淺析改革開放以來農地流轉的演變特征
——以鄭州市為例

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。”土地制度一直是“三農”問題的根本和核心。改革開放以來，在逐步探索和實踐中，我國逐步形成了一套具有中國特色的農村土地制度體系。農地流轉是農地制度改革的一項重要內容。所謂農地流轉，是指在不改變土地所有制基礎上農地經營權（使用權）流轉。鄭州市現轄6區5市1縣及鄭東新區、鄭州高新區、鄭州經開區、鄭州航空港實驗區（新鄭綜合保稅區）。全市總面積7446萬畝，人口972.4萬人，城鎮化率達到71%。改革開放以來，鄭州市農地流轉制度從禁止走向解禁，從模糊走向明確，從非法走向合法，但合法化的農地流轉規模和比重仍舊偏低。農地流轉的路徑必制度先行，從農地制度的變遷可清晰地看出鄭州市農地流轉的歷程。

一、改革開放以來鄭州市農地流轉的演變歷程

1978年以來，我國農地制度改革的歷史經歷了四個時期的演變過程，即過渡、演化、形成與完善。表現為土地集體所有集體經營的制度向集體所有家庭承包經營的制度變遷，與此同時，鄭州市農地流轉同國家土地流轉一樣也經歷了農地流轉的萌芽、農地流轉的緩慢發展、農地流轉的迅速發展、農地流轉大規模的迅速發展四個階段的演變過程。

（一）1978年至1984年農地流轉的初始萌芽階段：農地流轉從生產責任制到家庭承包經營，從明令禁止到政策解禁

我國農村改革的第一個歷史階段是從1978年至1984年。現階段我國農地流轉是伴隨著家庭承包制的建立而逐漸形成和發展起來的。改革開放初期，中央制度層面不允許農地進行流轉。破除政社合一的三級所有、隊為基礎的不適應生產力發展要求的制度，全面推行家庭聯產承包責任制是當時鄭州市農村改革的重點。鄭州市農村改革極大地調動了農民的積極性，農業生產得到了迅速的恢復與發展。20世紀80年代初期，鄭州市出現了農民自發形成的個別土地流轉現象，但這些流轉都是隱蔽的、非法的，基本上沒有公開。農村經濟發展到一定階段的一個產物是農地流轉。隨著農村改革的深入，農戶之間的承包土地轉包、轉讓行為日漸增多。

（二）1985年至2000年農地流轉的緩慢發展階段：農地流轉從嘗試到規范合法化

自1984年以來，鄭州市農地流轉同全國農地流轉一樣也經歷了允許轉包、依法轉讓、規范流轉、合法確立這四個階段。這一時期，鄭州市耕地流轉規模小，由嘗試到建立規范化、合法化，處于緩慢發展階段。但是是鄭州市農村市場經濟快速發展時期。全市農村經濟逐步轉變增長方式，農村經濟增長在質量和效益方面有了很大提高。1998年全市農林牧漁業總產值達68.55億元，農民人均純收入達2530元。

（三）2001年至2006年農地流轉的迅速發展階段：農地流轉從規范、合法化到規模化

2003年3月鄭州市委辦公廳市政府辦公廳關于宣傳貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》的通知（鄭辦文【2003】4號）“建立健全農業承包合同的檔案管理制度、農村土地承包糾紛仲裁制度。”鄭州市農地流轉，進入了法律建構規范化到規模化流轉階段。這一時期，鄭州市農地流轉迅速發展，農地流轉逐步由規范、合法化到規模化發展。鄭州市農業結構、生產方式發生了轉變，取得了較好的效益。2002年全市農林牧漁業總產值82.36億元，農民人均純收入達到3377元。

（四）2007年至今農地流轉大規模迅速發展階段:農地流轉從規模化到政策推廣

2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“發展多種形式的適度規模經營。”更為明確地把農地流轉和規模化經營結合在一起。此時鄭州市農地流轉及規模經營開始上升。如新密市農村土地流轉面積2007年比2005年，增加了5.26萬畝，兩年之間增長了68.3%。隨著市場經濟的深入，生產方式向規模化標準化轉變。20世紀90年代末鄭州市出現了“公司+農戶”等組織模式。2010年6月鄭州市《關于建立健全土地承包經營流轉市場的意見》提出“建立健全土地快速、規范、有序流轉的長效機制，促進我市土地流轉市場的建立和發展。”截止2012年，鄭州市家庭承包耕地的總面積為373.3萬畝，土地流轉總面積達到51.95萬畝，占所有家庭承包耕地總面積的13.92%。

2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更為明確地指明了農地流轉的方向和途徑。據統計，截止2013年，鄭州市家庭承包經營的耕地面積是354.89萬畝，全鄭州市家庭承包耕地的流轉面積達到69.16萬畝（不包括鞏義市），鄭州市農地的流轉率為19.49%。2014年9月29日《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，強調了我國農村必須創新土地流轉形式，發展適度的規模經營。截至2014年，鄭州市家庭承包耕地的流轉面積達到4.68萬公頃（不包括鞏義市）。鄭州市簽訂了流轉合同的耕地流轉面積為4.14萬公頃，占全市耕地流轉總面積的74.5%。鄭州市全市的土地流轉率為 23.33%。2017年中央一號文件落實農村土地集體“三權分置”的辦法，主要是通過推進農業供給側結構性改革來實現。2018年《鄭州市人民政府關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》的出臺，對農村土地“三權”分置的辦法提出了主要目標、主要措施及保障措施。《意見》的出臺，對鄭州市實施“鄉村振興”戰略、推進建設都市區以及加快國家中心城市建設具有極其重要的作用。自此鄭州市農地流轉從規模化進入到政策逐步推廣階段。

