美國警務志愿者活動概覽

馬建輝

美國的警務體制繼承自英國，保留了大量的英國警察體系的特征。英國警察體制起源于民眾的鄰里守望和自發的治安維護活動，非常強調民眾的參與。羅伯特·皮爾1829年在英國建立警務機制時，就特別強調了警務工作必須與公眾保持密切的關系，在皮爾確立的九條警務原則中這樣說道：“警察履職的能力依賴于公眾的支持，警察在任何時候都應該努力維護與公眾的關系，因為警察就是公眾，公眾就是警察。”警務志愿者是專業警察體制建立之后民眾參與警務活動的一種方式，是民眾自衛傳統在現代警察體制中的一種體現。

美國警務志愿者活動的歷史可以追溯到1914年。在第一次世界大戰的背景下，紐約成立了城市家園防御聯盟（New York City Home Defense League）。聯盟中的志愿者們接受培訓并被賦予一定的警察權。1916年，這支志愿者隊伍的人數達到了8000人，1917年，更名為警察預備隊（police reserves）。在20世紀30年代，警察預備隊被廢除，直到60年代民權運動興起，志愿者警員項目才在少數族裔地區重新啟動。在這個背景下，志愿者警員項目被當做促進民眾參與警務活動的重要途徑，從而加深民眾——尤其是少數族裔民眾與警察組織的交流與相互理解，增強警察的執法公信力。90年代以后隨著社區警務理念的深入人心和西方政府財政吃緊，志愿者警務項目逐漸開始在美國各州盛行。2008年，在美國前總統小布什的主導下，美國在國家層面成立了警務志愿者項目（Volunteer in police service），進一步推動全美各個層面的警務志愿者項目發展。布什還專門設立了志愿者獎項，獎勵那些在警務志愿者活動中表現優秀的人。如今，美國的警務志愿者項目（VIPS）在美國司法部的司法援助局和警長聯合協會的指導下運行，2013年的一項統計表明，在全美大約有2447個警務志愿者項目在VIPS注冊。

國家層面的警務志愿者項目

國家層面的志愿者項目主要由聯邦政府和一些全國性的組織協會建立和監管，其主要目標是為各個地方的志愿者工作提供技術和政策指導以及培訓。應急救援、鄰里守望、公民警校等都是國家層面推動地方志愿者的項目，還有一些針對老年人的志愿者項目。

聯邦應急管理局的社區應急響應隊培訓計劃（Community emergency response team），為志愿者培訓消防安全、搜索和救援、團隊組織和災后的醫療救援等技巧與知識。1985年由洛杉磯消防部門成立，1993年由聯邦接管，并在28個州開展培訓，具體由各州的應急管理事務部管理。各個社區中的應急第一響應者負責具體的培訓工作，培訓通常是每周一天，持續七周。

鄰里守望項目（USAonWatch-Neighborhood Watch program）成立于1972年，由國家治安官協會（National Sheriff’s Association）和國家司法部司法援助局共同管理。該項目建立之初主要是為了推動居民共同管理社區，加強社區治安防范，防止夜間盜竊等行為的發生。隨著犯罪形式的多樣化，該項目也越來越多地關注更多類型的犯罪預防工作。鄰里守望的主要目標是鼓勵居民成為執法部門的耳目，而不是直接冒著危險行動。該項目為地方警務部門提供相應的培訓和協助。

公民警校項目由國家公民警校協會（National Citizens Police Academy Association）指導，其主要目標是使公民了解警察的工作內容和工作職業。公民警校的培訓內容包括教室內的課程和實地訓練，每年舉辦三次。通過公民警校，市民了解了警官們在不同場合工作的原理和技巧，包括如何使用武力、防御技術、犯罪偵查、犯罪實驗室等。

國家退休志愿者項目（national Retired Senior Volunteer Program）是專門面向老年人的警務志愿者項目。老年人可以幫助警方從事心理咨詢服務，協助警方深入到老年人中開展宣傳和培訓，如家庭安全防護、預防身份盜竊和電信詐騙等知識。老年人也會參與到一些有限的巡邏活動中，查處和報告一些輕微不端行為，如在墻壁上涂鴉等。老年人還能幫助警方到社區老年人住戶家里進行入戶訪問、幫助警方訪查民情、及時向警方匯報社區情況等。

