會昌縣土地撂荒問題及對策研究

黎余華　華藝棋　黎榕　王東有　廖會花

摘要耕地是穩定糧食綜合生產能力的基礎，是關系整個國民經濟發展和社會穩定的重大戰略問題，切實保護耕地是我國必須長期堅持的基本國策。本文主要對會昌縣土地流轉、土地利用、破解土地撂荒問題進行了調查，并提出了針對性對策，旨在為解決會昌縣土地撂荒問題提供參考。

關鍵詞 土地撂荒;調查;對策;江西會昌

中圖分類號 F321.1

文獻標識碼 A

文章編號 1007-5739（2019）05-0255-03

當前會昌縣各鄉（鎮）耕地撂荒現象普遍存在，形勢不容樂觀"。根據縣政府的統一部署，以問題為導向開展調研工作，著力推動治理能力現代化。就進一步加強耕地管理和保護，有效提高耕地利用率，堅決遏制耕地撂荒，結合會昌縣工作實際，對土地流轉、土地利用、破解土地撂荒問題進行了調查與思考。

1會昌縣耕地相關背景情況和利用現狀

保護耕地就是保護人民的生命線。黨中央、國務院歷來十分重視耕地保護工作，先后制定了《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》《關于嚴格制，止亂占、濫用耕地的緊急通知》《基本農田保護條例》《進一步加強土地管理，保護耕地的通知》《土地承包法》等一系列重大方針、政策，反復強調加強土地管理，切實保護耕地。會昌縣、鄉（鎮）兩級政府在2009年就成立了農村土地流轉服務中心，專門負責土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、合同簽證、法律政策咨詢等工作，為土地流轉雙方搞好服務，其中文武壩鎮、麻州鎮、周田鎮等鄉（鎮）均成立以鄉（鎮）主要領導為主任的土地流轉服務中心，具體業務由鄉（鎮）經管站負責，推進土地流轉工作成效明顯。2014年，會昌縣啟動了農村土地確權登記頒證工作。2015年，《關于扎實推進精準扶貧工作的實施意見》（會發[2015]7號）文件中明確要求大力實施產業扶貧，著力拓寬貧困群眾增收渠道，積極引導承包土地向專業種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業流轉集中，實現產業規模經營。2017年進行了2.19萬hm2永久農田保護劃定工作。2018年即將實施1.78萬hm2糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定工作。2017-2020年實施0.46萬hm2高標準農田建設工作。2016年開始將農業三項補貼（良種補貼、種糧直接補貼、農資綜合補貼）改革為目前執行的耕地地力保護補貼。這些政策都對保護耕地和耕地綜合利用起到了重要作用。

1.1耕地面積情況

會昌縣轄19個鄉鎮、244個行政村，農村總人口有450424人，勞動力264320個，二輪承包耕地面積1.60萬hm2。確權完成農戶數79443戶，確權面積2.02萬hm2。

1.2土地流轉情況

截至2017年底，會昌縣共流轉土地面積0.69萬hm2，占確權總面積的30%，其中流轉人農戶面積4126.7hm，流入合作社面積1673.3hm2，流人農業企業面積586.7hm2，流人家庭農場和其他主體面積493.3hm2。其中規模經營面積2866.7hm2，占流轉土地面積的41.62%。流轉出承包地的農戶2.37萬戶，其中簽訂流轉合同14132份，面積4433.3hm'，占流轉土地的64.37%。

1.3土地利用情況，

會昌縣耕地利用主要集中在水稻、煙葉、蔬菜、雜交水稻制種、稻蝦共作產業，上。全縣流轉土地面積6886.7hm2，其中出租（轉包）6186.7hm2，轉讓96.1hm'，互換362.0hm？，股份合作125.3hm2，其他形式113.3hm2。轉包、出租是主導流轉方式，“企業+農戶”“合作社+農戶”“種養大戶+農戶"等流轉模式逐步發展成熟。流轉土地集中在煙葉、瓜果蔬菜、優質稻及制種、花卉、種養結合等產業。其中流轉人糧食作物面積2373.3hm2，蔬菜800.0hm2，流轉人煙葉作物面積2400hm2，花卉266.7hm2，稻蝦共作400.0hm2。隨著萬畝設施蔬菜、萬畝小龍蝦產業結構調整的進一步深人，土地高效流轉高效利用進一步推進。

1.4土地撂荒情況

2018年，采取隨機取樣實地調查等方法并結合近年來土地撂荒調查等情況，估計2018年土地撂荒面積4046.7hm？，占土地確權面積的20%。隨機抽取了10個村、.48個村小組進行調查，涉及農戶652戶、耕地面積195.6hm;，有農作物在田的156.3hm？，占80.0%，撂荒耕地39.3hm2，占20.0%，比2014年調查結果增加3.5個百分點。珠蘭鄉大西壩村增豐組深山4hm2耕地全部撂荒，曉龍鄉桂林村新勝小組3.3hm2耕地全部撂荒。土地撂荒情況移民村組重于普通村組，山區鄉鎮重于公路沿線鄉鎮，同一村組坑田重于屋前。

