精準施策 扎實推進新形勢下基層檔案工作

陸麗華

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是基層組織建設的最前沿，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的“晴雨表”。檔案工作作為一項重要的基礎性工作，真實地記錄著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的發(fā)展歷程，見證了社會主義新農(nóng)村建設的歷史進程。為深入貫徹2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》精神，以及江蘇省、常州市相關文件精神，切實加強和改進鎮(zhèn)（街道）檔案工作，2019年5月下旬，金壇區(qū)委辦聯(lián)合區(qū)檔案館通過實地走訪、召開座談會，對3個街道6個鎮(zhèn)開展了專題調(diào)研活動。此次調(diào)研，旨在摸清當?shù)貦n案工作現(xiàn)狀、總結成功經(jīng)驗、查找薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地采取措施，全面加強鎮(zhèn)（街道）檔案工作，推動鎮(zhèn)（街道）檔案事業(yè)高標準高質(zhì)量發(fā)展，更好地記錄歷史、服務社會。

一、規(guī)范建檔，探索發(fā)展路徑

為進一步優(yōu)化行政區(qū)劃布局，促進各類要素的合理配置，加快經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，金壇先后經(jīng)歷了三次行政區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作也經(jīng)歷了兩個階段。

第一階段（2008年前）：鎮(zhèn)機關建檔門類單一，基層規(guī)范建檔開始啟動

2000年，金壇市第一次行政區(qū)劃調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后共保留15個鎮(zhèn)，當時鎮(zhèn)機關檔案歸檔范圍主要集中在黨政辦的文書檔案，保管條件較差，大部分無獨立庫房。2007年，第二次行政區(qū)劃調(diào)整，將15個鎮(zhèn)調(diào)整為7個鎮(zhèn)，為確保檔案安全，被撤銷鎮(zhèn)的黨政文書檔案全部移交進市檔案館。

自第一次行政區(qū)劃調(diào)整后，基層財政系統(tǒng)檔案工作開始全面啟動，截至2002年，鎮(zhèn)財政所檔案工作全部通過常州市一級驗收，4家財政所先后被評為常州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“十佳檔案室”，其中白塔鎮(zhèn)財政所獲評“首批農(nóng)業(yè)農(nóng)村檔案工作省級示范單位”。

2005年6月，金壇市開始啟動行政村建檔，通過一年半時間，157個行政村全部完成建檔任務，在常州市率先完成了村村規(guī)范建檔的目標，并入選“2007年江蘇檔案工作精彩百家”。全市15個社區(qū)也全部達到常州市社區(qū)規(guī)范化建檔合格以上標準。

第二階段（2008年至今）：鎮(zhèn)機關建檔探索相對集中管理的新模式，基層建檔爭先進位水平大力提升

2008年，金壇市檔案局從基層實際出發(fā)，以金城鎮(zhèn)黨政機關為試點，開始在基層探索一種相對集中管理的新模式：實體檔案因地制宜、檔案目錄及時備份集中。并取得了一定的成效。2015年，第三次行政區(qū)劃調(diào)整，金壇撤市設區(qū)，轄3個街道、6個鎮(zhèn)。截至2018年底，全區(qū)除東城街道外其余8個鎮(zhèn)（街道）機關綜合檔案工作、財政農(nóng)經(jīng)建管等15個部門檔案工作達到省星級標準，其中4個鎮(zhèn)先后被評為江蘇省社會主義新農(nóng)村建設檔案工作示范鎮(zhèn)。

自2008年開始，區(qū)檔案局開始積極推動有條件的行政村、社區(qū)檔案工作爭創(chuàng)省星級。截至2018年底，金壇區(qū)區(qū)域優(yōu)化調(diào)整后的101個行政村（含涉農(nóng)社區(qū)）檔案工作全部達到省二星級以上標準，其中西城街道方邊村成為常州市首家檔案工作五星級行政村；14個行政村先后被評為江蘇省社會主義新農(nóng)村建設檔案工作示范村。

二、總結經(jīng)驗，保障業(yè)務高效

從此次調(diào)研情況來看，20多年來金壇區(qū)鎮(zhèn)（街道）檔案工作經(jīng)歷了兩個階段的發(fā)展，成效明顯，措施得當，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.進一步加強了組織領導

