人民檢察院行政公益訴訟問題研究

楚林熹 楊前松 吳同 程巖松

摘要：當今，對行政公益訴訟問題的研究不斷深入，理論界也取得了一定的研究成果。行政公益訴訟是指檢察機關對于行政部門的不作為，懶政而造成對社會公共利益和國家利益造成的損害行為提起公益訴訟的一種制度。因改革開放深入發展，社會生活復雜多變使得該項制度存在一定的不足。例如，在缺乏必要法律支撐上、調查取證上、訴訟判決的執行上以及司法程序受行政機關干預等問題上較為突出。解決這些問題應當做到完善法律制度，提高法律運用，強化法律執行，健全內部配設，排除外部干擾。行政公益訴訟作為“新事物”具有其他事物不可比擬的優越性和強大的生命力，重視行政公益訴訟是前提，完善行政公益訴訟是目的。行政公益訴訟的重要地位將在我國法律史上得到不斷凸顯。

關鍵詞：人民檢察院、行政公益訴訟、困境、完善法律

引言：

我國行政公益訴訟制度起步較晚，尚未建立完整的體制機制。自2017年6月27日全國人大修訂了《行政訴訟法》后，中國的行政公益訴訟制度才正式建立。盡管如此行政公益訴訟制度在實際中仍然面臨諸多問題，主要在基層檢察院辦理案件過程中面臨各種各樣的問題。例如怎樣賦予人民檢察院在辦理行政公益訴訟案件的權力等。因此為了能夠解決此類問題，我們必須從實際情況出發，進行分析研究，從立法層面上找到立足點，這樣才能使檢察機關在新時代下更好的行使權力，保障人民群眾的切身利益。

一.人民檢察院提起行政公益訴訟的概述

（一）行政公益訴訟的概念

公共利益是一個較為寬泛的詞語以致于沒有形成廣泛的共識，至今都沒有一個權威的解釋。公益訴訟令人難以捉摸的原因在于其固有的不確定性，由于公益訴訟的抽象性使我們在司法實踐中難以準確的把握。在公益訴訟制度尚未建立之前，我國法治對于公共利益的維護主體具有不確定性的特點。自我國對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修訂以后，我們對人民檢察院的地位以及其功能作用有了進一步的了解與認識。此舉凸顯了我國對中國特色社會主義法治道路自信和理論自信心，表明中國公益訴訟制度在立法層面上正式建立。它提供了檢察院捍衛公共利益，并敦促政府依法進行行政公益訴訟的法律依據。

（二）行政公益訴訟的特征

公益訴訟最早開始于羅馬法制度，其規定為“凡為羅馬市民均具有提起公益訴訟的資格”。經過不斷地傳承和發展，在近代呈現出以下四個特點：

1.保護公益的目的性。公益訴訟制度直接保護公共利益和維護公眾利益，這是公益訴訟最終的目的與歸宿。

2.事前預防性。社會生活的不斷發展，僅以事后的處罰這一環節為公益訴訟的全部內容是不足以對實施侵害國家利益和社會公共利益者進行有效打擊的。我們應當預防公共利益的共同性和整體性受到侵害。我們應該加大公益訴訟的宣傳力度使公益訴訟制度深入人心，強化樹立人民對于公益訴訟的理解。所以在公共利益遭到侵害之前進行預防可以更加充分且有效的的保障公共利益，減少損失。

3.起訴主體的廣泛性。國家機關和社會組織團體及個人都具有有訴訟主體資格，這是因為公益訴訟所涉及的范圍是很廣泛的，幾乎涉及了人民日常生活的方方面面；公益訴訟所侵害的面很多，涉及的主體也就廣泛了，所以提起訴訟的主體是廣泛的。

4.舉證責任具有靈活性。公益訴訟的舉證責任分“誰主張，誰舉證”和“舉證責任倒置”兩種類型，這兩種方式在司法實踐中是靈活運用的。在民事公益訴訟中，對原告資格的舉證責任要求較私益訴訟要低；在行政公益訴訟中，并不完全適用舉證倒置責任。 因此，檢察機關在公益訴訟的司法實踐，證明了控方的負擔大大增加。