二、改革開放以來鄭州市農地流轉的演變特征

改革開放以來鄭州市農地流轉從明令禁止到允許再到鼓勵，農地流轉呈現出以下特征：

（一）農地流轉主體：由外出務工農戶與留守農戶之間的流轉，向農戶與各種中介、服務組織之間的流轉。調查發現，在鄭州市欠發達縣（市）區的農村，早期農地流轉大多是農民自發組織的小規模流轉。土地流出方的外出務工者傾向于選擇一種基于血緣和地緣關系的留守農戶之間“口頭協議”方式的農地流轉。后期農地流轉主是農地由過去轉包給同一村莊的農戶逐漸轉包給農村種養大戶、農民專業合作組織、工商企業等。由中介服務組織或鄉村兩級牽線流轉的農地所占比重逐步增加。如2009年鄭州市農地流轉通過各縣鄉服務組織或各鄉村流轉中介流轉的面積達到9586.7公頃，是流轉總面積的 59.32%。

（二）農地流轉價格：由低到高。鄭州市早期由于種植一般的農作物，土地流轉規模偏小，所以流轉價格較低。近年來，由于鄭州市良好的區位優勢，加之有的地方農地質量好，農地流轉后主要發展一些高附加值農業，造成土地流轉的收益也由低向高發展。流轉價格呈逐年上升趨勢。流轉價格方面一般鄭州近郊區高于遠郊區，平原區高于丘陵山區。

（三）農地流轉形式：主要是出租和轉包。《農村土地承包法》明確規定：“通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其它方式流轉”。 農地可采取多種形式流轉，隨著農村經濟的快速發展，鄭州市以出租和轉包為主要形式的流轉逐步活躍。如2009年鄭州市耕地出租12586.7公頃，是全市所有耕地流轉面積的77.89%。

（四）農地流轉規模：由零散的、自發的向連片的集中的規模發展。鄭州市早期農地流轉相當部分是農戶自發的、零散的、小規模流轉。由于農地流轉規模小，對農戶規模經營不利，無法形成規模效應。近些年，鄭州市農地流轉向規模化經營、集中連片發展。土地要規模化經營的重要條件主要有：能力強的農村帶頭人、種田巧能手、富有特色的農產品等等，如新鄭市泰山村村支書、新密市郭崗村村支書、由于個人長期從事其它行業經營，在資金利用與經營管理等方面取得了豐富的經驗，所以在土地規模化流轉中能做到游刃有余。

（五）農地流轉經營模式：由種糧向特色、觀光、高效農業發展。早期鄭州市農地流轉以后大量是種植糧食等農作物，經濟效益低下。因此，后期這些企業或者農業經營的大戶很多是利用流轉的土地，來發展特色、觀光、高效農業。如鄭州市2009年農地流轉以后進行規模經營的面積為13260公頃，是流轉總面積的82%。其中用于發展觀光農業等的面積達到了8593公頃，超過規模經營總面積的93%，土地流轉的模式經營逐漸呈現出多樣化特征。

（六）農地流轉率：由低向高，由示范帶動向政策引導轉變。農地流轉率方面，在土地流轉的前期，我市很多農戶擔心承擔風險，所以主動流轉率低。當農戶在實踐中看到龍頭企業等規模經營者通過流轉土地取得規模效益后，也跟學進行農地流轉，這些龍頭企業的示范作用推動了土地流轉。2008年-2017年，鄭州市土地承包經營權流轉情況如下：

家庭承包耕地流轉總面積 流轉率 與上年相比增減百分比畝畝鄭州市2008——2017土地流轉率家庭承包經營的耕地面積2008 3645805 332016 9.11%2009 3665467 247215 6.74%-2.36%2010 3586066 255840 7.13% 0.39%2011 3637088 293779 8.08% 0.94%2012 3733081 519515 13.92% 5.84%2013 3548924 691632 19.49% 5.57%2014 3495222 743025 21.26% 1.77%2015 3520671 750904 21.33% 0.07%2016 3419816 744489 21.77% 0.44%2017 3385853.99 746323.24 22.04% 0.27%備注：數據來源于鄭州市農經指導站歷年農經統計報表數據

（七）農地流轉管理與服務：由不規范、不健全向制度化和法治化轉變。鄭州市早期的農地流轉只要流轉主體雙方愿意，一般手續簡單，如有的采用口頭協議，有的簽訂簡單的流轉合同，就可以完成農地流轉。但農地流轉操作不規范、流轉合同不健全。鄭州市為了使農村土地承包經營者規范流轉行為，自2008年《鄭州市人民政府辦公廳關于規范農村土地流轉促進土地適度規模經營的意見》等多個文件相繼下發后，全市土地流轉手續、管理與服務工作逐步走向制度化、規范化和法治化。

綜上，改革開放40多年來，鄭州市農業經濟取得了較快的發展。鄭州市農地流轉從明令禁止到允許再到鼓勵呈現出四個階段的歷史演變過程，不同的階段對應不同的演變特征。