各鎮(zhèn)（街道）都加強了對檔案工作的領導，明確了檔案工作由鎮(zhèn)（街道）主要領導分管，黨政辦具體負責，指定辦公室一名人員兼管檔案工作；并制定和完善了檔案管理制度。近年來，大部分鎮(zhèn)（街道）都將行政村規(guī)范建檔工作納入年度工作考核，有力推動了全區(qū)行政村檔案工作的開展，并取得明顯成效。同時，區(qū)財政局、住建局、原區(qū)委農(nóng)工辦對本系統(tǒng)基層站所檔案工作的開展也加強了指導監(jiān)督。

2.進一步規(guī)范了業(yè)務建設

大部分鎮(zhèn)（街道）都結合各自工作特點，不斷完善檔案的分類方案、歸檔范圍和保管期限表等，確保檔案工作與部門日常工作相結合。2008年起，金城鎮(zhèn)黨政機關整合檔案資源集中管理的模式也得到了一定程度的推廣，大部分鎮(zhèn)（街道）主要部門檔案已基本實現(xiàn)相對集中管理，其中西城街道借鑒成功經(jīng)驗，建起了全區(qū)第一個真正意義上的鎮(zhèn)（街道）機關檔案集中統(tǒng)一管理的檔案室，真正實現(xiàn)了機關部門檔案工作全覆蓋。

3.進一步改善了保管條件

檔案的安全保管是確保檔案安全的重要條件，大部分鎮(zhèn)（街道）結合辦公條件的改善統(tǒng)籌考慮檔案用房和增添設施設備，為檔案的安全保護提供保障。經(jīng)調(diào)研，全區(qū)9個鎮(zhèn)（街道）有機關綜合檔案室8家，部門檔案室21家（其中財政所7家、建管站7家、農(nóng)經(jīng)站7家），檔案用房共約1500多平方米；101個行政村（含涉農(nóng)社區(qū)）都建有檔案室，檔案用房平均面積40多平方米，庫房管理基本符合“八防”要求。良好的檔案保管條件有效防止了檔案資料的流失和損毀。

4.進一步發(fā)揮了檔案作用

據(jù)了解，近年來鎮(zhèn)（街道）和村檔案室每年接待查檔人數(shù)已突破5000人次。翔實的檔案為領導決策、化解糾紛、爭取各方支持提供了有力的憑據(jù)。例如：2014年全區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，村里保管的1998年的二輪土地承包檔案發(fā)揮了重要作用，確保了全區(qū)承包地確權工作的順利完成，得到了各方好評。同時齊全的檔案也為鎮(zhèn)（街道）和行政村各項創(chuàng)建活動的驗收提供了佐證。

三、立足實際，把脈問題短板

此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)當前金壇區(qū)鎮(zhèn)（街道）檔案工作中存在的一些問題。

1.檔案管理水平參差不齊，橫向比較差距大

盡管從2008年起就開始推行鎮(zhèn)（街道）檔案相對集中管理模式，各鎮(zhèn)（街道）在檔案管理方面也做了大量工作，但由于檔案意識、經(jīng)費投入、辦公用房等多方面原因，造成管理水平呈三個層次。第一層次：西城街道、金城鎮(zhèn)在新遷辦公用房前就提前考慮了面積充裕的檔案用房，黨政機關各部門檔案實體已基本實現(xiàn)規(guī)范整理、集中保管和統(tǒng)一利用。第二層次：其他鎮(zhèn)（街道）多屬后來改造的檔案用房，部門檔案室設置過多，各自為政，管理分散，相對集中管理不能長期有效實施。第三層次：目前還有個別街道沒有配備專用檔案庫房，部門業(yè)務檔案散亂存放，未及時收集歸檔。

