淺談我國地方政府融資平臺公司轉型的機遇與挑戰

王素芳

摘 要：政府融資平臺公司的融資在宏觀層面事關國家宏觀經濟的調控和系統性金融風險的管理，在微觀層面又與老百姓的日常投資息息相關。從發展歷程來看，政府融資平臺公司的發展經歷了初步階段、繁榮階段和轉型階段。近幾年出臺的財預[2017]50號文、財金[2018]23號文、財預[2018]34號文對政府融資平臺的舉債逐步進行了規范，同時允許各省、自治區、直轄市、計劃單列市地方政府發行政府債券。這為政府融資平臺公司的轉型發展提供了很好的機遇，同時由于一些固有模式的存在，使得政府融資平臺的轉型面臨了很大的挑戰。

關鍵詞：融資平臺;機遇;挑戰

政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

一、政府融資平臺公司的產生和發展

政府融資平臺的發展脈絡從整體來看，一共經歷了初步階段、繁榮階段和轉型階段三個階段。每個階段的產生都與我國宏觀經濟的發展、中央和地方政府的關系有著很大的聯系。

（一）初步發展階段

1998年之后，我國政府為應對亞洲金融危機的影響，首次通過發行國債并轉貸地方的方式緩解地方財政壓力。2009年-2011年連續三年，再次通過每年發行2000億元地方債的方式協助緩解地方財政壓力。由此，地方政府融資平臺登上了歷史舞臺。

最有名的政府融資平臺公司是由重慶市屬的八家國有企業于2002年通過注入路橋、土地等資產擴大其資本整合成的八家國有投資公司。也就是大家熟知的“八大投”，“八大投”融資主要用于地方的基礎設施建設。

（二）繁榮發展階段

2009年3月，人行銀監會銀發[2009]92號文《關于進一步加強信貸結構調整、促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。融資平臺的大展身手也是從此時開始的。到2010年，融資平臺舉借地方政府性債務已近5萬億元。

（三）轉型發展階段

政府融資平臺公司的迅猛發展在我國經濟發展中發揮了巨大的作用。為防止舉債速度和規模太快引發系統性的金融風險，政府融資平臺公司迎來了規范發展并轉型的關鍵階段。其中具有里程碑意義的是2014年國發[2014]43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，該文中明確規定：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同，依法承擔相關責任。此后，地方政府融資平臺的發展遇到諸多問題，致使國家對政策進行了頻繁的調整，政府融資平臺公司的經營運作模式也需要尋找新的突破口。

二、政府融資平臺公司轉型的機遇

（一）政策導向

2017年4月26日財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

2018年2月24日財政部《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預[2018]34號）貫徹落實黨的十九大報告精神，堅決打好防范化解重大風險、精準扶貧、污染防治的攻堅戰，嚴格規范地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，各省、自治區、直轄市、計劃單列市發行政府債券要符合相關規程。

2018年3月9日發改委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》（發改規劃[2018]406號）分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。

2018年3月28日財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。

（二）政策導向下轉型的契機

財預[2018]34號文規范了各省、自治區、直轄市、計劃單列市（大連、寧波、廈門、青島）發行債券的相關規定，并制訂了專門的《地方政府債券公開承銷發行業務規程》。政府債券的發行為政府融資平臺公司的債務剝離政府提供了很好的契機。財金[2018]23號文更是嚴明了地方政府和政府融資平臺的在融資上的相互獨立性，這也為政府融資平臺公司的債務轉型提供了契機。

財預[2017]50號文、發改規劃[2018]406號文的提出強調了政府融資平臺公司的市場化轉型，這為政府融資平臺公司治理結構、管理結構的轉型，已經經營業務模式的轉型都提供了很好的契機。

三、平臺公司轉型的挑戰

（一）債務轉型的挑戰

1.政府融資平臺公司前期債務規模龐大，種類繁多，且面臨較大的檢查風險。政府融資平臺公司在繁榮發展階段大規模的舉借債務用于地方的基礎設施建設，且為了融資的合理性，“包裝”了很多基于項目的長期借款，但是所用于融資的項目并沒有實施，后期融資機構對項目檢查發生失敗的風險就會相當大。而且平臺公司的最終控制人多為國有資產管理辦公室，一旦發生債務危機，將嚴重影響國有資產的穩定性。

為解決債務轉型的挑戰，首先，政府融資平臺公司應盡早償還未實際實施項目內容的項目貸款，避免國家大規模的債務檢查時措手不及。另外，也可以在不喪失控制權的情況下，適當吸引民間資本分散政府平臺公司的債務風險。至關重要的一點，政府融資平臺公司要按照相關要求，嚴格控制好自身的債務規模。

（二）市場化轉型的挑戰

基礎設施投資回報周期很長，現金流周轉是問題。地方政府回購政府融資平臺公司建設的基礎設施資金壓力比想象中大，致使政府融資平臺公司賬面存在著大量的應收款。這使得政府融資平臺公司無法真正實現企業的規范化管理。而且很多企業為了進一步融資的報表效果，只在賬面進行收入的確認，實際上并不按照規定繳納增值稅和企業所得稅，導致了賬面存在大額的應交稅費，不利于企業的長期發展。

政府融資平臺公司應借助地方政府債券發行和國家對政府融資平臺公司市場化轉型要求的東風，拓寬其他能加速企業現金流周轉的業務，如可適當從事相關貿易活動。另外，政府融資平臺公司作為一個獨立的經濟實體，要站在企業的立場考慮問題，加速收回應收款。要嚴格按照企業會計準則的要求確認收入、按時交納各項稅費。在確保自身沒有稅務風險的同時，一定程度上也是很好的保證了地方政府的安全。

政府融資平臺公司的財務及管理人員多為建立平臺公司初期從政府職能部門調配的人員，其中財務人員接觸和熟知的是政府與事業單位會計準則，而管理人員的定式思維還是政府職能部門的思維方式。這無疑都阻礙了政府融資平臺公司成功進行市場化的轉型。

為解決這一問題，政府融資平臺公司應加大從高校或企業招收或吸納優秀的人才的力度，使新鮮的血液注入到政府融資平臺公司。另外，對于原有的財務人員，一定要加強他們對企業會計準則的認知和培訓，防止用政府與事業單位會計準則的慣性思維處理政府融資平臺公司的賬務。而針對管理人員，可以結合自身實際情況，大膽的聘請職業經理人，使政府融資平臺公司真正從根本上實現市場化轉型，而不是表面的轉型。

結束語

政府融資平臺公司在我國經濟的飛速發展中扮演了相當重要的角色。本文首先梳理了政府融資平臺公司從產生到繁榮、轉型的三個發展階段，進而結合里程碑意義的國發[2014]43號文，以及近兩年的財預[2017]50號文、財預[2018]34號文、發改規劃[2018]406號文、財金[2018]23號文，總結出政府融資平臺公司債務轉型和市場化轉型的契機。但是由于固有管理模式的存在，導致債務轉型和市場化轉型都面臨了很大的挑戰。