地方警察的志愿者項目

全美各地對警務志愿者的招募條件不太相同，一般情況下要求申請者年滿21歲（紐約警察局年滿17歲即可）、有駕照、有合法的公民身份、居住在本地、無犯罪和吸毒記錄，同時還須對申請者進行嚴格的背景審查和心理測試，以確保申請者適合從事警務工作。除了基本要求以外，很多地方會根據志愿者從事工作的不同，要求志愿者接受一定的培訓甚至職業資格考試。

美國各州警務志愿者的培訓要求和工作職責相差很大。要求最嚴格、參與警務活動最深入的是佛羅里達州，志愿者輔警與普通警官的職責相似，很多志愿者把加入輔警隊伍作為從事執法或安保工作的途徑。而大多數美國的地方是嚴格限制志愿者工作范圍的，志愿者通常只能從事普通的巡邏和鄰里守望工作，紐約就是典型的代表。同時，很多地方層面的警務志愿者項目加入了國家層面的項目，接受資助和培訓指導。

佛羅里達執法部門認定了三種類型的警官——全職警官、兼職警官和輔助警官，其正式名稱為執法警官、兼職執法警官、輔助執法警官。這三種警官中，每一種都有無薪酬志愿者和有薪酬的專職人員。想要成為全職或兼職執法警官需要接受完整的專業培訓，專業培訓大約需要850個學時，培訓完畢后還需要通過州警官認證考試。兼職執法警官中包括有酬人員和志愿者，兼職執法官中的志愿者通常被稱為1類預備警員。輔助執法警官需要接受一個入門級的培訓，需要花費319課時，但是對執法認證考試不做要求，符合這個要求的志愿者被稱為2類預備警員。在佛州，警員的身份和等級與他是否是志愿者并沒有直接關聯。也就是說，警官的身份只與州的資格認證有關。如果一名具有執法官資格的退休警官自愿成為志愿警員，那么他在工作時就是執法警官，無論他是否因為這份工作獲得報酬。當然，絕大多數志愿警員的身份都是輔助執法官。

以佛羅里達棕櫚灘縣為例（詳見表1），該縣警察局共有4000名警員，其中1500人是正式的宣誓警官，2700余名是志愿者。該縣的預備警員工作范圍非常廣，從公路巡邏、第一應急響應到一些較為專業的部門，例如毒品管理、社區警務、水上巡邏、騎警、兒童工作、酒駕查緝等。該縣的預備警員需要每個月至少執行16小時的公路巡邏任務，但是在偵查等特殊單元沒有這項要求。根據統計，2013年，該縣的預備警隊一共為該縣節約57萬余美元。該縣警察局披露，1類預備警員有可能因為優異的表現被錄用為全職帶薪警官。

表1：棕櫚縣警務志愿者各類任務的時間和比率

紐約擁有美國最大的志愿者警務組織，該組織中目前具有將近4000名輔助警察（APO），穿著與全職警員幾乎相同的制服。紐約的輔助項目最初是為應對緊急國民防衛情況和自然災害而制定的，現在這些輔助人員也參與統一巡邏和犯罪預防方面的工作。紐約的志愿警務與佛州完全不同，在紐約志愿者們只能從事輔警工作，其主要職責是“監視”犯罪或可疑行為，并向紐約警察局報告。這些輔助人員不能單獨巡邏，也不能單獨響應警務派遣。紐約警察局的輔助警察需要接受50小時的培訓之后方可從事巡邏、押送或其他輔助服務。總體看紐約警察局的志愿者職責類似于我國的社區治保。同時，他們也可以執行一些不使用武力和沒有危險性的任務，在社區出現自然災害和突發事件時，協助警方進行救助和災后復原工作。在紐約警察局的網站上，列出了志愿者輔警的主要工作有：在地鐵、商業區和住宅周圍巡邏；在節假日、慶典和其他特殊活動時輔助維護秩序；協助警察部門在社區開展犯罪預防活動；發生交通事故和火災時幫助交通警察進行交通管制。警方會對志愿者進行自我防衛技術、巡邏技巧、醫療急救和現場第一救援方法培訓，還會向志愿者們普及一些相關的法律常識。培訓結束后會組織志愿者進行考試，合格者方能上崗。2007年，紐約市發生過一名殺人逃犯射殺兩名志愿者輔警的事件。據《紐約時報》報道，在殺害一名酒吧服務生后，該名兇犯與兩名輔警遭遇，在追捕過程中兩名輔警被兇犯開槍擊中。由于這次事件，紐約市花費了300萬美元為全體志愿輔警配備了防彈背心。后來，在美國各州都逐步給志愿者配備了防彈背心。