2.檔案工作缺乏長遠規(guī)劃和總體部署，長效管理不能有效落實

對于鎮(zhèn)（街道）來說，檔案工作是一項基礎性工作，而非重點經(jīng)濟工作，調(diào)查表明，部分鎮(zhèn)（街道）沒有將檔案事業(yè)經(jīng)費列入財政預算，檔案事業(yè)建設上缺人員、缺庫房、缺設備。分管領導在抓這項工作時也主要以完成檔案行政管理部門的檢查為主，很少從檔案工作的整體管理、長遠規(guī)劃和提高檔案現(xiàn)代化管理水平去考慮問題，也沒有扎實有效的長效管理措施。有些鎮(zhèn)（街道）原先檔案工作基礎較好，因?qū)n案工作當作“臨時工程”來對待，熱衷于階段性成果，一旦檔案管理達到省級標準，就放松了對檔案工作的重視，幾年后出現(xiàn)嚴重的滑坡現(xiàn)象。

3.檔案管理制度執(zhí)行范圍窄，沒有嚴格的考核機制

鎮(zhèn)（街道）機關檔案室根據(jù)自身工作特點，建立健全了各項檔案管理制度，從檔案保管、保密、借閱、鑒定與銷毀等制度到各門類檔案的歸檔制度，基本齊全而規(guī)范，但是檔案工作各項制度的執(zhí)行范圍未出檔案室，機關干部大多不知曉或知之甚少。對部門形成的文件材料年度歸檔工作，也沒有明確的考核機制和文件要求，靠會議布置和檔案員催要，往往產(chǎn)生收集不齊全、歸檔不及時、整理不規(guī)范的現(xiàn)象。有些鎮(zhèn)（街道）黨政辦文書檔案、黨員檔案等歸檔及時、整理規(guī)范，而民政、綜治、統(tǒng)計等部門檔案卻到處堆放、散失嚴重。

4.檔案機構工作人員少、無編制兼職多、變動頻繁，履行職責難

鎮(zhèn)（街道）檔案機構組成人員有這樣幾個特點：一是人少，無專職崗位編制，一般都是黨政辦工作人員兼任；二是身兼多職，有些檔案員還身兼重任，如人大秘書、團委書記等職務；三是人員變動頻繁，檔案人員以從事檔案工作2—3年者居多，有些鎮(zhèn)（街道）一年變動兩三次；四是檔案業(yè)務水平普遍不高，由于兼職和崗位的頻繁變動，有的檔案人員未經(jīng)過崗前培訓就上崗，有的經(jīng)業(yè)務培訓后很快被調(diào)整了工作崗位；五是檔案管理網(wǎng)絡不健全，各個部門雖然配備了兼職檔案員，但往往流于形式，不能切實有效地履行崗位職責。

5.檔案機構服務功能開發(fā)不足，限制了其社會影響的進一步擴大

大多數(shù)檔案人員對鎮(zhèn)（街道）檔案機構的定位是重保管、輕利用，對檔案信息資源的開發(fā)利用未深入了解。調(diào)查表明，目前大多數(shù)鎮(zhèn)（街道）檔案室因管理過于分散、室藏檔案貧乏、檔案員兼職過多精力有限等原因，造成檔案信息的開發(fā)有限，同時減少了檔案工作的正面宣傳機會，也間接導致了鎮(zhèn)（街道）檔案機構工作地位的下降。檔案共建共享差距較大，群眾查檔便捷度不高。

6.鎮(zhèn)（街道）對行政村、社區(qū)的監(jiān)督指導力度不夠，缺乏有效的激勵機制

在原金壇區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局的雙重推動下，行政村、社區(qū)規(guī)范建檔從2005年開始全面啟動，2008年逐步升級，目前也取得了階段性的成果。大部分鎮(zhèn)（街道）已將行政村、社區(qū)建檔納入相關工作年度考核中，但由于缺乏有效的激勵機制，普遍存在“有要求，才有布置；有檢查，才有落實”的被動狀態(tài)；同時因?qū)己思殑t、業(yè)務標準的把握不足，檔案人員變動頻繁，過多依賴檔案中介公司整理等原因，導致部分行政村、社區(qū)檔案收集不全、建檔質(zhì)量不高。

