農民工市民化背景下的積分制改革

孫雅倩

摘要：積分入戶政策是廣東省委、省政府率先貫徹中央和省戰略決策的重要舉措，它在一定程度上解決了農民工入戶難的問題。文章在闡釋積分制的內涵和特征的基礎上，列舉出部分采取積分制的城市，同時梳理了廣東省佛山市這個特大城市以及上海和天津這兩個超大城市的積分制指標管理體系，區分不同省份積分指標，并在分析了現有積分制存在問題的基礎上提出要完善積分制度和積極開展社會福利改革，從而更好更快推進我國城市化的進程。

關鍵詞：農民工;市民化;積分制

隨著我國城市化進程的不斷發展，以農民工為主體的外來務工人員，為城市的進步與發展做出了巨大的貢獻。但是他們卻一直處于城市的邊緣地帶，不能與城市居民享有平等的待遇，因此當務之急是加快戶籍制度改革，實現農民工市民化。同時越來越多的外來人口更愿意進入大城市，那么如何解決大城市的市民化問題成為關鍵。2010年廣東省率先提出的積分入戶政策便是一創新舉措。

一、積分制的內涵界定

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，要圍繞提高城鎮化質量，積極引導城鎮化健康發展。如何更好更快地解決農民工市民化問題成為提高城鎮化質量的關鍵問題。積分入戶政策的頒布與實施，是對戶籍制度改革的一種新的嘗試，有利于增強農民工的歸屬感，真正實現農民工市民化。

所謂積分制，就是指省市各自規定入戶評分標準，外來人口辦理了居住證并且愿意將戶口遷入居住地城市的，可以將自己的一些基本條件折算成具體分值，如果分值積累到規定的標準，即可選擇入戶。積分制主要包含以下三個特征：

第一、農民工落戶條件有所放寬。積分制模式把個人學歷、工作經驗、居住情況、參保情況等幾十項指標做為外來人口落戶的準入條件，拓寬了原有的單一渠道。

第二、有獎有罰。積分制的指標中都包含加分項和減分項，把守法誠信做為加分項，把違法犯罪做為減分項，這種模式極大的促進了外來農民工積極投入公益服務和參與到社會管理當中去。

第三、人才指向較為明顯。把學歷和特殊技能作為重要的加分項，并且在人才素質中，素質越高，加分越懸殊，這樣使得政府能夠高質量的把握住技術人才、創新人才。

二、我國積分制戶籍改革概況

2016年“十三五”規劃綱要中指出，大中城市不得采取購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。超大城市和特大城市要以具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要條件，實行差異化的落戶政策。因此目前我國仍實行積分入戶政策的大城市有珠海、中山、青島和濟南等;特大城市有佛山、汕頭、東莞、沈陽、西安、蘇州、南京、杭州和成都（明年開始實行）等;還有七個超大城市，包括廣州、重慶、北京、深圳、上海、天津和武漢。其中，我們選取了三個典型城市做具體指標分析。廣東省是率先采取積分入戶政策的，因此表1選取了廣東省的佛山市這個特大城市作為典型，同時選取上海市和天津市這兩個特大城市，將這三個特大城市的積分指標進行比較（見表1）。

（一）三個城市積分制改革的共同點

通過表2我們可以看出，這三個城市的積分制管理指標大體相似，主要分為三大部分，即基礎分，附加分和扣減分。這三個一級指標又可以細化成十幾個二級指標，如表所示，我們可以總結出以下幾點：

1. 在基本分這一項中，學歷和技術能力的分值都非常高，并且學歷和技術能力差距越大，分值差也就越大;年齡則更傾向于青壯年，年紀越大扣分越多;居住時間、繳納社保年限和是否擁有房屋的分值也非常大，所以在這幾個城市有長期穩定工作和住宅的人更占優勢。

2. 在加分項中，從國家專利和表彰獎勵加分可以看出三個城市對創新型人才的需求;因為稅收是政府的主要財政收入，所以納稅這項積分的分值也比較大，并且納稅越多，分值越高。

