失信聯合懲戒的法制化研究

韓家平 周密

[摘 要] 對失信行為的懲戒與對守信行為的獎勵并非只是“硬幣的兩面”，對信用相關活動心理與行為的影響并不對稱。事實上，近年來跨地區、跨部門、跨領域的失信聯合懲戒被認為是迄今為止最重要的制度創新。在取得良好效應的同時，個別地方在社會信用聯合懲戒實踐中出現了過罰不相當、懲戒措施泛化、黑名單管理失當等現象，引起了較大的負面影響。厘清和準確界定信用聯合懲戒與行政的關系，做好有效銜接意義十分重大。

[關鍵詞] 失信 信用聯合懲戒 法制化

中圖分類號：F208 文獻標志碼：A

本文系北京市經濟和信息化局2019年“北京市社會信用條例草案編制研究”項目研究成果。

一、社會信用聯合懲戒的內涵與屬性

社會信用聯合懲戒是現代信用經濟環境下的重要舉措，是信用發揮經濟促進作用的重要手段。

（一）社會信用聯合懲戒的內涵

失信聯合懲戒的明確定義目前仍未獲得共識，有關共識依然較為欠缺。我國已經出臺的規范性文件和部門間簽署的聯合懲戒備忘錄中，均直接從失信聯合懲戒參與主體、懲戒對象、懲戒措施等實操方面的要素做出規定，并未涉及失信聯合懲戒的定義、本質和特點等內容。

2019年7月9日發布的《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號）（以下簡稱“國辦35號文”）第（十）條專門對失信聯合懲戒提出了具體要求。該文件指出，加快構建跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，從根本上解決失信行為反復出現、易地出現的問題。依法依規建立聯合懲戒措施清單，動態更新并向社會公開，形成行政性、市場性和行業性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯合懲戒大格局。

綜合現有政策與實踐，失信聯合懲戒的內涵可定義為：多方共同以直接或間接的方式，在一定時限內對嚴重失信行為失信主體開展多方面的信用約束，增加失信成本、規范經濟社會秩序的治理措施。

（二）聯合懲戒是信用體系核心

失信約束就是在一定范圍內通過一定形式（隨著經濟社會發展，范圍和形式在不斷變化），對失信主體實施的（聯合）懲戒措施不應過當，不應超出其失信行為。應該明確失信約束不是以懲罰為最終目的，而是通過這種方式引導和恢復社會成員之間的信任，維護正常的經濟社會秩序，謀求社會成員整體的長期利益最大化。信用約束機制本身就是跨主體的失信聯合懲戒，聯合懲戒也就成為信用體系的核心機制之一。

現代市場經濟的信用體系建立于市場配置資源基礎之上，要建立的守信激勵和失信懲戒長效機制，目的是要讓失信人一處失信、處處受限，一次失信一定時間內受限。通過聯合懲戒，讓其失信成本大大高于因失信而獲得的收益，才會從根本上阻止失信行為的再次發生，起到信用約束作用。

（三）社會信用聯合懲戒的類型

按照參與主體和應用領域不同，失信聯合懲戒機制可分為市場性、行業性、社會性、行政性、司法性五種聯合懲戒機制。其中，市場性聯合懲戒機制是過對失信主體實施拒絕交易、提高交易條件等跨主體的聯合懲戒。行業性聯合懲戒機制是側重于行業自律，通過這種懲戒約束行業成員的行為，減少失信行為，并通過在會員之間開展客戶和供應商信用信息交換共享。社會性聯合懲戒機制是由第三方信用服務機構通過專業化征信、評級和信用管理服務，以及社會組織、社會公眾通過失信舉報、媒體監督、公益訴訟等的機制。行政性（聯合）懲戒機制主要是由具有相關行政管理權限的主管部門實施，跨部門、跨行業、跨地區聯合施行，在市場監管、公共服務等環節實施信用懲戒。司法性聯合懲戒機制是由司法機關依法實施的，具有較強的法律效應，可對失信行為進行打擊。

（四）信用聯合懲戒的法理屬性

從失信懲戒機制的實施主體來看，大體可分為公權力主體（公共信用聯合懲戒）和私權力主體（市場信用聯合懲戒）。實施信用懲戒的法律根據，可以是公法、私法，甚至行業協會章程或自律規范等。受此影響，信用（聯合）懲戒的權限來源是多元的，既可以是法律法規，也可由當事人的合同或約定，也可以由市場規則或慣例來決定。

