我國(guó)減稅降費(fèi)的政策分析

李新新

摘 要：減稅降費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的焦點(diǎn)一直備受關(guān)注。去年年初，《政府工作報(bào)告》確定了規(guī)模達(dá)1.1萬(wàn)億元的減稅降費(fèi)目標(biāo)，減稅降費(fèi)一直以來(lái)都是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的一項(xiàng)重要議題。面對(duì)經(jīng)濟(jì)短期下行壓力，我國(guó)采取了一系列積極的財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中最主要的是以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性的降費(fèi)措施。一定程度上減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力。本文回顧并分析了我國(guó)減稅降費(fèi)的改革歷程以及特點(diǎn)，并以上海市為例總結(jié)了近年來(lái)我國(guó)宏觀稅負(fù)水平及行政性事業(yè)收費(fèi)變化情況。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi);營(yíng)改增;稅制改革

一、我國(guó)減稅降費(fèi)的歷程和特點(diǎn)

（一）歷史進(jìn)程

1、第一階段：2003年開(kāi)始從基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)入手分步實(shí)施稅制改革。2003年，十六屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，就分步實(shí)施稅收制度改革做出戰(zhàn)略部署，并明確了“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革執(zhí)行原則。增值稅推行由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍，并在東北展開(kāi)試點(diǎn)多次提高個(gè)人所得稅起征標(biāo)準(zhǔn)等。

2、第二階段：2008年開(kāi)始實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策以應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)。2008年金融危機(jī)席卷全球，我國(guó)隨后采取了一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策。《企業(yè)所得稅法及其實(shí)施條例》統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率，并首次以法律形勢(shì)給予小微企業(yè)所得稅優(yōu)惠;財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局多次發(fā)文要求減輕小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。2009年《政府工作報(bào)告》中明確：“實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策和推進(jìn)稅費(fèi)改革”、“大幅度增加政府支出”與“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”并列成為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要組成部分。2009年起，修訂后的《增值稅暫行條例》開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施全面實(shí)施。增值稅征收實(shí)現(xiàn)征收對(duì)象由生產(chǎn)性企業(yè)向消費(fèi)型企業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3、第三階段：2012年開(kāi)始以“營(yíng)改增”為主的減稅降費(fèi)浪潮涌現(xiàn)。2012年《政府工作報(bào)告》提出：實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，開(kāi)展?fàn)I業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)，2013年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，重點(diǎn)是加快推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)工作;2015年《政府性工作報(bào)告》明確要求：繼續(xù)推行結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)，進(jìn)一步減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)的負(fù)擔(dān); 2017年《政府工作報(bào)告》中指出：千方百計(jì)使結(jié)構(gòu)性減稅力度和效應(yīng)進(jìn)一步顯現(xiàn)的同時(shí)，要大幅度降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，多措并舉降成本。在政府工作規(guī)劃的指引下，以“營(yíng)改增”為主的減稅降費(fèi)浪潮開(kāi)始涌現(xiàn)。2012年1月，中國(guó)稅制改革的“重頭戲”營(yíng)業(yè)稅改增值稅在上海部分交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展試點(diǎn);2012年9月起，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到北京、天津、江蘇等八個(gè)省市;2013年8月，“營(yíng)改增”范圍擴(kuò)大至全國(guó)，并將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行納入試點(diǎn)行業(yè);2014年1月和6月，交通運(yùn)輸業(yè)全行業(yè)、電信業(yè)分別納入試點(diǎn)范圍，至此實(shí)現(xiàn)貨物和服務(wù)業(yè)的改革“全覆蓋”。“營(yíng)改增”改革促進(jìn)了企業(yè)設(shè)備更新改造和第二、第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

（二）減稅降費(fèi)的特點(diǎn)

1、立足于結(jié)構(gòu)性減稅，重點(diǎn)針對(duì)小微企業(yè)開(kāi)展改革。改革重點(diǎn)針對(duì)小微企業(yè)展開(kāi)，支持和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。如對(duì)小微企業(yè)的所得稅優(yōu)惠以及免征部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金;支持和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收政策，固定資產(chǎn)加速折舊政策;在中關(guān)村等國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試稅收優(yōu)惠政策等。

2、堅(jiān)持清費(fèi)立稅，著力降低企業(yè)稅費(fèi)綜合負(fù)擔(dān)。在資源稅從價(jià)計(jì)征改革中，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償率降為零;下調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率;取消或暫停征收屬于政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的收費(fèi)項(xiàng)目等。稅費(fèi)改革和普遍性降費(fèi)政策的推進(jìn)，不僅降低了企業(yè)、特別是小微企業(yè)的稅負(fù)，同時(shí)也有利于規(guī)范政府收入形式，為預(yù)算改革奠定了良好的基礎(chǔ)。