2土地撂荒的危害

隨著城鎮化發展步伐的不斷加快，進城農村人口越來越多，青壯年勞力外出務工人員增加，如不及時發現問題并采取措施，耕地撂荒現象還有進一步擴大的可能。土地撂荒是近年來出現的新問題，土地撂荒說明部分農民正在擺脫土地對他們的束縛，土地不再是謀生的唯一手段，有積極的一面。但是，土地是不能現生的有限資源，會昌縣人多地少，農村人均耕地面積446.7hm？，土地撂荒負面影響很大。其危害在于浪費耕地資源、影響土地高效利用、影響國家糧食戰略安全叫。農村耕地撂荒，既是一個經濟問題，更是一個社會問題，不僅影響糧食生產安全，而且影響農村社會穩定，影響中央關于守住耕地紅線政策的貫徹實施。

3土地撂荒問題的原因

3.1農業生產比較效益低

雖然近年來一系列惠農政策的實施，尤其是種糧補貼的兌現落實及糧食收購保護價的穩步提高，在一定程度上激發了農民的種田積極性，但并未從根本上刺激農業生產。，由于農業生產資料如化肥、農藥、農膜、農用柴油的價格持續上漲，農民工工資不斷提高，其種糧補貼資金及保護價增值部分遠不能抵消農資價格及勞動工價上漲因素，種田成本居高不下，農業比較效益特別是種糧比較效益低下的頹勢始終無法逆轉，反而呈現農業比較效益逐年下降的趨勢。就雙季稻而言，干谷產量13.5t/hm2，扣除投資，1年純利潤不到7500元/hm2，現在進城務工農民工工資大于100元/d，遠超種地收，人，很多農民就會選擇外出務工而不種地。綜上分析，可以看出，比較效益低是耕地被撂荒的最主要原因。

3.2農業生產勞動力結構性變化

會昌縣作為山區農業縣，又是國家貧困縣，勞務輸出成為農民增收的主渠道，大量的農村勞動力特別是有知識、有技能的青壯年勞動力外出務工，新型農業適用技術難以推廣，致使耕作能力與耕地面積矛盾日漸凸顯。農村務農勞動力發生結構性變化，農村留守人員大部分屬于老弱病殘，耕地能力不足，只能選擇離家較近交通便利、土質肥沃、能澆灌的耕地耕作，一些偏遠、零星地塊、土質差的耕地不得不撂荒。還有一部分農戶舉家外出、常年不歸，承包地無人耕種，只能荒蕪。隨著城鎮化的推進及戶籍制度的改革，異地城鎮安居，造成土地撂荒。

3.3農業綜合生產能力的差異性

由于資金投人不足，會昌縣農業基礎設施脆弱，水利設施年久失修，"“靠天吃飯”的現象還比較突出，尤其邊遠山區鄉鎮交通不便，部分農戶承包的耕地零星、分散、偏遠，農業機械化水平低、耕種勞動強度大、土地高效利用困難、農業綜合生產能力不如公路沿線鄉鎮和村莊，不得不放棄耕作。推進土地承包經營權向產業大戶轉移，促進土地集約化、規模化經營，是解決撂荒的有效方式，但撂荒地一般都是沒有人愿意耕種的、比較零散.交通不便、產量不高的耕地，而產業大戶愿意承包的是集中連片、交通便利、水利灌溉條件較好等綜合生產能力好的耕地。

3.4農村農民守地思想仍然存在

有一部分群眾守地思想仍然存在，對土地承包經營權的流轉存在一定顧慮，擔心土地一旦流轉出去，國家的惠農補貼資金不能發到自己手中;同時，由于務工經商收人不穩定，部分群眾擔心自己想種地時還能否收回自己的耕地，害怕失去最基本的生存保障，自己不種也不愿讓他人耕種，導致土地流轉困難，出現耕地撂荒現象。

3.5政策宣傳還不到位

各級政府對土地撂荒重視程度不夠，對撂荒耕地的農戶缺乏引導，承包農戶認為自己承包的土地使用權在自己，愿意種就種，不愿意就不種，缺乏必要的約束和監管。對《土地管理法》《土地承包法》宣傳力度還不夠，群眾對二輪承包期理解不清，對土地法認識不清。耕地地力保護補貼發放還存在不合理因素。