（三）行政公益訴訟的范圍

行政公益訴訟范圍主要是指由于行政部門的不作為而導致社會利益和國家利益受損的行為。在具體司法實踐中，，行政公益訴訟涉及的范圍具有寬廣性，主要涉及到生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域 ，這些領域都是具體的且是我們平常生活中容易接觸的。

二.人民檢察院提起公益訴訟的必要性及其現實意義

（一）由人民檢察院提起行政公益訴訟的必要性

1.人民檢察院提起公益訴訟是保護社會公共利益的有利“武器”

社會公共利益是一個寬泛的概念，其范圍之廣，對象之多等特點決定，由統一集中的檢察機關來提起行政公益訴訟具有更高的效率，從而更有利于保障社會公共利益。我們必須明確社會公共利益的涉及面可以說是“面面俱到”，要使這個一個龐大且涉及領域廣的利益集團的利益得以保護，那么就意味著由人民檢察院提起行政公益訴訟是有其存在的合理性和可行性，當然，人民檢察院是一個權利相對集中的機關，有足夠的能力對社會各方利益的事件進行“中立”判決。人民檢察院也是為人民服務的機關，這要求檢察機關辦案不得偏袒任何一方，必須作出正確的且與法律相關規定相適應的判決。所以說人民檢察院是可以集中反映廣大人民群眾的切實利益的。

2.提起行政公益訴訟堅持了改革正確方向

改革開放走過四十載歲月，在四十年里我們取得了豐碩的成果，人民生活愈來愈美好，國家硬、軟實力不斷提升。為了使改革開放成果更加普及，我們提出全面深化改革開放戰略。司法事業作為其中一項重大改革舉措，引起了社會各階層的高度關注，同時這也是我國提出建立人民檢察院提起行政公益訴訟的重要原因。

3.立足于法律規定

憲法對于人民檢察院法律地位的規定和《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》對人民檢察院職權的規定是我國探索由人民檢察院提起行政公益訴訟的法律立足點，立足點的取得需明確且法定，如果立足點的取得超過人民預期值的話，人民會不理解國家的做法并在一定程度上對其進行否定。我國從法律中取得立足點是正確的也是必然的。

（二）由人民檢察院提起行政公益訴訟的現實意義

1.具有法定合法性

由人民檢察院提起行政公益訴訟具有法定合法性。公共利益本身沒有形成最廣泛、最深刻的共識，其本身的不確定性一直沒有權威性的解釋。一直以來，因為行政機關履職不當而侵害公共利益的實例比比皆是，例如環保部門對環境保護的監督不當引起生態環境的破壞、行政審批部門決策失誤使得基本農田遭到侵害。在這一過程中提起訴訟的主體大多數都事后由相關行政部門作為提起訴訟的主體向人民法院提起訴訟，并沒有固定的訴訟主體來負責侵害公共利益的法律主體，這一過程中訴訟秩序較為混亂。不過《行政訴訟法》修后改，使得人民檢察院成為提起行政公益訴訟的法定代表人，針對行政機關在生態環境與資源保護、食品藥品安全、國有財產保護和國有土地使用權讓出等領域履職不當進行法律監督并發出檢察建議書，經檢察建議書發出后行政機關依然懶政不作為是，可依法向法院提起行政公益訴訟。對提起公益訴訟的主體進行了統一，有利于改善一直以來公益在學術界不足的局面。

2.能夠強化人民檢察院的法律監督職能

人民檢察院是我國的檢察機關，是法律監督機關。法律監督，就是對法律是否得到正確實施的監督。因為行政機關決策失誤導致公眾利益受損，實際上就是違法行為，由人民檢察院對此進行監督，是檢察院的分內之事。因此由人民檢察院提起行政公益訴訟，是對政府進行依法行政的有力敦促，對法律是否正確實施的監督的強化，能夠在法律規定的條件下發揮人民檢察機關的最大作用，使得法律的尊嚴得到強化，法治秩序得到維護，有利于積極推動全面依法治國理念的深入。