各方參與志愿者警務動力分析

一件工作能夠長久地進行下去，必須符合參與各方的利益，志愿者警務項目對于地方警察部門、志愿者個人和地方公共安全都有好處。對于警察部門，志愿者警務能夠為警方提供免費的勞動力，在遇到警力需要增援時，例如舉辦大型活動和賽事，遭遇天災人禍，都可以調動預備警力參與工作，從而避免大量的人力開支。根據統計，2011年，洛杉磯警察預備隊共計為警察局節省了500萬美元的人力開支。此外，在志愿者中往往還存在各種各樣掌握各種技術的人才，例如法律、財務、醫療、外語等人才，多種人才儲備能夠在有需要的時刻為警察組織提供幫助，從而又為警察部門節省了大量的雇用專業人才的經費。除了經濟上的益處，志愿者警員還促進了警民之間的溝通與交流，幫助警方獲取更加豐富的社區情報，增強了市民參與維護社區治安的積極性。尤其是在美國的少數族裔社區，例如拉美、非洲裔社區里，大量地引入少數族裔志愿者警員，對警民關系建設大有裨益。

對于志愿者而言，參加社區警務工作的動力是多種多樣的，為社區服務的美好愿望、對警察職業的興趣、參與警察工作榮譽感等都可能成為加入警務志愿者行列的動機。除了心理上的收益，參與志愿者警員項目可以作為個人參與社會公益活動的一種履歷，對個人求學和求職都很有幫助。另外，由于警方在錄用志愿者時會進行嚴格的背景審查，同時無償培訓志愿者警員，干凈的背景、所受的培訓和志愿警員的經歷對于個人從事安保工作很有用處。很多商業組織和安保機構都愿意錄用有過志愿警員工作經歷的個人。參與過警察志愿者項目的人還能夠以此為契機，擴大社會交往面，增長工作經驗，對今后自己從事其他相關工作都有幫助。一些警察部門在招募新警時，亦會考慮優先從志愿者中錄取符合條件者。志愿者中還包括很多愿意為社會貢獻余熱的老年人，包括一些對警務工作富有感情的退休警察，從事志愿者活動能夠給他們帶來被尊重、被需要的心理感受，既滿足了他們服務社會的心理需要，也為警察組織節約了經費。

風險和問題

當然，警務志愿者也存在諸多的風險和問題。包括志愿者的人身安全問題、志愿者的醫療保險和安全防護、志愿者在任務過程中的錯誤行為以及一些志愿者的不當行為問題，這些問題有些引發了漫長煩瑣的法律訴訟，有些引起了不良的社會輿論，甚至導致部分地區干脆關閉了志愿者警員項目。志愿者們在執行任務過程中，有可能因為各種原因受到傷害。例如工具使用不當、被犯罪嫌疑人傷害、被誤傷、遭受交通意外等。美國出現過多起志愿警員在執行任務時被害或者遭遇意外事故身亡的情況，上文說的紐約警察局的案例就是一起。2007年還發生了兩位輔助交通管理的老年志愿者被車撞傷的事件。美國各州的宣誓警官待遇都比較高，有著比較完善的醫療保險，醫保覆蓋范圍非常大，而普通志愿者則沒有這樣的待遇，如果他們在執行任務過程中受傷，是不能享受美國普通警官的全覆蓋醫保服務的。有一些保險公司，會因為個人從事警務志愿者工作而相應提高他們的醫保保費，這引發了部分志愿者的抱怨。志愿者在執行任務過程中造成市民人身傷害的事件也不少見，2012年，佛羅里達州一名鄰里守望項目里的志愿者，在慌亂之中誤殺了一名17歲的非洲裔男孩。2013年，堪薩斯的一名輔警被居民舉報在開著警察巡邏車的同時，讓一名五歲男孩站在他膝蓋上。類似的不當行為還包括飆車、吸食毒品、在工作時濫用權威，等等。

風險和問題是警察部門啟動志愿者項目時必須要考慮的問題，志愿者項目的好處是顯而易見的，因噎廢食并不是好辦法，加強管理和培訓能夠大大地降低產生問題的風險。（作者系公安部22局大數據處調研員）

（責任編輯：馮苗苗）