新形勢下平臺公司融資渠道、債務化解及轉型分析

桑明堯

[摘 要] 隨著2015年新《預算法》的生效，國務院接連出臺了一系列的政策法規。規范地方政府的融資舉債行為，將地方政府債務納入預算管理，平臺公司融資職能逐漸萎縮，政府性的債務管理制度不斷收緊，同時平臺公司融資成本高、市場化程度低等問題也逐漸顯露。本文將對于新形勢下平臺公司如何拓寬融資渠道、化解存量債務，探索平臺公司如何轉型問題做出詳盡分析。

[關鍵詞] 融資渠道 債務化解 轉型

中圖分類號：F275.1 文獻標志碼：A

一、平臺公司定義及特點

平臺公司是指地方政府在建設資金匱乏的情況下，為規避《預算法》等法律法規對其舉債行為的限制，以政府主導成立的，以為政府融資為主要目的公司。平臺公司產生的原因在于國務院推行投融資體制改革和分稅制改革，地方政府財權大幅收歸中央，地方政府財力吃緊，但基礎設施建設仍是對地方政府進行考核的重要內容。為解決建設資金的來源問題，各地方政府紛紛成立平臺公司，為市政基礎設施及土地整理項目進行籌資。平臺公司產生的初衷是服務地方政府，為政府性項目操作前期手續及籌集建設資金[1]。

二、拓寬融資路徑、化解存量債務

2009年，政府推出擴大內需、促進經濟平穩較快增長的一攬子計劃。平臺公司在這一時期得到了快速發展，緊隨而至的就是政府債務規模迅速膨脹。為防范財政金融風險，國務院要求清理、核實并處理平臺公司債務，逐漸弱化平臺公司的融資職能。地方政府不得為平臺公司提供擔保，平臺公司的發展受到財政、金融等部門的諸多限制。但受經濟下行的影響，地方政府為保經濟、穩增長，對平臺公司的融資采取了默許的態度。平臺公司仍然通過不斷創新的影子，在銀行和融資手段夾縫中野蠻生長，地方政府隱形債務的風險不斷增加，甚至存在引發系統性風險的隱患。

（一）新政策下的融資困境

國務院接連出臺《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等文件。新《預算法》的實施，令地方政府的債務受到嚴格控制。基礎設施建設不能再從銀行獲得貸款，建設資金只能來源于財政收入和地方政府發行的政府債券，嚴格將基礎設施建設納入預算管理。另一方面《關于加強土地儲備與融資管理的通知》《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》的出臺，原則上一個縣級以上行政區域只能有一家土地收儲機構，土地收儲實行名錄管理。平臺公司大都取消了一級土地開發的資質，也不能以儲備土地作為向金融機構融資的抵押物。其通過出讓土地回籠資金用于償還該項目產生的負債，這一融資渠道也被徹底堵死，平臺公司面臨極大的融資困境。

（二）甄別政府性債務和經營性債務

隨著地方政府規范債務管理等工作的不斷推進，平臺公司既肩負著存量債務風險處置和化解的重擔，同時又面臨著剝離政府融資職能后的轉型發展問題。從建設項目的公益性和非公益性屬性以及建設資金的來源看，平臺公司債務分為政府性債務和經營性債務。

（1）平臺公司建設純公益性項目所產生的政府性債務，主要依靠財政性資金來償還。對于此類債務，平臺公司要積極與政府溝通，明確政府的償還責任，落實好政府的償還措施，積極向政府申請財政資金或申報政府債券。

（2）平臺公司建設的一些項目，雖為公益性項目，但項目本身有穩定經營性收入。對于此類債務，主要依靠自身收益償還債務，如停車場、收費管廊等。

（3）平臺公司參與市場化經營，進行產業化融資形成債務，屬于企業債務。這類債務不屬于政府債務，需要依靠自身運營產生現金流來償還。

（三）探索新的融資渠道，積極化解存量債務

目前狀態下，政府平臺公司以政府信用為擔保的融資行為受到全面制約，融資能力大大減弱。平臺公司主要通過以下幾種方式化解存量債務。

（1）做好存量隱性債務的置換和展期工作。當前，在新增融資困難的情況下，對即將到期的存量隱性債務進行置換或展期顯得尤為重要。按照中央防范化解融資平臺公司到期存量隱性債務意見的相關要求，對于到期債務暫時難以償還的，允許平臺公司與金融機構協商展期或置換。平臺公司要積極梳理原債務的相關信息和手續，提前與金融機構協商展期和置換方案，盡量避免出現“到期還不上”的硬著陸。