3.改善目前的缺乏公共利益的司法保護

類似于“暴走的董存瑞、葉挺”“黃繼光是假的”“邱少云在大火中一動不動不合生物學”等侮辱英烈的現象時有發生。生態環境受到個人破壞，行政機關“睜一只眼閉一只眼”等事件的發生充分暴露了中國在保護公共利益方面的嚴重問題。人民檢察院設立行政公益訴訟制度，是按照《行政訴訟法》、《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》的相關規定，人民檢察院作為訴訟主體向人民法院提起行政公益訴訟，從而有效維護公共利益，增強中國的公共利益的司法保護力，進而改善我國公共利益保護乏力的現狀，在機成熟后，才能徹底結決問題。

4.有利于我國法治朝現代化、國際化方向發展

當今世界是信息的時代，國際化發展已經成為一種主流甚至是主旋律，世界已不僅僅是單純的經濟政治軍事的一體化，各國法治文化也在相互融合發展。歐美等發達國家早在若干年前就已經建立了對公共利益進行保護的司法制度。我國建立行政公益訴訟制度正是順應了當前現代法治國際化、全球化的發展方向，有利于我國法治體系與國際社會接軌。

三.人民檢察院提起行政公益訴訟制度存在的問題

歷經理論研究和司法實踐等艱難實踐之后，我國行政公益訴訟制度得以成功確立，該項制度的建立，不僅對我國司法實踐和法治體系的完善具有積極意義，也極大推進了我國學術界對公益法理的正確理解，是中國特色社會主義法治有里程碑式的勝利。同時，我們可以看見新生的行政公益訴訟制度的誕生、成長、適用之路并非一帆風順。目前，中國的行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，不同于中國以前的行政訴訟，其自身還存在著一些不可回避的有待完善的問題需要深入考究。

（一）行政公益訴訟制度缺乏必要法律支撐

健全的制度需要強有力的法律來保證實施。中國對于公益訴訟制度構建，現在僅有《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條第二款、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款，以及最高兩院關于行政公益訴訟的司法解釋，并無專門的公益訴訟法律法規以及專門的公益訴訟法庭，絕大多數公益訴訟案件依存于民事訴訟庭和行政訴訟庭。1890年美國《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺；德國《行政法院法》；日本《行政案件訴訟法》、俄羅斯《俄羅斯聯邦民事訴訟法》以及澳門特區都是英美法系探索和建設專門的公益訴訟法律法規的開始。上述證明在歐美法系國家對公益訴訟的支持力度和重視度，都是值得我國借鑒的。中國當前在公益訴訟上與英美法系國家的差距也是需要引起當前中國深思的。

調查取證難度較大

1.行政公益訴訟案件管轄權屬于基層人民檢察院，民事公益訴訟案件管轄權歸于市級以上人民檢察院，但大多數民事公益訴訟案件由市以上人民檢察院指定某基層人民檢察院管轄。一般基層院民事行政檢察部門人員基本配置為2-4人，多數基層檢察院民事行政部門由一名檢察官、一名助理檢察官和一名書記員構成。行政機關部門種類繁多，涉及社會不同領域，許多專業領域的證據無專業人員直接辦理，急需大量高素質、專業性人才補充人民檢察隊伍。

2.對于案件證據發現困難。辦理案件最關鍵的就在于證據的搜集。行政公益訴訟案件的辦理時需要行政主體是否積極履職、履職程度的文件資料作為案件線索和證據，但這些證據都由行政機關自己保存，而且行政機關在訴訟程序內完全有能力改動這些文件，所以檢察機關辦理案件很難介入發現關于行政主體不全面履職的證據文件。

3.證據的收集調取較為困難。人民檢察院在工作中將行政機關起訴至人民法院，行政機關由于內部的考核提拔之類的原因，難免存在對檢察機關的抵觸情緒，極有可能對案件證據實施修改與毀壞。

