監察法中管轄權轉移制度實施應警惕司法恣意

劉陽

2017年6月23日，為全面推進依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，全國人大常委會第十二屆第二十八次會議對《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《監察法》）進行了審議，該草案于2017年11月7日公開征求各界意見。《監察法》的制定，是反腐敗的國家立法，是推進國家和治理體系和治理能力現代化的重大舉措，也是總結反腐敗經驗、鞏固反腐敗成果的制度保障。《監察法》的制定和檢察機關的設立，是刑事訴訟法在反腐敗領域內的延伸和強化，一方面加強黨對反腐敗工作的集中、統一領導，另一方面集合分散的反腐敗力量，以法治思維和法治方式反對腐敗，實現監察全覆蓋。

《監察法》的諸多規定是自《刑事訴訟法》發展而來，作為一種黨的監督和監察機關，《監察法》的很多規定甚至超越了《刑事訴訟法》的相關規定，這些改變和超越，一方面因為檢察機關不是審判機關，與刑事訴訟法的指定目的有很大的區別，為更大程度的強化對貪腐的懲治，需要超越固有的程序和制度；另一方面為保證偵查、執法和司法的程序正義，需要參照以往經驗，總結教訓，避免檢察權被濫用。

這其中，《監察法》第十四條的規定，就體現了上述指導性思想，將全國各地的反腐工作作為一盤棋來統籌安排，便于整合協調全國的監察機構，為反腐倡廉工作集中力量。《中華人民共和國監察法（草案）》第十四條規定：“上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。監察機關認為所管轄的監察事項重大、復雜，需要由上級監察機關管轄的，可以請求移送上級監察機關管轄。” 由此可以看出，新出臺的監察法對懲治官員貪腐具有極其重要的意義，但監察法在管轄權的規定上尚有一些可以完善的空間。

一、管轄權轉移有助于全國一盤棋鐵腕懲治貪腐

黨的十八大以來，黨中央全面從嚴治黨、狠抓懲治腐敗，反腐敗已成為國內外各界的共識。這是前所未有的反腐力度，同時也體現了我黨懲治腐敗、肅清公職隊伍、全心全意為人民服務的決心。截止2015年3月，十八大后全國已有98名副部以上官員和軍級以上軍官落馬，隨著反腐的不斷開展，這一數字還在不斷增長。

為了使落馬高官的調查和審判阻力最小化，避免地方保護主義，他們幾乎從來沒有在自己的“底盤”上受到審判；而案件的偵辦機關，也往往不是官員所在地的基層檢察院。省部級高官的職務犯罪案件，一般是由最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）立案偵查，再由最高檢自己偵辦或者指定給某異地的省級人民檢察院偵辦；例如，南京市原市長季建業案由山東省人民檢察院偵辦，湖北省原副省長郭有明案由河南省人民檢察院偵辦；貴州省委原常委、遵義市委原書記廖少華案由陜西省人民檢察院偵辦，等等。這樣做的最大好處就是，將在位高官對案件偵辦的阻力講到最低，使得案件的偵查、審判盡可能遠離被偵辦人的勢力范圍，盡可能保證偵查、審判的公正、合理。

二、管轄權轉移有利于偵辦職務犯罪案件

一般來說，“職務犯罪”是指國家工作人員利用職務之便實施的犯罪行為。基于我國現階段的實際情況，國家工作人員一般擁有雙重身份，既擔任公職，同時也是黨員。因而中國共產黨紀律檢查委員會有權依照《中國共產黨紀律處分條例》的相關規定，對涉嫌職務犯罪的嫌疑人進行調查取證、搜集證據，發現可能涉嫌犯罪的，將案件移送至有管轄權的人民檢察院，由人民檢察院繼續偵查，待偵查完畢后再由人民檢察院向有管轄權的人民法院提起公訴。

