檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的分析

王樹(shù)文

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的探索和發(fā)展的深入，一方面對(duì)我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)人民生活質(zhì)量的提高有顯著的促進(jìn)作用，另一方面也對(duì)我們社會(huì)的方方面面提出了一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是在生態(tài)平衡，環(huán)境保護(hù)，食品安全，藥品安全，國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)，國(guó)有土地出讓方面受到了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。一些地區(qū)的政府唯GDP論，片面考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以這些公共利益為犧牲品。在黨和國(guó)家提出“讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義”的司法運(yùn)行的背景下，如何保護(hù)公共利益，如何提起行政公益訴訟，由誰(shuí)提起，是擺在我們面前并亟待解決的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是發(fā)生在當(dāng)公共利益受到侵害，找不到適格的原告主體，檢察機(jī)關(guān)作為起訴的主體，對(duì)不作為亂作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。在證實(shí)有違反行政規(guī)則確有危害結(jié)果發(fā)生的情況下，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。如果該行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)，且拒不履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)按照訴訟程序向法院提起訴訟。由檢察機(jī)關(guān)作為主體提起行政公益訴訟，符合司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督得基本原理，是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的“最佳人選”能有效解決行政公益訴訟案件“原告無(wú)解”的問(wèn)題，并在司法環(huán)節(jié)中具有其他主體不可比擬的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，是行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)和構(gòu)建的不二之選。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);國(guó)家公共利益;行政公益訴訟;合理性;優(yōu)勢(shì)

一、行政公益訴訟概述

古羅馬法諺“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”形象的闡明了司法權(quán)運(yùn)作的根本特點(diǎn)。因此，建立行政公益訴訟制度首先必須解決好起訴人即原告資格問(wèn)題。行政訴訟制度不斷發(fā)展的實(shí)質(zhì)就在于原告資格的不斷拓展。行政公益訴訟是與被訴行政行為無(wú)直接利益關(guān)系的主體，為了保護(hù)國(guó)家利益和公共利益，對(duì)行政機(jī)關(guān)等公共權(quán)力機(jī)關(guān)的作為和不作為亂作為提起訴訟。3月12日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍作最高檢工作報(bào)告時(shí)曬出2018年公益訴訟成績(jī)單：全年檢察機(jī)關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，全國(guó)縣級(jí)檢察院辦理公益訴訟案件已做到全覆蓋。

張軍說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)立案辦理的公益訴訟案件中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)59312件、食品藥品安全41118件、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)10025件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓2648件、英烈權(quán)益保護(hù)57件。通過(guò)辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬(wàn)畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬(wàn)噸;督促查處、回收假冒偽劣食品40萬(wàn)公斤，假藥和走私藥品9606公斤;督促追收國(guó)有財(cái)產(chǎn)257億元;追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用30億元。

隨著我國(guó)法制建設(shè)不斷取得階段性的成果，公民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)都有了顯著提高，當(dāng)危害國(guó)家利益和公共利益的行為發(fā)生后，此種危害行為與普通公民沒(méi)有直接的利害關(guān)系，無(wú)法作為適格原告向法院提起訴訟，卻又間接危害到自身權(quán)利時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人應(yīng)運(yùn)而生。

二、檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督的特殊身份和獨(dú)立的法律地位

原告地位是具有原告資格的人的訴權(quán)獲得法院認(rèn)同后，在行政訴訟過(guò)程中所具備的法律上的地位。原告資格從受到具體行政行為侵害時(shí)就已經(jīng)取得，而原告地位則是提起訴訟并為法院受理時(shí)方可獲得。我國(guó)憲法第一百三十四條明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從分權(quán)制衡原理的角度審視檢察行政公益訴訟制度的憲法功能屬性，我們可以發(fā)現(xiàn)檢察行政公益訴訟的根本立足點(diǎn)是在人民主權(quán)原則的前提下，通過(guò)行政訴訟的途徑和方式，與審判權(quán)、行政權(quán)形成分工、制約與平衡的憲法法律關(guān)系，從而防止暴政和腐敗對(duì)公民自由的侵害。一百三十六條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察，不受行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。從憲法明確的條文中，我們不難發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為亂作為提出建議，有責(zé)任對(duì)危害國(guó)家利益，公共利益的具體行政行為和抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全，國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履職的，人民檢察院依法向人名法院提起訴訟。不同于民事公益訴訟，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織都可以的“雙軌制”檢察機(jī)關(guān)是唯一主體。