4對策

4.1推進高標準農田建設

推進高標準農田建設，提升農田綜合生產能力。不斷提高基礎設施水平，尤其是針對地勢較平坦撂荒嚴重的地區應加以重點扶持，應根據當地的耕地條件，做好土地平整，修好機耕道，抓好工程建設質量，保護耕作層，確保高標準農田建一片成一片，改善農田耕作條件。推進水利基礎設施建設，加強江河治理，集中建成一批大中型水利骨干工程，加快大中型灌區、排灌泵站配套改造、病險水庫和山塘除險加固、水源工程建設、山洪溝治理，重點加強基本農田的水壩、水陂、水溝等排灌設施建設，完善排灌配套等設施條件。計劃2017-2020年建設高標準農田4640hm2。

4.2加快推進土地流轉

完善土地流轉體系，健全縣、鄉、村三級農村土地流轉服務平臺，建立“縣級指導、鄉鎮主導、村級組織”的工作機制。發展新型經營主體，加快培育種糧大戶、家庭農場、龍頭企業、農業專業合作社等新型農業經營主體，按照“平等、協商、自愿、有償”的原則，以租賃制、股份制、信托制、代耕制等多種模式流轉撂荒耕地，提高規模化經營水平。加大政策扶持力度，縣級財政每年安排一定的土地流轉專項獎補資金，對流轉撂荒耕地的新型農業經營主體和農戶給予一定的資金獎補，并在項目、信貸、技術等方面予以優先支持。提升服務管理水平，土地流轉管理服務機構要積極履行工作職責，為土地流轉提供法律政策咨詢、信息發布、合同簽訂指導、利益關系協調、合同（協議）登記備案和檔案管理等服務。

4.3加強耕地監督管理

發揮國土、農業職能部門門的作用，加強耕地監督管理，嚴格依法依規管地。對已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，2年內不用并可耕種收獲的，督促用地單位組織耕種或交由原耕種該耕地的集體或個人恢復耕種;對撂荒3年以上耕地，收回村集體所有，取消對其耕地地力保護補貼發放;對因承包方全家遷人城鎮的并轉為非農戶口無力耕種而撂荒的，鼓勵引導其流出耕地，發包方進行重新發包。嚴格執行法律法規，對撂荒耕地的單位或個人，按照《江西省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第二十一條的規定，由市、縣土地主管部門按5～10元/m2的標準收取耕地閑置費。

4.4推進耕地質量保護與提升行動

通過采取工程、生物、農藝等措施，運用加土改肥、種植綠肥等手段，結合耕地質量保護與提升行動、測土配方施肥和高標準農田建設項目等，開展耕地提質改造，提升土壤肥力，提高耕地產能。加強耕地污染防控，完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡，開展耕地質量年度監測成果更新，通過推進山水林田湖生態修復保護工作，開展污染耕地阻控修復，提高耕地質量。

4.5推進農業產業結構調整

大力發展特色農業，在確保糧食生產能力提高的前提下，結合當地優勢和土地資源特點，以市場需求為導向，發展設施蔬菜.稻蝦共作、優質牧草等特色產業，實現種植業、養殖業合理布局，調優結構，協調發展。大力發展休閑農業，利用會昌縣生態環境優美、旅游資源豐富的優勢，引導企業建立小型農林牧生產基地，開辟特色果園、菜園，發展休閑旅游，供游人采摘、觀賞，帶動當地農戶增收。大力發展高效農業，運用先進科學技術，合理利用各地自然資源、社會資源，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，實現耕地高效利用。

4.6加強政策宣傳引導

通過廣播、電視、報紙短信、專欄、墻報、標語等多種方式，廣泛宣傳保護耕地的法律法規和國家的強農惠農政策，做到政策宣傳深人到村、到戶，動員廣大群眾和社會各方面的力量，主動參與遏制耕地撂荒工作。同時要積極宣傳遏制耕地撂荒工作中涌現的先進典型，及時曝光耕地撂荒典型地區和案例，營造良好的社會輿論氛圍，提高社會各界珍惜土地.保護耕地的自覺性！。積極宣傳《土地管理法》《農村土地承包法》等相關法律法規，教育引導群眾愛惜耕地、用好耕地.禁止耕地撂荒。《土地管理條例》第37條規定：凡耕地撂荒2年以上的，由村集體責令復耕或負責調整流轉復耕，對既不自己復耕又不愿流轉復耕的承包農戶，由村集體強令收回重新發包。

4.7加強科技推廣

提高撂荒地收益關鍵靠科技。一是大力開展針對耕種撂荒地的農業技術培訓，提高農民的科技素質;二是廣泛引進和推廣優良品種，推廣高產高效的冬季作物;三是改革耕作制度，普遍推廣免耕、全膜覆蓋機械操作技術，改進耕作方式，提高土地復種指數。通過加強科技推廣運用，提高土地產出率和農業資源的利用率，解決廣種薄收和增產不增收的問題。

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