3、側(cè)重稅制改革，實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。減稅政策與稅制改革緊密結(jié)合，新一輪稅制改革助力企業(yè)“輕裝前行”，有效降低企業(yè)稅負(fù)、增強(qiáng)市場(chǎng)活力。2012年以來(lái)，結(jié)構(gòu)性減稅主要通過(guò)“營(yíng)改增”試點(diǎn)得以實(shí)現(xiàn)，全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，建立相對(duì)完整的消費(fèi)型增值稅制度，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的增值稅管理體系，是財(cái)稅管理體制改革取得的重大成果;2014年底取消汽車(chē)輪胎和酒精等消費(fèi)稅目、2016年下調(diào)高檔化妝品稅率等消費(fèi)稅改革措施的實(shí)施，表明宏觀調(diào)控引導(dǎo)合理消費(fèi)、降低居民消費(fèi)稅負(fù)的積極信號(hào)不斷釋放;2016年7月起水資源試點(diǎn)開(kāi)始實(shí)施，通過(guò)水資源費(fèi)改稅的方式避免了稅費(fèi)重復(fù)征收。

二、減稅降費(fèi)的效應(yīng)分析

（一）稅收收入增速放緩，以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅政策效果日益凸顯。

第一，全國(guó)稅收收入放緩，“營(yíng)改增”減負(fù)效果明顯。

近年來(lái)，我國(guó)GDP增速趨于平緩，逐漸向減速增效的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)靠攏。隨著減稅措施的逐步推進(jìn)，我國(guó)稅收收入增速亦逐步回落，與2003年首次低于GDP增速且持續(xù)走低;另一方面，宏觀稅負(fù)水平始終保持在18%左右，明顯低于國(guó)際平均水平。

第二，上海市以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅政策效果日益顯現(xiàn)。

1、稅收收入水平下降。我國(guó)自2012年開(kāi)始推行“營(yíng)改增”試點(diǎn)，“營(yíng)改增”著力避免重復(fù)征稅，減輕企業(yè)稅負(fù)壓力。上海市作為首個(gè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)區(qū)域，于2012年1月1日起在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)。自2016年5月起“營(yíng)改增”全面實(shí)施以來(lái)，上海市營(yíng)業(yè)稅與改征征增值稅累計(jì)增速平穩(wěn)下降，減稅效果顯著。2017年1季度，營(yíng)業(yè)稅和改征增值稅合計(jì)完成674.38億元，同比減少124.62億元，下降了15.6%。（見(jiàn)圖1）

企業(yè)稅負(fù)顯著降低。從納稅人戶(hù)數(shù)變化情況來(lái)看，截至2016年12月上海市四大“營(yíng)改增”行業(yè)納稅人戶(hù)數(shù)達(dá)38.71萬(wàn)戶(hù)。從2016年5-12月稅負(fù)來(lái)看，稅負(fù)下降或持平的戶(hù)數(shù)達(dá)37.32萬(wàn)戶(hù)，占比為96.4%;稅負(fù)上升的戶(hù)數(shù)僅為1.38萬(wàn)戶(hù)，占比為3.6%。從減稅額變化情況看，2016年5-12月，上海市四大“營(yíng)改增”行業(yè)應(yīng)納稅額合計(jì)868.00億元，合計(jì)減稅201.60億元，減負(fù)率為18.9%。其中，生活服務(wù)業(yè)減稅額為128.30億元，減負(fù)貢獻(xiàn)最大，達(dá)63.6%;其次為金融業(yè)，減負(fù)貢獻(xiàn)達(dá)24.7%;房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)減負(fù)相對(duì)有限，原因是行業(yè)原營(yíng)業(yè)稅稅率3%，“營(yíng)改增”改革后適用增值稅稅率為11%。

（二）非稅收項(xiàng)目及全額呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，降費(fèi)效應(yīng)有待發(fā)酵

第一，降費(fèi)政策相繼出臺(tái)，全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)增速下降。2009年，為促進(jìn)依法行政，切實(shí)減輕企業(yè)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，發(fā)改委、財(cái)政部取消或停征100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，吹響了降費(fèi)改革的號(hào)角。近年來(lái)，隨著各項(xiàng)降費(fèi)政策的相繼出臺(tái)，全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)增速呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)。至2015年年底，全國(guó)完成行政事業(yè)性收費(fèi)收入4873.02億元，同比減少332.98億元，下降6.4%，在財(cái)政收入中的比重降至年最低水平。

第二，上海市非稅收費(fèi)項(xiàng)目及金額呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。近年來(lái)，上海市響應(yīng)中央降費(fèi)號(hào)召，在進(jìn)一步清理和降低涉企收費(fèi)上不斷加大決心抓緊落實(shí)。2010-2016年上海市預(yù)算收入報(bào)表數(shù)據(jù)顯示，非稅收費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量近幾年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，收費(fèi)項(xiàng)目總額占收入的比重也逐年下降，前期降費(fèi)措施卓有成效。

1、非稅費(fèi)用科目數(shù)量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。上海市非稅費(fèi)用主要包含政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入三款，2011年該部分科目總數(shù)量高達(dá)130項(xiàng)。2012年開(kāi)始，數(shù)量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。其中，涉企費(fèi)用集中的行政事業(yè)性收費(fèi)收入項(xiàng)目數(shù)量明顯下降。

2、收費(fèi)總額占總收入比重逐年下降。2016年，上海市完成非稅費(fèi)用主要三款合計(jì)金額660.85億元，同比增加73.53億元，增長(zhǎng)12.5%，回落0.8個(gè)百分點(diǎn)。費(fèi)用總額占總收入的比重逐年下降，由2011年最高的6.8%下降至2016年的3.0%，降費(fèi)措施成效顯著（見(jiàn)圖2，圖3）。

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