四、強化措施，制定發(fā)展對策

1.提高認識，列入規(guī)劃，細化考核

檔案工作是黨和國家各項事業(yè)的重要組成部分，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎。要通過舉辦培訓、學習宣傳等形式，從廣度、深度兩個方面切實提高鎮(zhèn)（街道）領導干部學習檔案法律法規(guī)的自覺性，使領導干部從戰(zhàn)略的高度、政治的高度充分認識重視加強基層檔案工作的重要性和緊迫性，從地方發(fā)展的大局綜合考量，切實增強做好檔案工作的使命感和歷史責任感，把檔案事業(yè)建設提高到更加突出的位置，真正擺上議事日程，在組織上切實加強，在工作上大力支持，在保障上著力強化。鎮(zhèn)（街道）要根據(jù)實際需要，對檔案管理提出一個中長期規(guī)劃，把檔案事業(yè)建設納入社會發(fā)展目標，把檔案工作納入年度工作考核，納入領導干部政績考核，納入機關規(guī)范化建設重要組成部分，同部署、同檢查、同考核，徹底扭轉檔案工作弱化的被動局面，使檔案工作能真正服務于社會主義新農(nóng)村建設。同時要完善激勵機制，采取財政補助、以獎代補等形式，提高檔案工作人員的積極性。

2.健全機構，明確崗位，落實職責

鎮(zhèn)（街道）屬正科級黨委政府部門，各站、所、中心形成的檔案門類、數(shù)量較多，從長遠考慮，相對集中管理的模式還是存在分室過多、標準各異的弊端，建議在黨政辦成立專門的檔案工作崗位，配備學歷高、素質(zhì)強的專職檔案員，專崗專人，確保檔案員隊伍相對穩(wěn)定。負責本鎮(zhèn)（街道）機關檔案管理工作，并對轄區(qū)內(nèi)的行政村、社區(qū)、企業(yè)等單位檔案工作進行監(jiān)督指導。同時要建立檔案管理網(wǎng)絡，各部門配備兼職檔案員，負責本部門文件材料的收集、整理和移交工作。各鎮(zhèn)（街道）要結合實際制定出切實可行的檔案管理細則，將檔案管理與目標管理責任制相結合，按工作規(guī)范、崗位職責對專（兼）職檔案人員加以培訓、督查和考核，使檔案工作盡快走上制度化軌道。

3.加大投入，完善硬件，安全保管

從這次調(diào)研來看，目前大部分鎮(zhèn)（街道）檔案庫房分室太多，面積小，考慮余量不足，庫房“八防”措施不到位，有的還兼做倉庫，檔案保管存在安全隱患。要適當加大對檔案事業(yè)建設的經(jīng)費投入，將檔案工作經(jīng)費開支列入財政預算，確保資金足額到位。建議在條件允許的情況下，盡量配備一個面積寬裕、設施齊全的綜合檔案庫房和獨立的閱檔室，既能解決硬件重復投入的問題，又可安全保管和方便查找利用。

4.豐富室藏，深化利用，廣泛宣傳

調(diào)研組實地走訪了6個鎮(zhèn)、3個街道的機關檔案室以及部分行政村、社區(qū)檔案室，發(fā)現(xiàn)室藏檔案普遍還比較貧乏，有些鎮(zhèn)（街道）還局限在以紅頭文件歸檔為主的模式，有些行政村為應付檢查，拿不重要的工作臺賬歸檔，使檔案工作成為擺設。鎮(zhèn)（街道）檔案工作要真正發(fā)揮存史資政、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，一是要進一步加大對黨政機關重要的業(yè)務檔案、重大活動材料以及特色檔案的收集和整理，以豐富檔案內(nèi)涵。二是要進一步開發(fā)檔案信息資源，走出以前片面追求檔案管理升級達標、忽視檔案服務功能開發(fā)的誤區(qū)，加大檔案館和檔案室一體化平臺建設，促進檔案資源共建共享。三是要開展多種形式的檔案宣傳工作，使檔案意識深入人心，變被動創(chuàng)建為主動管理。要充分利用網(wǎng)絡、宣傳欄、公益廣告等媒介，開展檔案法律、法規(guī)宣傳和教育，提高檔案法制觀念；深入挖掘檔案在解決農(nóng)村土地糾紛、維護農(nóng)民合法權益、穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟秩序等方面發(fā)揮作用的典型事例，努力使檔案工作與群眾的日常生活密切地結合起來，使群眾形成良好的檔案意識，為鎮(zhèn)（街道）檔案工作的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展打好扎實的社會基礎。