新時代城市形象管理的“為”與“不為”

宋迎昌

【摘要】當前，我國已經進入以城市形象管理促進城市高質量發展的關鍵時期，以人為本、低碳綠色、智慧管理、文化傳承、共享發展等先進理念賦予城市形象管理以全新的科學內涵。新時代，加強城市形象管理需要做到五個堅持，即堅持公權公用、堅持以人為本、堅持文化為魂、堅持城市特色、堅持公平法治。

【關鍵詞】城市形象 城市發展 高質量 【中圖分類號】C912.81 【文獻標識碼】A

當前，在城鎮化快速發展的大好形勢下，我國一些地方出現了大拆大建、歷史文化遺存消失、城市面貌千篇一律、店鋪招牌整齊劃一改造等問題，引起了社會各界的關注和憂慮。從表面上看，這些現象是城市形象管理的孤立事件，但其背后體現的卻是地方城市發展觀、財富價值觀和政府政績觀等方面的問題。這些深層次問題是新時代推進城鎮化高質量發展必須要坦然面對的，對此，我們要拿出系統性的解決方案。

新時代賦予城市形象全新的科學內涵

中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記就城市規劃建設管理工作多次發表重要論述，國家有關城鎮化的規劃建設管理方針政策也逐步出臺，對加強城市形象管理具有重要的指導意義，具體可以歸納為以下五個方面。

一是以人為本。習近平總書記多次強調，要堅持“以人民為中心的發展觀”。《國家新型城鎮化發展規劃（2014—2020年）》體現的核心要義也是“人的城鎮化”。二是低碳綠色。習近平總書記高度重視生態文明建設，明確提出“綠水青山就是金山銀山”，強調“城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中”。三是智慧管理。習近平總書記明確要求，要“以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”。2015年中央城市工作會議提出，“要加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用”。四是文化傳承。習近平總書記指出，“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”。五是共享發展。國家“十三五”規劃綱要明確提出，“必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，增強發展動力，增進人民團結，朝著共同富裕方向穩步前進”。

這五個方面的要求賦予城市形象管理全新的科學內涵，是指導新時代城市形象管理工作的基本準則。但是，當前我國一些地方的實際做法離黨中央的要求還有很大差距。比如，一些城市過分強調經濟增長，對社會建設、環境保護和民生事業關注不夠，導致城市功能失調；大城市農業轉移人口市民化進程緩慢，做不到基本公共服務常住人口全覆蓋；一些城市傳統歷史文化脈絡趨于消失，“千城一面”的現象愈演愈烈；等等。

對城市形象的科學認知不應出現偏差，不能違背“以人為本”的原則

城市的本質決定了“以人為本”是衡量城市形象的基本要素。人是城市建設的主體，城市的一切經濟社會活動都是為人民服務的。脫離了人民，城市就會成為一座毫無生機的“鬼城”。正因為如此，宜居、宜業、宜購、宜娛、宜養被認為是城市的基本功能。如果一座城市讓人們住得很不舒服，那么這座城市就會得到人民群眾的“差評”。古往今來，凡是在人們心目中留下良好印象的城市，無不是很好地滿足了人們生產生活方面的需求，并且讓人們流連忘返。可見，“以人為本”是衡量城市形象的顯著標志。

一切違背“以人為本”原則的行為都會對城市形象造成負面影響。“以人為本”不是一句空話，而是體現在城市精細化管理的方方面面。改革開放至今，我國城市建設日新月異，各種現代化設施層出不窮，在滿足人民群眾基本物質需求方面進步明顯，得到了世人的廣泛贊譽。但是，在滿足人們高層次精神需求方面還有較多的不足。我國城市管理理論起步較晚，精細化管理尚沒有落實到具體行動上，加之歷史遺留問題較多，導致一些地方出現了違背“以人為本”原則的行為。比如，城市大規模單一功能區建設導致的職住分離現象，城市舊城改造導致的傳統鄰里關系割裂現象，城市道路設計不合理導致的過馬路難以及交通擁堵現象，等等，都違背了“以人為本”原則，給城市形象管理造成負面影響。

