土地儲備融資與地方債務的關系探討

摘 要：土地儲備融資是政府實現城市土地合理規劃的重要手段，同時也是興建保障性住房等設施的民生用地的主要來源，其作為城市土地出讓制度的重要內容，在地方政府土地規劃和市場土地需求調節方面發揮著十分重要的作用。在土地儲備融資的過程當中，政府需要進行征地、拆遷和基礎設施的拆除及改建等工作，需要大量資金儲備作為基礎，因此地方政府必須通過大量融資的手段進行資金的歸攏，土地儲備融資與地方債務之間存在著無法分割的重要關系，本文通過對土地儲備融資與地方債務的關系進行探討，為相關工作者提供參考。

關鍵詞：土地儲備融資;地方債務;關系

土地儲備融資與地方債務之間存在難以割舍的關系，地方政府需要依靠土地的征收、開發獲得貸款從而實現城市建設，并利用土地資源增加財政收入從而償還地方債務，土地儲備融資已經成為推動地方財政發展的重要力量。隨著我國經濟的快速發展，城市的建設與基礎設施的興建需要占用大量土地資源，因此土地儲備是政府發展與規劃的重要內容，而用于土地征收和興建的地方債務問題，已經成為我國經濟發展中必然要面對和解決的重要現實性問題，因此如何正確看待和處理土地儲備融資與地方債務之間的關系，維持兩者之間的穩定與平衡，是我國經濟發展進程中所必須面對和解決的問題，也是保障我國經濟平穩發展的重要問題。

一、土地儲備融資的現狀及地方債務情況

（一）土地儲備融資的情況

城市用地的規劃、征收、開發和儲備需要大量的資金儲備作為支持，而部分資金的來源，大致分為三個方面，一是來自地方政府撥款，作為該入地資源項目的啟動資金;二是來自該入地儲備機構的自有或自籌資金;三是來自該項目的銀行貸款資金。一般而言，土地資源儲備項目的負責單位在項目成立之初會獲得來自政府的撥款，用以支撐項目啟動所需的必要資金，而在項目運作的過程中，所需的大量資金一般都需要依靠銀行貸款的支持。

土地儲備融資的主要資金來源來自銀行貸款，那么也就是說銀行貸款在土地資源的儲備過程中，構成了地方債務的主要組成部分，而土地儲備融資工作也是地方政府為實現入地資源的獲取、開發和利用進行資金籌措和債務擴充的主要手段。按照我國相關法律的規定，土地資源儲備的負責單位可以采用抵押、質押或擔保貸款的方式，獲取銀行貸款，在實際的土地儲備融資中，這部分資金主要來自于使用土地進行抵押貸款。

在土地儲備融資的項目當中，資金的循環利用是保障項目順利進行的重要支撐，如果缺乏足夠的資金保障土地儲備項目的開展，那么會給項目本身帶來極為嚴重的財政風險，影響項目的順利推進，目前我國的土地儲備融資渠道相對較為單一，土地抵押貸款占據了其中絕大部分，這就造成了貸款方式存在的問題和風險，很容易給項目本身帶來風險。一般情況下，土地儲備融資貸款的形式可以分為擔保貸款和信用貸款，在這其中，信用貸款是風險較小、操作過程較為可靠的一種，因為信用貸款可以依靠政府作為委托進行擔保，而地方政府的信譽較高，貸款難度相對較小，因此信用貸款是一種較為穩妥的貸款方式，但就目前的情況而言，我國的土地儲備融資信用貸款，雖然有政府出面作為信用擔保，但最終能夠通過審批的貸款額度卻有限，很難支撐土地儲備項目的開展，因而制約了土地儲備融資工作的進程。

另一方面，我國的土地儲備融資呈現嚴重的區域不平等狀況，從省級政府的融資力度來看，西部經濟落后省份如甘肅、青海、寧夏等地，其土地儲備融資規模在全國范圍內處于落后水平，而東部及沿海經濟發達地區，其土地儲備融資的規模則相對較高，尤其是北京、上海、廣東、深圳四地，其土地儲備融資的規模遠遠領先于其他省份，呈現出較為不平衡的發展態勢。這種差異的存在，既由于不同省份的經濟發展水平存在差異，同時也是與當地房地產及土地開發市場的需求息息相關。