2018年3月兩高發(fā)布的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》其中第四條規(guī)定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民訴，刑訴享有的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律司法解釋另有規(guī)定的除外。明確了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中公益訴訟起訴人的身份，該身份符合檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能本身應(yīng)盡的客觀義務(wù)。

檢察機(jī)關(guān)所擁有的法律監(jiān)督職權(quán)，在司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)中都有其特殊的法律地位和司法資源，與人民群眾和有關(guān)團(tuán)體相比屬于較強(qiáng)的行政機(jī)關(guān)。一方面，在中國(guó)的司法傳統(tǒng)影響下“恥訟，厭訟”，多一事不如少一事的思想觀念在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人民群眾中并未消除。另一方面，擴(kuò)大公益訴訟起訴人的資格，又可能會(huì)造成“濫訴”，人民群眾，抱著“路見(jiàn)不平一聲吼，該出聲時(shí)就出手”的態(tài)度，隨意訴訟。就能力方面的對(duì)比，普通群眾的法律知識(shí)水平明顯不如檢察院的工作人員，也不具有他們的訴訟經(jīng)驗(yàn)。就地域分布來(lái)看，與檢察機(jī)關(guān)在每個(gè)基層單位都有設(shè)立相比，公益組織并不具有地域的廣泛性，它并不是均勻的散布在每個(gè)地區(qū)。其次，公益組織的成立比較復(fù)雜，根本的目的可能不單純的是為了保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而且在人力，物力，財(cái)力這些必須應(yīng)有的資源上，檢察機(jī)關(guān)顯得更加有力度。在調(diào)查取證的偵查過(guò)程中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行為出現(xiàn)，便可以搜集和查閱相關(guān)材料，進(jìn)行數(shù)據(jù)和資料各個(gè)方面得調(diào)查。在行使偵查權(quán)的過(guò)程中，不會(huì)受到地方政府和同級(jí)行政部門(mén)的干擾和支配，具有其他主體不可比擬的優(yōu)勢(shì)，在調(diào)查取證提起訴訟的過(guò)程中的生活費(fèi)，交通費(fèi)，司法鑒定費(fèi)都會(huì)有雄厚的國(guó)家財(cái)政作為支撐和保障，而且，在2015年發(fā)布的相關(guān)文件中明確說(shuō)明：由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，訴訟費(fèi)用可以免交。

三、檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前檢察建議的適恰性

通過(guò)行政訴訟的途徑來(lái)尋求公共利益的維護(hù)充其量是一種不得已而為之的方式，且往往是一種危害已經(jīng)發(fā)生之后的補(bǔ)救之舉，其現(xiàn)實(shí)意義自然要大打折扣。與其他主體提起行政公益訴訟相較而言，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前可以啟動(dòng)前置程序——檢察建議。一方面，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)，另一方面，此程序可以快速有效的停止危害結(jié)果的繼續(xù)發(fā)生。以影響范圍較廣，危害后果嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)為例，環(huán)境生態(tài)問(wèn)題之治理作為現(xiàn)代社會(huì)典型公共議題，其具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性、跨區(qū)域性、不確定性等特點(diǎn)。當(dāng)危害環(huán)境的行為正在發(fā)生，直接啟動(dòng)訴訟會(huì)受到程序的限制，從起訴到判決結(jié)果的執(zhí)行，需要經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的時(shí)間跨度，但是在這段時(shí)間內(nèi)，危害行為并沒(méi)有停止。而此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則可以向環(huán)保局，藥監(jiān)局，提出檢察建議，責(zé)令主管部門(mén)依照法律規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，該停產(chǎn)停產(chǎn)，該整改整改，盡量保證了國(guó)家與人民群眾的利益受到更小程度的損失。這就避免了損失不斷擴(kuò)大和原狀的難以恢復(fù)。再者說(shuō)，檢察官機(jī)關(guān)直接對(duì)行政機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟似乎并沒(méi)有給相關(guān)機(jī)關(guān)一個(gè)“改過(guò)自新”的機(jī)會(huì)，也不利于行政機(jī)關(guān)積極依法履行職責(zé)，甚至?xí)霈F(xiàn)反感和抵觸情緒，對(duì)實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的根本目的并不有利。