3. 在扣減項中，三個城市都對拘留和刑事犯罪實行不同扣分標準，違法犯罪直接扣除100分或80分，扣分力度之大，表明政府堅決打擊違法犯罪的決心。

（二）三個城市積分制改革的差異

1. 如表1所示，三個城市最低入戶積分標準都不一樣，佛山市是60分，上海市是120分，天津市是140分，標準最高，并且上海市的積分分值每一項都明顯高于其他兩個城市，但是最低入戶標準卻不是三個城市中最高的，這一點值得考量。

2. 在基礎分中，明顯上海市和天津市對學歷的要求更高，達到積分標準的最低學歷是大專，初中和高中學歷的人根本達不到積分要求，而佛山市初中學歷也是可以積分的;在佛山市里，外來人口居住時間越長分值越高，而上海和天津則沒有這樣的標準。

3. 在附加分中，與其他兩個超大城市相比，佛山市的積分指標中包含志愿服務、獻血和計劃生育是其特有的，這有助于促進外來人口積極參與城市建設中去;在婚姻狀況中三個城市互不相同，首先是佛山市，積分標準是未婚可以加分，上海市的要求為配偶為本市戶籍，而天津市的要求為已婚并且雙方均在本市就業，可以看出這些標準都是比較符合地方特色的。

4. 與天津市相比，佛山市和上海市有一個一票否決指標，佛山市的標準是申請材料造假，2年內不得申請積分入戶，而上海市的標準是違反計劃生育或者嚴重犯罪的直接取消入戶資格。

三、對我國目前積分制的探討

（一）對積分制的評估

現如今，一些地方戶籍改革制度的進展十分緩慢，怎樣在有限的資源條件下促進戶籍制度改革的發展，循序漸進的減小不同群體之間由戶籍制度所引起的福利差異，對于未來城市人口管理發展勢在必行，而積分制就給出了行之有效的方法。2014年，積分入戶政策被寫進國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，成為新型城鎮化背景下戶籍制度改革的重要組成部分。從目前試行的結果來看，積分制是一種可行的有益的制度，他將外來人口依據積分的制度規定進行登記和管理，用積分的技術來平衡各方面的利益，使得農民工沿著政府引導的路徑去發展，從而實現自身的市民化。外來人口為了能夠成功入戶，是需要有足夠分數的，受利益的誘惑，他們肯定會按照積分限定額度以及分值大小，有目標性的全面提高自己的素養，進而對文明城市的建設產生極大的正面影響。另一方面，外來人口由于積分積累入戶，不僅僅積蓄了大量人才，也為流動人口市民化萌生了一種新的理念，還大大促進了城市對農民工選擇方法的改變。這里我們以上海市為例，簡單探討一下上海市解決外來人口市民化問題的情況。

表2是上海市常住人口與戶籍人口差額，在這里我們可以做一個簡單的計算，例如2014年上海市常住人口與2013年常住人口差額為10.53萬人，而2014年和2013年戶籍人口差額為6.35萬人，這說明從2013年到2014年凈增加了4.18萬非戶籍人口，即沒有實現市民化的外來人口。由此我們可以看出，采取了積分落戶政策后，市民化的進程仍然十分緩慢。

（二）積分制存在的問題

城鎮化就是農民工進城，而農民工進城最大的制度性障礙就是戶籍管理制度。近年來，各地在戶籍制度改革方面開展了不同程度的探索，積分制就是一創新舉措，但是其帶來的問題也不容忽視。

1. 積分制度設置上存在的問題

從當前積分制設置的情況來看，最大的問題就是積分制度門檻太高，入戶政策明顯更傾向于學歷程度、技術職稱等條件，分數占比比較高，一些低學歷、無特殊技能的人被拒之門外，不利于穩定普通勞動力群體，對需求大量普工的制造業產業的穩定與發展產生不利影響，忽視了農民工的需求。當然，通過積分入戶政策引導農民工不斷提高受教育程度和職業技能這個方向是正確的。但是從現實情況來看，絕大多數農民工的文化程度、職業技能與政策規定的差距都很大;另外，積分入戶指標數量偏少，隨著農民工流動越來越家庭化以及新生代農民工成為農民工的主體，大多數農民工希望定居在打工所在城市，因此相對于龐大的農民工數量來說，，每年的積分入戶計劃指標數量偏少。