（二）土地儲備融資的地方債務情況

目前，我國土地儲備工作的開展積累了大量的優質土地資源，經過合理的開發和有效的利用，獲得了較為理想的經營收入，并將其作為各地政府償債的重要資金來源。但這其中也不乏一定的債務風險存在，土地儲備融資的債務風險主要來自于土地開發項目的開展進程緩慢、周期較長、債務期限錯配等問題的出現，導致地方債務到期但無法通過土地項目及時獲得資金回籠進行償債，從而造成了地方債務風險。

要實現科學有效的地方土地儲備融資債務管理，就應從源頭上嚴格控制地方土地儲備的融資規模，將地方債務控制在一定的、可及時償債的范圍之內，避免過度融資，加快土地資源的開發和利用節奏，提升地方政府土地出讓的能力，從而提升地方政府的償債能力，實現地方債務的及時清償，避免債務風險的出現。

二、我國土地儲備項目所面臨的形勢

土地儲備項目所需要的融資資金數量存在一定的不確定性，會根據土地儲備項目在開發過程中所面臨的問題發生一定的變化。近年來，針對土地儲備融資，我國財政部門已經適當提升了貸款額度，但額度變化較少，且一般用于債務置換，對新增土地儲備融資項目的幫助不大，另外，政府撥款一般由財政部門核定下發，與實際的地方土地儲備工作的開展存在一定的時間及資金錯配的情況，尤其是對一些項目規模較大、資金需求較高的項目，政府的財政撥款無法滿足項目的資金要求，更無法實現資金的靈活使用。

土地儲備項目是我國進行城市建設的重要手段，通過土地儲備，可以實現城市規劃、市政工程建設、基礎設施完善及民生改善的作用。但就當前的形勢而言，我國的土地儲備項目在開發和建設當中仍在面臨嚴峻的形勢，僅依靠政府資金支持，遠遠不能滿足其開發建設的需要，因此市場化的運行模式，土地資源的集約利用是我國土地儲備項目在開發過程中所應嚴格遵守的項目運作方式，同時也是順應我國國情及政策要求的土地儲備開發形式。

三、土地儲備融資與地方債務的關系

目前，地方政府針對土地征收、開發、儲備和利用的形式，及土地儲備負責單位與地方融資機構的關系，決定了土地儲備融資與地方債務之間存在著緊密的聯系，目前大部分土地儲備項目的融資資金都來自于銀行貸款，其占比大約在60%以上，土地儲備負責單位已經成為地方政府進行土地儲備項目的主要融資平臺。

從我國各省份土地儲備融資及地方債務比例的數據看來，土地儲備融資與地方債務之間存在著正相關的關系，這就表明，地方的經濟發展水平從一定程度上影響了該地區的土地儲備融資規模，而土地儲備融資規模，又決定了該地區的地方債務情況。一般而言，經濟發展較為快速的地區，其政府在債務資金的投向方面，更偏重于土地儲備項目，其原因主要是經濟發達地區的城市建設水平相對較高，城市化速度和規模更大，因此對土地的需求量大，且對土地資源的開發力度較大，地方政府通過土地儲備項目，增加土地的供應和開發利用，以合理滿足市場的需要;同時由于發達地區的土地及房產的價格相對更高，政府通過土地出讓所獲得的財政收入也相對較高，土地融資的能力也相對較強，地方政府可以通過土地出讓的資金進行債務償還，并進行城市建設。由此可見，土地儲備融資的規模也決定了地方債務的規模。

結束語

隨著我國城市化進程的不斷加速，對土地資源的需求不斷增加，造成了土地開發和利用的資金及利益的不斷提升。政府應注重合理看待土地儲備融資與地方債務之間的關系，合理開發及出讓土地，實行有效的宏觀調控，提升政府償債能力，從而確保土地儲備融資項目的有序開展，為維穩經濟發展、保障財政收入奠定基礎。

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作者簡介：

游偉（1982-），男，漢族，河南省固始人，經濟師，碩士。研究方向：房地產經濟。