榮昌區(qū)古昌鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染怠于履行監(jiān)管職責(zé)，2017年12月21日，榮昌區(qū)檢察院向江津區(qū)法院提起行政公益訴訟。2018年5月29日，由榮昌區(qū)檢察院提起的重慶首例行政公益訴訟案件公開(kāi)宣判。一審判決確認(rèn)古昌鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染怠于履行監(jiān)管職責(zé)違法;責(zé)令古昌鎮(zhèn)政府于判決生效之日起2月內(nèi)繼續(xù)履行行政監(jiān)管職責(zé)，對(duì)轄區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染進(jìn)行有效治理。目前，包括古昌鎮(zhèn)政府在內(nèi)，該區(qū)已完成河岸縱深200米內(nèi)陸域禁養(yǎng)區(qū)286家養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）關(guān)閉、搬遷工作，河流水質(zhì)得到改善。這起經(jīng)最高檢批準(zhǔn)，市檢察院掛牌督辦的案件完美落幕。

行政公益訴訟制度對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、勤政廉政有著非常重要的理論和實(shí)踐意義。在司法資源本就緊張的情況下，此舉成功的提高了此類案件的處理效率，節(jié)省了大量的司法資源?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察建議這一看似簡(jiǎn)單卻并不簡(jiǎn)單的訴前程序，在司法實(shí)踐中取得了“三贏”的效果，不僅及時(shí)高效的保護(hù)了國(guó)家公共利益，而且節(jié)省了法院檢察院大量的人力物力財(cái)力，進(jìn)而還能有效提高行政部門(mén)認(rèn)真配合工作，履行職責(zé)的積極性。

四、其他主體作為行政公益訴訟起訴人的局限性

有學(xué)者認(rèn)為：由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟有其優(yōu)勢(shì)，但是普通公民和其他社會(huì)組織同樣也可以作為公益訴訟的原告提起訴訟，甚至舉出一些域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的模式來(lái)反思由檢察機(jī)關(guān)作為起訴人的不足和缺陷。對(duì)國(guó)外法律制度的理解絕不能局限于其紙面的規(guī)定。相反，必須深入考察法律制度形成的時(shí)代背景和社會(huì)基礎(chǔ)，唯有如此，才有可能準(zhǔn)確洞悉國(guó)外法律制度的真實(shí)面相。

我們固然應(yīng)該全面深入研究和探討域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的行政公益訴訟起訴結(jié)構(gòu)，也必然要考慮中國(guó)法制的本土資源，結(jié)合我國(guó)的法制發(fā)展現(xiàn)狀。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門(mén)的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段。與檢察機(jī)關(guān)工作人員相比，普通公民確實(shí)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)知識(shí)，不熟悉訴訟程序的規(guī)范流程，也會(huì)因此耽誤自己的正常工作和生活，只是憑著自己的“一腔熱血”或者“滿腔悲憤”來(lái)訴訟，在事實(shí)上并不是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)消極怠工，越權(quán)濫用所直接造成的情況下，會(huì)造成公民與行政機(jī)關(guān)的正面沖突，不利于構(gòu)建官民一家親地法治社會(huì)，和文明和諧的社會(huì)主義新中國(guó)。而且，社會(huì)組織向人民法院提起訴訟的資格相當(dāng)嚴(yán)苛：對(duì)環(huán)境污染，人民……法院應(yīng)當(dāng)受理。一般的民間公益組織想同時(shí)具備這兩個(gè)條件其實(shí)相當(dāng)不容易，沒(méi)有固定的收入和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，很難持續(xù)存在。特別是在新疆等部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)公益組織發(fā)展緩慢，依靠社會(huì)公益組織來(lái)達(dá)到保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的效果，在實(shí)踐中是很難實(shí)現(xiàn)的。

有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人，使得檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)又承擔(dān)起起訴人得角色，會(huì)影響我國(guó)司法制度的平衡，這種觀點(diǎn)有待進(jìn)一步考證。國(guó)家于2018年3月20日第13屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》總則第一條述明：為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋……根據(jù)憲法，制定本法。監(jiān)察委的出現(xiàn)承擔(dān)了法律監(jiān)督的部分職能，但并沒(méi)有造成我過(guò)原有司法體制的混亂，恰恰幫助檢察機(jī)關(guān)工作的壓力，也提高了國(guó)家反貪反腐的工作效率。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律結(jié)構(gòu)也必然會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)水平，社會(huì)變化而不斷更新發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟起訴人也必然會(huì)實(shí)現(xiàn)他預(yù)期的成果。我們有理由相信在社會(huì)主義法制建設(shè)如火如荼的當(dāng)代中國(guó)，行政公益訴訟的理論與實(shí)踐一定能夠獲得跨越性的改進(jìn)和發(fā)展。

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