厘清政府對城市形象管理的權力邊界

新時代加強城市形象管理越來越重要，但這并不意味著政府可以“包打天下”。城市形象管理涉及方方面面的工作，利益關系錯綜復雜，需要政府部門與社會公眾的協同合作。

一方面，政府對城市形象管理的權力邊界不能無限放大。城市形象怎樣，每個人基于自己的感知可能會有不同的判斷。舉例來說，對于環境污染、交通擁堵、社會治安惡化等問題，每個人都可能成為受害者或者受益者，政府對這些領域進行管理不會引起人們較大的反對。但是，也存在一些領域，比如對于建筑造型、燈箱廣告牌匾形式、室內裝飾設計風格等，由于每個人審美觀不同，會有不同的結論。因此，只要是不違反國家相關法律法規，不損害其他人的利益，就應該允許其存在，政府不應該對其進行過度干預。

基于以上認識，我們可以把城市形象管理領域劃分為兩種類型。一種是對全體人民都有影響的領域，即如果不加以抑制，就可能會損害全民利益；如果不加以鼓勵，就不會讓全體人民受益。在這種情況下，政府應該行使公權，加大管理力度。另一種是對部分人群有影響的領域，即政府如果動用公權進行干預，可能會損害部分人群的利益，同時無助于增加其他人的福利；政府如果選擇不干預，則可能使部分人群受益，但并不會損害其他人的利益。在這種情況下，政府應減少干預。

總之，合理劃分公權、私權邊界，給公權、私權各自發揮作用的空間，將政府公權限定在特定領域，保障全體人民公共利益最大化，有助于調動人民群眾的積極性和創造性，促進街區景觀的多樣化以及視覺效果的藝術化，實現城市的個性化發展，避免“千城一面”等現象的發生。

另一方面，政府權力越位或缺位必然會導致城市形象管理出現問題。政府權力越位，表現出的是“政府管了不該管的事情”；政府權力缺位，表現出的是“在該管的事情上，政府沒有管或者沒有管好”。實踐中，城市形象管理出現問題的主要原因就是政府權力越位或者缺位。比如，令人憂慮的“千城一面”現象，規劃方案是政府審批的，土地征用和出讓手續是政府辦理的，開發商是政府通過一定程序選擇的，建筑商的施工資質是政府頒發的，工程竣工驗收是政府通過的，因此，政府自然脫不了干系。在城市規劃建設管理的過程中，政府沒有給社會參與留有充分發揮作用的空間，人民群眾的積極性和創造性沒有有效發揮出來，就會導致“政府權力越位”現象出現。再比如，屢屢爆發的環境污染問題和食品安全問題。法律法規不完善、有法不依、選擇性失明、從輕處罰、問責不夠等，為環境污染制造者和食品安全問題制造者提供了違法違規的空間。這種現象說明政府公權覆蓋的領域還有“縫隙”，屬于“政府權力缺位”現象。

新時代加強城市形象管理要掌握兩個基本原則

新時代加強城市形象管理具有重要的現實意義。首先，城市形象管理是城市高質量發展的重要保證。我國的城鎮化已步入由粗放型發展向高質量發展轉型的重要階段，按照黨中央的要求重塑城市形象，切實轉變粗放型發展的價值觀和政績觀，對城市高質量發展具有重要的保障作用。其次，城市形象管理是提升城市競爭力的重要手段。21世紀是人才競爭的世紀，城市之間的競爭歸根結底是人才的競爭。城市形象管理，體現的是對人才的尊重。尊重人才，讓人才發揮最大的主觀能動性和創造性，能夠極大地提升城市在全球化時代的競爭力。最后，城市形象管理將助力我國新型城鎮化發展。新型城鎮化的核心要義是“人的城鎮化”，城市形象管理體現的核心思想也是“以人為本”，二者之間是相輔相成的關系。