4..行政機關部門種類多，涉及社會領域廣泛，許多證據需專業人才解讀，從而導致證據無法在第一時間被解讀，從而降低辦案效率

（三）行政公益訴訟判決后執行難

法律關鍵在于實踐，法律的威嚴在于實施，法院判決的執行關乎法律是否能夠統一、關系到法律是否正確實施。人民檢察院面對和國土、環保、林業、城建、住建幾大部門的案子時，大都會碰到違章搭建的問題，行政機關沒有權力強迫違章建筑的拆除，所以只有申請法院強制執行。但法院從現實情況考慮是不愿意去充當這個“出頭鳥”，對申請強制執行的案件材料申報一拖再拖，直至超過法定程序規定的日期。事后檢察機關礙于法檢兩家業務上存在的關系，一般也不主動起訴法院執行上懶政不作為的現象。除非像2019年陜西省“秦嶺別墅案”，權力頂層試壓巨大的情況下才會對這種案件予以執行。

（四）行政機關干預檢察機關辦案，不配合行政公益訴訟

人民檢察院在提起行政公益訴訟過程中，往往是由于行政機關尚未完全理解檢察機關的行政公益訴訟制度，對接受應訴較敏感，時常在訴訟過程前期不配合、互相推諉，使得人民檢察院奔波于各單位進行調查取證，極大地提升了辦案難度，也是對人民檢察院司法資源的一種浪費。

在人民檢察院提起的行政公益訴訟案件中，案件管轄權大多屬于同一級別，基層行政機關是行政公益訴訟的被告人占大多數。由于行政機關在領導體制上屬于上下級領導關系，所以當行政機關被檢察機關指控為決策不當侵害公共利益而提起行政公益訴訟時，上級行政機關往往為了維護該級行政機關的正面形象，會請求同級檢察機關領導者進行協調。一些行政機關負責人在被同級檢察機關提起行政公益訴訟作為政府代表法人出庭應訴后，行為過激，對涉案人員往往會進行極為嚴厲的人事處理，使行政機關對“被告”的身份異常敏感，被檢察機關提起行政公益訴訟后，行政機關自然會想辦法做工作，行政公益訴訟制度在很大程度上失去了意義。

四.人民檢察機關提起行政公益訴訟制度的完善

深入了解可以認識到這項制度是我國頂層設計的進一步的發展與完善，符合中國當前社會生產力的發展水平線，與人民群眾日益增長的美好生活需要相契合。行政公益訴訟制度在當前司法實踐過程中取得了很不錯的收益，但在其實踐中仍然存在較大問題需要引起我們重視以及正確認識，進一步去完善，使制度各部分得到優化，實現部分功能大于整體功能之和。

（一）加強與其他國家機關的聯系

尋求同級人大黨委的支持，并與上級檢察機關積極配合聯系。人民代表大會是我國的國家權力機關，人民政府是我國行政機關，人民檢察院是我國法律監督機關 ，后兩者者皆由人民代表大會選舉產生，對其負責，受其監督。過去人民檢察院在依法履職過程中，針對行政機關不依法履職等情況依據《行政訴訟法》規定，按照訴前程序向行政機關發出檢察建議書責令整改，部分行政機關對待檢察建議書如同白紙，消極怠慢，在法定30日期限內不向檢察機關提交書面回復。針對這種情況，檢察機關應加強與同級人大的聯系，在發出檢察建議書的同時向同級人大黨委和上級檢察機關進行提交備案，請同級的人大黨委和上級人民檢察院出面進行監督并聯系該級行政機關。如此可積極發揮人民檢察機關的法律監督職能，密切國家機關之間的聯系，共同促進人民政府依法履職。

強化同紀檢監察機關加強配合力度。大多數行政公益訴訟案件涉及行政機關不作為和違反黨紀國法，當人民檢察院辦理行政公益訴訟案件時，這些方面將不可避免的受到牽涉。由于監察委員會成立，檢察主要業務部門陸續轉隸至監察委員會，使得人民檢察院在辦理相關案件方面失去了更大的威懾力，多數行政機關對檢察機關抱有“人走茶涼”的態度，不希望接受起訴。而人民檢察院提起行政公益訴訟已成事實，某些行政機關負責人直至訴訟程序依然不顧法定義務。現在仍存在法院在審判檢察機關提起的行政公益訴訟案件時，行政機關“一把手”作為政府法定代表人不出席審判，而讓行政副職人員出席審判，即便是在判決結束以后，對法院判決表示服從，卻對判決書置若罔聞，直至上級領導強烈試壓下才對判決書照做。為了應對這種情況，檢察機關應積極與紀檢監察機關密切配合，共享案件信息線索，及時將案件移交紀檢監察機關在調查過程中發現的行政主體違紀違規行為，查處違紀違規行為，追究行政主體違法行為的法律責任。

