英國租賃住房市場建設的經驗借鑒

文/黃卉 貝殼研究院 北京 100085

80年代后期，英國私人租賃市場的份額開始回升，市場活躍度提升，住房自有率開始下降。私人租賃市場的再次復蘇，與租金管制的全面放開、金融政策鼓勵投資以及租客權益保護的日益完善等因素息息相關。

1、租金管制和稅收制度的放開促進了租賃房源的供給

20世紀80年代，英國政府不斷放開對私人租賃市場的管制。1980年《住房法》修訂了私人租賃的租期保護和租金管制，提出短期租賃保護，將保障租期下降到1-5年，將重新登記租金的時間從3年縮短為2年。1988年《住房法》全面放開租金管控，從1989年開始新租約的租金不受管制，私人租賃市場租金在1990和1991年出現大幅度增長，同比增長約20%。

圖2-6 1990-1998年英國各類租賃住房租金情況

稅收制度是影響私人租賃市場的房源供給因素之一。英國的私人租賃住房收入按照房東的邊際稅率征稅。租金損失可以與其他租金收入相抵消，但不能與房東的其他來源獲得的收入相抵消。由于房產在稅務方面被視為永久資產，所以居民住宅不設有免稅額。如業主自住購買房產，是以印花稅土地稅的支付形式支付交易稅，稅率取決于財產的價值。直到2011年4月，預算將大眾購買的稅收改為基于所有購買單元的測量價值征稅。當住宅出手時，房東要繳納資本利得稅。對比其他國家，許多稅收制度更有利于房東。這就和租金損失的設置與其他收入（通常被稱為“負杠桿”）在德國、法國、美國和澳大利亞是允許的。

租賃住宅物業的資本利得稅不隨持有物業時間而改變。住宅租賃物業的資本利得稅差異較大。在一些國家，資產持有的時間越長，資本利得稅的稅率就越低，而在英國并非如此。在德國和奧地利，個人房東可以在10年后免稅出手住宅租賃房產。在德國如果收入在4年內再投資房地產，物業則可以免稅出售。

2、“購買出租”、“建設出租”金融政策推動更多資金流入租賃市場

促進租賃市場發展政策的實施使私人租賃市場占比明顯提升。2000年，英國所有的家庭中，有10%的為私人租賃市場租戶，截止17年，私人租賃市場的租戶占比增長近1倍，占比達到20.3%，更多的家庭接受租賃作為生活方式。

1996年推出“Buyto Let”政策，促進私營領域投資房產出租。BTL的資金購買出租房產的資金往往來自房東自有房屋的再抵押，受到的監管比較寬松，貸款的LTV可能高于業主自住房，并更有可能獲得先付息貸款。如果業主能證明貸款是用于購買出租物業，仍有資格獲得貸款利息扣除所得稅優惠。

2012年推出的“Buildto Rent”政策，旨在推動租賃機構化。政策鼓勵機構投資者、物業公司、房屋協會及物業管理機構等企業實體以出租為目的進行住房建設。Buildto Rent最早出現于20世紀20-30年代的金融投資者，開始為私人租賃市場開發和建造房屋。二戰結束后，由于租金管制和其他原因，建設租賃出現了衰退，租金管制破壞了建設租賃的發展，因為租金基本無法支付維修費用，金融機構停止發展，并逐漸出手資產組合，到2010年，擁有100套及以上的房東僅占所有房東的十分之一。因此，地方政府和住房協會成為了大規模開發商和出租屋的業主。盡管20世紀80年代放松了租金管制，但機構租賃未能復蘇，對不利監管風險的長期記憶以及私人租賃市場的持續低迷使得眾多機構望而卻步。2012年，聯合政府對住房機構投資的障礙進行了蒙塔古審查。審查后采取的相應措施包括：（1）成立專項小組；（2）通過建立租賃基金、私人租賃房屋保障計劃以及最近的房屋建造基金，為短期及長期的債務融資提供了便利；（3）對于國家規劃指南的修正，特別是可行性的評估。