城市形象管理牽涉的要素眾多而復雜，要從復雜的要素中厘清頭緒、弄清方向，必須要牢固地掌握好兩個基本原則。第一個原則是“有所為，有所不為”。對于城市形象管理，政府不能“事無巨細一把抓”“一根竹竿捅到底”，而應根據事務性質合理劃分事權。對于“有所為”的，政府不能推卸，必須常抓不懈；對于需要“合力而為”的，應發揮政府和社會兩方面的積極性，政府不能“唱獨角戲”，要多傾聽民意、尊重民意，按人民意志辦事；對于“有所不為”的，政府應讓老百姓自主決策、自行承擔決策后果。第二個原則是“為民行事”。我們黨“以人民為中心”的發展觀，決定了城市形象管理必須把人民放在核心位置。城市發展觀、財富價值觀和政府政績觀必須符合“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果讓全體人民共享”的價值導向。城市形象管理必須自覺將以人為本、低碳綠色、智慧管理、文化傳承、共享發展等理念融入具體行動中，讓廣大人民群眾切實獲得自豪感、獲得感、幸福感。

新時代加強城市形象管理要做到“五個堅持”

中國特色社會主義新時代是以城市形象管理促進城市高質量發展的關鍵時期，各級政府應自覺做到“五個堅持”。

一是堅持公權公用。在城市形象管理中，要明晰政府權力責任清單，合理劃分事權范圍。凡是政府職權范圍內的事情，一定要抓嚴、抓實、抓好；凡是政府職權范圍外的事情，一定要大膽放權，讓社會去解決。要制定規則，講究規矩，切實做到公權公用、私權私用、公私分明。

二是堅持以人為本。在城市形象管理中，要全面完善各種城市硬件設施和現行管理制度。以人性化、便捷化、精細化、舒適化、智能化、低碳化等標準為依據，全面客觀評價“以人為本”和“以人民為中心”發展觀的踐行情況，認真查找其中存在的問題，對城市硬件設施以及現行管理制度進行完善，切實把以人為本落到實處。

三是堅持文化為魂。城市不僅僅是物質產品的生產地，更是精神文化產品的創造地和展示地。世界上魅力四射的城市，在文化軟實力上都是極具競爭實力的。文化是一座城市的靈魂，沒有文化的城市終究只是枯燥建筑物的堆積，會被歷史遺棄。因此，在城市形象管理中，不論是舊城改造還是新區開發，都應把保護歷史文化遺存、做好優秀傳統文化傳承以及現代文化藝術營造作為核心工作，將文化打造成為城市最靚麗的名片。

四是堅持城市特色。在漫長的歷史發展長河中，每一個城市都會形成自己的個性特色。而這種個性特色，既是城市個性化發展的結果，也是城市進一步發展的優勢，更是城市之間展開緊密合作、形成城市群的基礎。隱藏在城市個性化發展背后的是“對城市個性化發展選擇的尊重和認可”，達成這種“尊重和認可”需要進行一場深刻的思想啟蒙、文化反思、社會認同和制度變革。在城市形象管理過程中，保持城市個性特色越來越引起社會的共鳴，并逐漸成為一種不可逆轉的趨勢。

五是堅持公平法治。在城市形象管理過程中，要牢固堅守公平底線，堅持一視同仁的原則，不分男女老少，不問民族宗教信仰，不管戶籍非戶籍，不論家庭出身，不管收入多少，不論文化程度高低，在保障公民人身安全和財產權利等方面均應“一碗水端平”，一律平等。要積極營造弱勢群體有希望、強勢群體有愛心、強勢群體愿意扶助弱勢群體的和諧社會氛圍，要讓弱勢群體活得有尊嚴、活得有希望、活得更幸福。同時，要堅持依法依規治市，堅決杜絕人情執法、野蠻執法、選擇性執法、差別化執法、釣魚執法、以罰代法、被動執法等不文明、不正當、不積極的執法行為發生。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①薛亮：《“千城一面”的反思》，《人民政協報》，2016年8月11日。

②李琳、黃昕珮：《四議“千城一面”》，《中外建筑》，2018年第10期。

③莊電一：《城市改造不應大拆大建》，《光明日報》，2016年3月29日。