（2）重視政府債券的申報工作。按照《關于加強地方政府性債務管理的意見》、新《預算法》和《政府投資條例》的相關要求，公益性項目的建設資金只能來源于財政收入和發行政府債券。因此，必須對政府債券的申報工作予以重視。各地政府每年債券額度有限，平臺公司需提前做好債券申報籌劃工作，盡量爭取額度。按照區域投資計劃，提前準備，做好債券資金的需求統計，并盡快完善項目建設手續。同時，黨中央和國務院已多次摸底地方政府隱性債務規模，后續可能會出臺化解風險或其他解決方案，平臺公司要緊密關注國家相關政策，做好承接存量隱性債務政策的準備。

（3）挖掘直接融資潛力。受地方政府債務管理等政策的影響，傳統的銀行間接融資已無法滿足公司的資金需求，平臺公司可靈活運用資本市場提供的企業債券、票據、基金等方式拓展融資渠道。同時，也可積極探索境外債券等創新工具，拓寬融資渠道。

（4）盤活存量資產，創新融資渠道。充分利用和挖掘企業現有存量資產的融資潛能，對于進入運營期且有穩定現金流的資產，如商業樓宇、公寓等項目，可通過資產證券化形式盤活存量，補充融資缺口，形成資產和資金的良性循環。

（5）混合所有制改革。混合所有制改革對于平臺公司來說，短期能夠通過引入非國有資金緩解償債資金壓力，平臺公司亦可以通過債轉股方式化解債務風險。長期來說，通過引入非國有資本增強企業競爭力，可以實現國有資產的保值增值，提升平臺公司再融資能力[2]。

三、公司市場化轉型

（一）轉型的必然性

平臺公司對地方基礎設施建設起到了巨大的推動作用，但長遠來看，地方基礎設施建設日趨完善，地方政府投資規模將會明顯收縮。同時，平臺公司的融資職能被剝離，融資渠道也受到極大限制，平臺公司必須進行市場化。增加自身造血功能，積極在基礎設施建設和土地整理之外拓展新的業務，在新時代實現高質量發展。

（二）如何實現轉型突破

平臺公司的轉型是大勢所趨，是新時代經濟高質量發展的必然要求。轉型不僅僅是職能定位、運作模式的轉型，也是業務布局、組織管理和人力資源的轉型。結合已經成功實現轉型的地方平臺公司來看，轉型主要由以下幾種方式：

（1）積極對接政府，爭取整合國有資源。企業的經營離不開高效和高價值的資產，平臺公司要積極與政府對接，盡可能地從地方政府爭取準公益性資產、具有經營收益的經營性資產。例如，棚改項目、收費的文體資產、房屋等商業或者停車場、地下管廊收費權等特許經營權。同時在政府的支持下，加快混合所有制改革，一方面通過引入非國有資金緩解償債資金壓力，另一方面，通過引入非國有資本增強企業競爭力，實現國有資產的保值增值，提升平臺公司的再融資能力。

（2）發展經營性業務，推動業務多元化。一方面圍繞平臺公司的中心工作，充分利用國家在棚改、舊城改造、產業化新城建設等領域的政策，積極探索新的商機和盈利模式，做強做優公司主業。另一方面，平臺公司長期從事市政基礎設施建設，可以積極拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業務，提供公用事業、停車場、會展、車站長廊等民生領域業務服務，逐步增加經營性項目、資產和業務的比例；增強自身的造血能力，增強經營性現金流，促進收入多元化。通過資本市場并購，控股物有所值、與公司發展較為契合的上市公司。

（3）完善治理結構，健全現代企業制度。平臺公司向市場化轉型，需從法人治理、組織架構、集團管控等方面進行適度調整。梳理政府和平臺公司的交易關系，將平臺公司的公益性業務和經營性業務隔離，必要時對相應業務進行剝離重組，使部分平臺公司能輕裝上陣、突出主業，形成核心競爭力。此外，平臺公司更應建立現代化的企業制度，優化公司管理制度、完善法人治理結構，強化平臺公司在項目謀劃、資本運作、投融資等方面的能力，充分發揮自身優勢，適時成立國有資本投資公司和國有資本運營公司[3]。

（4）服務區域發展，助力區域商業價值的提升。平臺公司在履行建設主體的同時，借助區域職能定位，可成為區域實體經濟和現代服務業發展的參與者、助推器乃至引導力量。平臺公司自身掌握著區域多重優勢，可改變以往只悶頭參與建設的模式，尤其是在醫療、教育、文化、商業以及產業等領域，更應該嘗試與外部企業加強合作、共同開發運營建設，以形成整個功能配套和服務業商業價值的提升。

參考文獻：

[1]胡修浩.新形勢下地方政府融資平臺的融資渠道和風險控制[J].財會學習，2019（20）：214，216.

[2]徐小娟.地方政府融資平臺公司存量債務化解及轉型發展[J].現代經濟信息，2018（23）：193- 193.

[3]宋樊君.地方政府投融資平臺轉型探討[J].中國流通經濟， 2018（03）：72- 86.