（二）加強對行政公益訴訟的立法工作研究，完善相關法律制度

修改相關法律法規，對相關國家機關的權力進行擴充和減縮。制定專門的公益訴訟法、設立專門法庭進行審判。法律關鍵在于實踐，法律的威嚴在于實施，法院判決的執行關乎法律是否能夠統一、關乎法律是否可以有效實施。當基層人民檢察院面對國土、環保、林業、城建、住建幾大部門時，大都會碰到違法建設的情況，行政機關并不具有強制拆遷的權力，只能申請法院強制執行。但法院從多數情況考慮是不愿意去充當這個“出頭鳥”，對申請強制執行的案件材料申報一拖再拖，直至超過法定程序規定的日期。事后檢察機關礙于法檢兩家業務上存在的關系，一般也不主動起訴法院在判決執行上懶政不作為的現象。除非像2019年陜西省“秦嶺別墅案”，權力頂層向下極大施壓的情況下才會對這種案件予以強制執行。由此觀之，我國當前法律法規仍有不充分之處，應對部分法律法規進行修改，針對相關國家機關的權力進行擴充和縮減。這樣是對法律尊嚴和權威的維護，是對人民法院依法履職、積極作為的敦促，對人民檢察機關提起公益訴訟具有積極意義。

（三）人民檢察院應該加強自身建設，提升辦理行政公益訴訟案件的業務水平

在辦理行政公益訴訟案件時，基層人民檢察院民行部門壓力是巨大的，在面對同級行政機關公益訴訟案件和行政民事案件的同時還得接受上級人民檢察院指定管轄的民事行政案件。案件多、時間少、人力資源不足是基層檢察干警的共同心聲。

密切同人民群眾的聯系，提升公眾參與度，拓寬辦案線索和案件取證的來源。人民群眾是行政公益訴訟制度建設過程中的最大受益者，往往公共利益的破壞會直接危及到人民群眾的切身利益。在當前辦案過程中，檢察干警受相關部門、人員阻力大，取證不易，因此應積極發動人民群眾，讓人民群眾成為辦理公益訴訟案件中的線索匯報者、舉證者。

積極引進高素質法律人員，擴充公益訴訟辦案隊伍。2018年全國人民檢察院共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。其中，涉及生態環境和資源保護59312件、食品藥品安全41118件、國有財產保護10025件、國有土地使用權出讓2648件、英烈權益保護57件，行政公益訴訟案件占比高達96.12%。 由此可知基層人民檢察院辦理行政公益訴訟案件的壓力山大?；鶎訖z察院不僅要負責本級行政機關的行政公益訴訟案件還得接受上級檢察院指派的部分民事公益訴訟案件。人員配置不到位不僅會導致辦案效率低下還會加劇公共利益破壞帶給公眾的危害。因此人民檢察院引進高素質法律人才擴充民事行政檢察部門的力量是必要的。改變過去一個科室只有一名檢察官、一名助檢員和一名書記員來負責整個民行部門的局面，對提升辦案效率、維護公眾利益將會起到顯著效果。

（四）人民法院應加強對行政公益訴訟案件判決的執行監督

行政公益訴訟制度當前存在的最大問題就是案件判決后的執行與監督。人民法院審判委員會應當定期對本級管轄案件和下級法院管轄案件的執行進行監督。設立責任追究制度，對責任追究須精確到人，做到誰審判誰負責。將案件執行情況同審判組所有成員年業績掛鉤，令審判組成員感受到壓力的存在，從而調動參與行政公益訴訟的審判人員的工作積極性。同時各級人民法院紀檢組也應加強對參與行政公益訴訟判決人員的紀律監督，嚴格按照黨紀國法對待判決人員，使其想作為、敢作為、有作為。進而徹底解決行政公益訴訟的判決執行不力的現象。

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