有些情況下，僅靠私權力主體之間實施信用懲戒的力度是不夠的，特別是在市場信用懲戒機制失靈的情況下，公權力主體應當加入進來，以幫助私權力主體之間恢復信用秩序。應該看到，我國市場信用聯合懲戒機制尚在發育過程中，應用還不廣泛，基本沒有引起社會質疑；司法性懲戒的權力源于法律法規等成文法，引起的社會質疑相對較為有限。目前引起社會質疑的主要集中在行政性聯合懲戒措施，因為部分的行政性聯合懲戒措施已經屬于行政處罰范疇，但是缺乏明確的法規依據。

二、我國社會信用聯合懲戒尚待改進

社會信用聯合懲戒作為信用體系的重要組成部分，并非中國首創，但目前相關舉措的實施還有許多需要改進的地方。

（一）部分社會信用聯合懲戒舉措引發指責

我國社會信用聯合懲戒在不斷取得重要進展和重大成效的同時，個別地方在社會信用聯合懲戒實踐中出現了過罰不相當、聯合懲戒措施泛化、黑名單管理失當等現象，導致了各方對社會信用聯合懲戒措施有效性、合理性存在諸多質疑，在特殊情況下甚至引發了國際社會的不贊同。

部分指責認為針對某些失信行為采取了過于嚴重的懲罰，其懲罰力度遠遠高于失信行為本身的嚴重程度。一是對不宜納入社會信用聯合懲戒的非嚴重失信行為進行聯合懲戒。《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，明確地指出納入聯合懲戒的行為應為嚴重失信行為的基本原則和基調，重點包括“嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會政策秩序的行為；拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為；拒不履行國防義務的行為”。對于一些不屬于失信，或者僅為輕微失信的行為，一旦納入社會信用聯合懲戒，必將使失信人承受原本不應承受的過重后果。例如，頻繁跳槽、在全面禁食的地鐵里吃東西、闖紅燈等行為是否納入聯合懲戒近期引發熱議，事實上這些行為不一定屬于失信行為，更難以斷言該行為已嚴重到需要對其進行聯合懲戒的程度。二是列入社會信用聯合懲戒的行為確屬嚴重失信，但對其采取了更為嚴重、超過失信程度的懲戒。未對失信行為采取與行為本身相匹配的懲戒措施，在額外傷害失信主體的同時，還將扭曲聯合懲戒機制及其效果。

部分指責認為聯合懲戒措施泛化，包含了與失信行為不相關聯的懲戒措施。例如，某高中招收錄取工作實施方案要求“報名考生家長必須無失信記錄”；某地“老賴”的兒子報考航空院校，因父母被列入失信被執行人名單而未能通過招飛審查。最高法《關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》中僅規定“老賴子女不能就讀高收費私立學校”，但老賴子女在非高消費學校的受教育權還是受到法律保護的。如果老賴子女受教育權普遍受限，無異于對失信主體之外的、并未實施失信行為的主體實行“連坐”，且該懲戒與“老賴”行為無明顯關聯。對某類失信行為的聯合懲戒措施應與該類行為明顯相關，否則即是懲戒泛化，難以做到“于法有據、于情合理”。

對黑名單制度的關注度也很高。目前我國尚未建立國家層面的社會信用法規。黑名單的管理模式多樣，現有國務院部委和省（區、市）政府出臺的黑名單管理辦法未能有效規范相關行為。標準和規范的統一性不足，內容繁雜，列入標準、懲戒措施和移出的標準不統一，以及各方有關黑名單信息不能共享等諸多問題廣泛存在。這增加了實施社會信用（聯合）懲戒的難度，一些失信企業利用黑名單制度的漏洞突破制度約束，造成黑名單制度的管理和運行低效化。

（二）引發指責社會信用聯合懲戒的多元化原因

社會信用（聯合）懲戒主要是通過經濟上的收益與成本關系發揮作用。目前我國違法失信成本總體較低，導致違法失信行為屢禁不止。綜合分析，較低的違法失信成本既來自制度上的欠缺，又與社會傳統理念有著密切關系。一是司法判決的執行成為“不應該成問題的問題”。例如，美國十分尊重法院判決的即判力，基本不存在中國的法院判決“執行難”問題。而根據最高人民法院公布的數據，我國各級人民法院在2016—2018年共受理執行案件2043.5萬件，經過采取失信聯合懲戒等各項措施全力攻堅，截至2018年底共執結1936.1萬件，“執結率”達到了94.7%，但與發達國家仍有差距。二是由于我國信用信息不透明，交換、共享、公開不足，使得聲譽機制無法充分發揮作用。三是市場主體合規履約意識弱、信用文化不發達。