2. 積分制實施上存在的問題

積分達到入戶要求后，申請入戶就成為農民工辦理入戶的必走程序，但是不管是哪個城市，申請流程都十分復雜，申請時提供的證明手續更是繁雜，讓人望而卻步。

3. 階層結構兩極分化

積分制的主要內容是關于一系列指標及其分值的設置，各地的政府在政策設定上保持統一：居住時間、納稅金額、文化程度與積分分值成正方向變動關系;與此同時，年輕人、參加保險的人獲得的分值多，而又有房產的高于沒有房產的人。也就是說，富人階層（有文化的）相對于中產階層以及低收入階層更易獲得較高積分，也就順理成章地可以得到戶籍，最終擴大了階層之間的差距，加劇兩極分化。

4. 公共服務不平等

通過審視積分制在各地的實踐結果，普遍反映了在入戶的新市民中，城鎮戶籍的比重遠遠超過農業戶籍。這樣一來積分制其實是加大了城鄉居民之間的不平等，讓城市人口能夠更快更多的享受福利資源，這樣根本談不上有利于城市化，也更難做到公共服務均等化。

（三）完善積分制改革的具體建議

不可否認，積分制確實在一定程度上解決了農民工入戶難的問題，但是農民工入戶問題并沒有真的完全解決，例如中山市這幾年入戶申請一直呈下降狀態，每年的指標都有所剩余，可以看出農民工入戶的熱情在逐年減弱，所以必須加快完善積分入戶制度（丁凱，2013）。

1. 積分條件和計分項目有待改善：（1）實行分類積分制度。有兩種分類方法：第一種是根據學歷進行分類，例如對于一些高學歷的流動人口，他們的積分指標就側重于發明創新;而對一些低學歷的農民工，他們的積分指標可以弱化學歷要求，而更側重于技能特長;第二種是對區域進行分類，對一些人口密度較高的地區，可以把積分標準定得高一些，而對于人口密度較低的地區，就可以把積分的標準定得低一些。這樣，使得那些具有居留意愿且有能力的農民工都能在遷入城市實現入戶的愿望，從而不斷提高我國城市化的水平和質量。（2）合理安排積分入戶指標數量。首先是要按農民工總體數量適當增加積分入戶指標數量，因為現有的入戶指標數量遠遠不能滿足農民工的需求;其次是要給普通農民工適當的比例數量，如果對高學歷高技術人才和農民工采取同一標準，就必須控制好這二者的數量比例，這樣才不失公平。

2. 簡化入戶審批手續，為申請人提供便利。如社保繳費證明、職稱資格證明、就業登記證明、志愿服務證明、獻血證明等申請材料改由申請人網上填報信息，審核部門直接反饋審核情況，不必提交紙質材料等，真正讓農民工獲得便利。

3. 不斷促進基本公共服務的均等化進程。作為戶籍制度變革的有益探索，積分制在一定程度上解開了戶籍體制的束縛，可是面對現實的狀況，廣大流動人員為了獲得更好地發展急迫地想要有更多的社會資源，這必然需要在大力實行積分制的同時，采取一定對策使流動人員也能夠享受社會發展的成果。全力促使基本公共服務實現均等化，是另一條要同時推行的便民舉措，就要做到抓入戶、抓基本公共服務同時并舉。

4. 積極開展社會福利改革。目前我國積分入戶政策的各種不足，實質上是戶籍制度改革受到社會福利保障制度改革后的“瓶頸”制約。戶籍制度不是一個獨立執行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的，所以僅僅改革戶籍制度或者戶籍制度改革與社會福利保障制度改革不協調，就難以加快戶籍制度改革的步伐。因此要加大社會福利制度改革，逐漸消除戶籍背后制度福利差別。

5. 提升政府治理能力、完善積分制管理。積分制管理既涉及市級政府不同部門，也涉及省內其他城市或外省的相關政府部門，為此需要加強政府部門之間和不同層級政府間的溝通與信息共享，降低積分制操作的難度和成本，真正提升政府對積分制管理的能力。

總之，積分入戶制度是戶籍制度改革的有效方式之一，我們應當積極完善積分制度，加快戶籍制度改革，有序推進外來人口市民化。

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（作者單位：江蘇師范大學商學院）