新是城市發展主動力，無論紐約、倫敦還是東京，都將科技創新作為決定未來全球城市分工角色的核心因素，展開了一場搶占技術鏈和產業鏈制高點的爭奪戰，上海建設“具有全球影響力的科技創新中心”也說明了這一點。文化創新是靈魂，城市文化既是城市軟實力，構成城市的核心競爭力，又是城市的“根”與“魂”，是人們尋求文化記憶與民族認知的根本。

(二)協調：促進城鄉一體發展

城市化新時代的一個重要趨勢，就是“新”在區域城際和城鄉協調發展的“一體化”上。中國城市化新時代絕不能以犧牲農村為代價，反而應當塑造一種具備中國特色、“反哺農村、支持農村”的健康城市化，健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化。新時代城市化發展重點，應從單體城市到城市群組，到大都市區及其影響的區域，以城市為節點，城市的經濟要素、基礎設施、科技教育、文化衛生、人力資源等優勢，向廣大農村“回流”和延伸，以城鎮優勢反哺農村，引領、帶動農村發展。在城市自身良性循環發展的基礎上，帶動廣大區域共同發展。

(三)開放：區域聯動實現共贏

開放帶來進步，也是一個國家、一個城市發展繁榮的必由之路。開放發展注重解決發展中內外聯動的問題。各級各類城市要堅持在融入國家對外開放、“一帶一路”和區域發展戰略中謀劃自身發展，提升利用國際國內市場、資源的效率和效益，加快培育形成競爭優勢。開放原則的實現存在兩種基本路徑，即對內開放與對外開放。對內開放即針對城鎮體系之內城鎮間的交流，對外開放即與其它地區和國家之間的交流。不論對內還是對外，對于好的資源、經驗、技術等都要積極接納，用更好的投資環境、政策和廣闊的發展潛力，吸引更好的項目與技術，并將其融入到中國城鎮化體系之中，為新時代中國城市化健康發展注入新鮮血液。

(四)共享：實現發展成果均等

共享發展，城市才能充滿生機和活力。2016年世界城市日的主題就是“共建城市，共享發展”。堅持共享的原則，就是要均等分配城市化發展帶來的一系列成果。這種共享，包括城鄉的共享，同時又是城市內部各階層、各區域的共享。著力解決城鄉收入差距、消費不足、公共服務非均等化、土地、農民工及子女教育、醫療住房等問題。政府首先應落實城市化進程中的成果分配問題，在此基礎上確定共享的主要受眾對象，在中國主要是由農村居民、農民工和城鎮流動、遷移人口等群體所組成。要讓他們真正享受到城市化發展所帶來的福利，著力提供滿足居民需求的公共產品和公共服務供給，妥善解決后顧之憂。只有切身體會到城市的“歸屬感”，才算得上真正的融入城鎮。讓更多的人、更高效率地參加到全面建設健康城市的進程中來，進而實現人人參與、人人盡力、人人享有的愿景，實現共享與共建。

(五)綠色：提升城市宜居水平

始終把綠色宜居作為城市發展的生命。城市綠色發展是一個均衡的系統，需要各種因素有機耦合與疊加，形成綠色發展合力。從宏觀布局到主體形態、從城市規模到城市開發、從功能分區到城市建設、從產業發展到居民生活，都要綠色化。同時，新常態下城市化建設同智慧城市緊密聯系，使城鎮居民生活得更安心、更省心、更舒心，提升城市宜居性。要充分利用以互聯網為代表的信息技術和現代高科技，建設智慧城市，合理配置城市資源，緩解土地承載壓力，優化城市空間布局，實現城市資源管理的數字化、模塊化和人性化，以資源的高效利用降低污染，促進城市和區域的綠色協同發展。