由于職務犯罪案件的特殊性，地方黨政權利可能會影響司法機關辦案，同時民眾對當地國家機關的廉潔性、公正性可能會有所懷疑。因而為保證案件偵辦的公正性，同時帶來積極的社會效果，職務犯罪案件一般會交由犯罪嫌疑人供職地（犯罪地）意外的檢察院偵查、起訴，以外的人民法院審判。職務犯罪案件跨行政區異地管轄的管轄權轉移，就是通過將管轄權交由與案件當事人無關的司法機關，來破除黨政權利和嫌疑人自身的政治權利對職務犯罪案件公正處理的消極影響。

三、應避免指定管轄權轉移的隨意性過大

以往的管轄權轉移，不僅包括偵查時檢察院的管轄權指定，也包括審判時法院的管轄權轉移。事實上，實務中絕大部分高管職務犯罪案件，在偵查階段，檢察院指定管轄時很少跟法院協商，但在偵查起訴階段，兩家通常會協商。那么最高檢一般會親自辦理哪些案件，又會將哪些案件指定給地方檢察院辦理？如何選擇地方檢察院呢？大量的實務案件可以看出，法律上并未有太明確的規定，實踐中有一定的靈活性，應該是有內部掌握的標準，一般會參照偵查的力量、案件在全國的影響、案發地回避、辦案方便等多個方面的因素。比如北京被指定的最多，湖北、山東、河北、天津也被頻頻指定。

對以往的案件大部分案件來講，最高檢在決定偵查權轉移給誰的時候，往往具有一定的隨意性，但因檢察院并無審判權，為保障案件得到公平公正的審判，最終審判的管轄仍需“兩高”協商決定。雖然大量案件基本上是偵辦機關的指定管轄決定了審判的管轄，但個別案件仍課看出，法院仍有對案件管轄的決定權。

四、指定管轄權轉移需配合回避制度

我國現行刑事訴訟法的相關規定及實施，對監察法具有一定的借鑒意義，與此同時，在案件指定管轄的管轄權轉移的范疇，還應當注意以下幾個方面：其一，應當明確監察法以偵查權為視角的管轄權轉移制度，使之與刑事訴訟法的相關規定相配套、相適應。其二，應當規定監察委偵查權的監督機制，在管轄權轉移的適用時做到有法可依。其三，應當確立審判中的指定管轄由檢察機關和監察機關提出，由人民法院審查決定的制度；同時肯定被告一方也 可以申請指定管轄。這樣既體現了雙方的制約，又保障了法院決定程序問題的權威。

同時，在管轄權轉移的具體要求上，應當注意從如下幾個方面入手：第一，堅持管轄便利原則，合理適用管轄權轉移，使得職務犯罪的貪腐監察在異地管轄時，合理、充分利用資源，維持一個適當的司法成本；第二，要結合回避制度，在監察委行使管轄權轉移、實現異地管轄時，首先要考慮的標準是回避制度，要規避嫌疑人的勢力范圍、更要規避其“同盟”和“宿敵”，以保障偵查公正；第三，對采取技術偵查、秘密偵查措施破案的單位，優先指定為監察管轄單位，體現對辦案單位的鼓勵，也避免移交出現銜接問題；第四，考慮到案件利益分配的問題，一些大案、要案應當在保障案件偵查的前提下盡量指定與利益核心無關的監察機構；第五，行賄、受賄案件若其一需要移交，則相應案件一并移交處理。

綜上所述，監察法中的管轄權轉移同樣應當堅持程序法定原則，注意管轄權轉移的啟動和適用，需要在一定的制度規制下合理開展；其次要明確指定管轄權轉移的相關主體、決定管轄權轉移的考量因素以及決定程序，將人民賦予的監督權合理、合法的使用，既要保障大力狠抓貪腐的深入開展，又要保障制度的監督；再次，在較為關鍵的單位回避的問題上，對其作出更明確的規定，對于需要單位回避的案件，應當允許嫌疑人、被告人以及辯護人有通過管轄的機關提出復議和申訴的權利，以保障被監察對象充分表達的權利。

參考文獻

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