實踐表明，我國在一些領域建立社會信用聯合懲戒機制有效地解決了上述問題，這種做法與我國現階段誠信缺失和失信治理的國情基本相符。然而，社會信用聯合懲戒作為提高違法失信成本的有效方法，在實施過程中難免出現理解不到位、缺乏論證和措施不當的情況。社會各方對失信聯合懲戒有著不切實際的過高期待與完全無法接受有關指責并存的情況。對于指責信用聯合懲戒舉措的現象應當借鑒國內外經驗及時予以糾正，對于涉及行政性的聯合懲戒措施應當盡快納入法治化軌道。

三、有效促進社會信用聯合懲戒與行政處罰的銜接

社會信用聯合懲戒的作用十分重要，但在推進過程中仍需要規范和審慎。有效促進社會信用聯合懲戒與行政處罰的銜接，將有助于提高聯合懲戒的效用，促進我國信用經濟的良好發展。

（一）補全行政處罰缺口，促進社會主體誠實守信

按照我國相關法律規定，行政處罰是指行政機關或其他行政主體依照法定職權和程序，對違反行政法規但尚未構成犯罪的相對人，給予行政制裁的具體行政行為。行政處罰是行政制裁的一種形式，制裁的目的是維護社會治安和社會秩序，保障國家安全和公民權利。

失信聯合懲戒的概念來自社會信用體系建設政策和實踐，而行政處罰是一個法律概念，二者內涵和外延雖然不同，但二者之間也有交集。雙方交集的部分在于行政性失信聯合懲戒措施已涉及對主體權利的實質性減損和義務的實質性增加，應屬于行政處罰，而市場性、行業性、社會性失信懲戒措施不涉及對主體權利的實質性減損和義務的實質性增加，應不屬于行政處罰。按照行政處罰法定原則，必須盡快完善相關立法，將涉及行政處罰的失信聯合懲戒措施納入法治化軌道。

（二）加強公共信用立法，確立聯合懲戒準則邊界

國辦35號文明確提出了“加快建章立制，推動制定社會信用體系建設相關法律，加快研究出臺公共信用信息管理條例、統一社會信用代碼管理辦法等法規”的要求。2019年8月30日，國家發展改革委副主任連維良主持召開社會信用立法座談會，會議指出：目前已有三分之二以上的省區市出臺或正在研究出臺地方信用法規，已有26部法律、28部行政法規中包含信用條款，為信用立法奠定了堅實的法治實踐基礎。

具體立法路徑有三條：一是結合《行政處罰法》的修訂，增加相關行政處罰類信用聯合懲戒條款；二是加快推進《信用法》立法進程，并在條款中明確信用聯合懲戒的相關內容；三是修訂相關業務領域的法規，加入信用聯合懲戒條款等。不論采取哪種方式和路徑，都應明確公共信用聯合懲戒中的“黑名單”認定主體、認定標準、認定程序、聯合懲戒方式、懲戒程序、救濟程序等內容。

對于實施公共信用聯合懲戒后可能引起的一些社會問題，如失信人失業、失信企業倒閉破產等，應由政府主導的社會保障機制予以解決或救濟。在應對各方質疑時，可以借鑒美國等西方國家“法律至上、社會保障”的立法理念，一方面對失信人實施嚴格的法律制裁和聯合懲戒，從而也可增加對失信主體履行承諾的威懾力，同時也為所有人提供相應的社會保障，保障其基本人權，維護社會穩定。

（三）聯合懲戒目錄清單，精準約束各方權利義務

失信懲戒措施涉及的領域廣泛，相關制度安排在諸多文件或政策法規中有所顯現。懲戒措施整體性缺乏，且各類舉措的相關性不足，致使效力較為低下。根據各地探索的經驗，建議在實施失信聯合懲戒時，應明確列出各類失信行為種類，相關行為在實施時可能受到的相應失信懲戒措施、期限，信用修復的方法和途徑，列出懲戒措施主要的法律根據等的影響。

（四）市場信用聯合懲戒，有效彌補行政懲戒空缺

應該看到，我國社會信用聯合懲戒機制的實施過于偏重行政性懲戒、司法性懲戒等源于公權力的懲戒，懲戒體系相對較為單一，完整性不足，而作為懲戒補充的市場性懲戒、行業性懲戒、社會性懲戒的作用基本未能發揮。下一步，我國應重視市場信用機制建設，逐步回歸信用機制的市場化屬性。鼓勵信用機構發展，給予能夠具有代表性、標桿性的行業組織或中介機構更大的發展空間。鼓勵主要領域的信用機構通過聯盟或協同方式形成公允的行為準則。同時，為市場受信用管理和影響的企業提供申訴和監督通道，避免其失去話語權或形成明顯的判別不公正，建立市場信用聯合懲戒機制和公共信用聯合懲戒機制互通互動、協調發展的聯合懲戒新格局。