3、合理的租客權益保護制度是租賃市場需求的穩定器

英國擔保式的短期租賃增加了市場靈活性。租金管制與租住權的保障密切相關。自1997年以來，英國的默認租賃形式一直是擔保的短期租賃。這通常是一個初始的固定期限(6個月或1年)，在此之后，它成為一個周期性的(月對月或周對周)租賃。在固定期限后，房東可以提前兩個月通知房客：房東不需要事先簽租約。有擔保的短期租賃并不是英國唯一允許的租賃形式。法律允許其他形式的租期，包括終身保障或更長的租期。擔保式的短期租賃增加了市場靈活性，使得租金更加市場化。

與歐洲國家類似，租約到期后，除非房東能證明其占有的理由，否則房客有權繼續住在該物業中，房東沒有自動收回該物業的權利。這種安排對租戶更有利，尤其是那些打算長期住在物業內的租戶。這項規定充分保障了租客的居住穩定性。

表格2-1 不同國家的房租收入的所得稅比較

英國對房東合法性和租賃押金的監管進一步保護了租客的合法居住權益。租賃押金保護政策（TDP）實現了對租客定金的有效監管。以2007年4月之后開始的有保障的短期租約，則房東必須將租客的存款存入政府支持的租賃存款計劃（TDP）。租期結束之后，雙方達成一致的情況下，10天之內，房東將定金退回給租戶；如果沒達成一致，定金一直存放在賬戶系統內，直到達成一致為止。

對私人租賃市場房東的經營合法性有多項監管規定。對于房東合法經營，英國通過多項法規提高出租門檻，保證其經營合法性，保護租客的居住安全性。出租房屋需要通過多項審查，包括經營許可證、存款保護、空氣檢測、煙霧報警、電氣安全、反洗錢等多項許可證。嚴格的出租房屋管理充分保障了租客的居住權益。例如英國實行的合租房牌照（HMO）制度，對于大型合租房必須申請運營牌照（HMO）。在申請牌照的時候，政府會對出租標的房屋做相關風險評估，若不達標，則要求房東對房子進行整改直到達標為止，牌照的有效期通常為5年。

4、對我國的經驗借鑒

4.1 構建長期的租賃法律框架保障租戶權益

租客的穩定居住權益是租賃市場長效發展的前提和必要條件。租賃市場若作為一種替代住房，必須給租戶提供一個穩定的、長期的租住選擇，穩定居住權也是租客持續留在私人租賃市場的重要原因。英國通過多項立法監管房東出租的合法性，租期的穩定性和租客資金的安全性。在德國，住宅租賃合同通常是無期限的；通知期限隨著期限的延長而增加，租戶只有在沒有履行合同義務的情況下才可能被驅逐。即使房東希望自用物業，租金上漲的幅度也是有限的。立法的措施是保持必要的補償和租戶保護之間的平衡，也是發展租賃長效機制的基礎。

表格2-3 英國合租房牌照制度(HMO)的條件

4.2 鼓勵機構化發展促進租賃住房供應

吸引社會機構建設租賃住房（Build to Rent）加大供應。從2008年經濟危機中恢復后，英國出現了大城市人口聚集現象，加上房價上漲造成購買力減弱，倫敦、曼徹斯特等城市租賃住房短缺。2012年英國政府推出“Build to Rent”建設租賃住房政策，采取成立基金為項目建設提供50%開發成本的政府貸款，政府為項目債務提供擔保等財政措施，結合土地規劃和城市更新，鼓勵機構新建、自持部分新開發住房、商改住等改造建設方式投資運營社區化租賃住房項目。該政策吸引了開發商、投資基金、養老金、住房協會等各類機構參與投資城市租賃住房建設，并通過機構專業化運營提高租賃住房服務水平、為租戶保證不低于三年的安全租期，在解決大城市居民居住方面發揮了重要作用。

在我國住房緊張城市鼓勵多元化機構建設租賃住房。我國大城市由于土地規劃限制、人口基數龐大和房價高企，租賃住房需求大。政府應鼓勵多元化的機構參與租賃住房供應，開放土地供給渠道，大力推進集體土地租賃住房入市，機構端鼓勵民營企業參與住房投資和建設，激活市場活力。但目前租賃住房開發建設普遍存在收益率低、回收慢等問題，政府應推出稅收、補貼、擔保等相關政策破解機構化租賃住房的瓶頸，緩解機構在項目前期的資金壓力，為其長期運營、追求長期收益提供基礎條件；并能通過政府資金撬動更多的社會資本進入，形成收益共享、風險共擔的模式共同發展租賃市場。