關于世貿組織改革面臨的嚴峻形勢及中國的對策

霍建國

摘要：由于國際經濟貿易格局的變化，國際市場競爭日趨激烈，國際多邊貿易規則不斷受到沖擊和挑戰，致使世界貿易組織的權威性受到嚴重影響。2018年以來，美國、歐盟和加拿大等成員已就改革問題先后發表了書面意見，提出了各自的主張和建議，中國商務部也發表了針對世貿組織改革的有關文件和主張，并正在積極地同有關成員進行溝通和協調立場。2019年二十國集團領導人大阪峰會已同意啟動世貿組織改革。但從目前的進展看，改革仍充滿了矛盾，美國、歐盟、日本和中國各自的立場和訴求相差甚遠，難以達成一致。中國應高度重視世貿組織改革進展及動向，厘清多邊貿易體制發展困難的真正原因，未雨綢繆，爭取獲得主動。

關鍵詞：世貿組織改革國際多邊貿易貿易規則

1995年成立的國際多邊貿易組織全面繼承和捍衛了1947年關稅與貿易總協定和1994年烏拉圭回合談判的全部成果，世界貿易組織（WTO）獨特的工作機制和以規則為基礎的約束機制成功的開創了國際貿易的治理模式并得到了廣大成員國的高度認可和支持。進入21世紀，由于國際經濟貿易格局的變化，國際市場競爭日趨激烈，主要貿易大國和利益集團針對21世紀新規則的博弈日益凸顯，導致國際多邊貿易規則不斷受到沖擊和挑戰，致使WTO的權威性受到嚴重影響。2018年以來，美國、歐盟和加拿大等成員已就改革問題先后發表了書面意見，提出了各自的主張和建議，中國商務部也發表了針對WTO改革的有關文件和主張，并正在積極地同有關成員進行溝通和協調立場。2019年二十國集團（G20）領導人大阪峰會已同意啟動WTO改革。但從目前的進展看，改革仍充滿了矛盾，美國、歐盟、日本和中國各自立場和訴求相差甚遠，難以達成一致。中國應高度重視WTO改革進展及動向，深入把握、未雨綢繆，爭取在國際社會獲得主動。

一、厘清國際多邊貿易體制受阻的真正原因

要推動多邊貿易體制改革，必須厘清多邊貿易體制發展困難的真正原因。改革不是推倒重來，更不是為了滿足部分國家的關注和訴求，國際多邊機構的存在和發展是兼顧各方利益的一種復雜的平衡過程，其中大國更應主動承擔相應的責任和義務。

（一）多哈發展回合談判被無限期拖延遲滯

2001年多哈回合談判的啟動主要涉及三方面議題：一是發展問題幾乎涵蓋了貿易領域與發展相關的一切訴求;二是市場準入問題涉及農業、非農產品和服務貿易領域的市場開放取消各種關稅和非關稅措施;三是修改和完善相關規則，如反傾銷、反補貼紀律及爭端解決機制規則的修改完善，對區域貿易協定相關規則的完善，對環境產品自由化以及可能啟動的新加坡議題規則的討論等。應該說多哈回合談判同前8輪多邊貿易談判相比，議題覆蓋面最廣、力度最大，涵蓋了96%的全球貿易，市場開放目標是烏拉圭回合的三倍，根據計劃全部談判應在2005年1月完成。多哈回合之所以被稱為發展回合主要是因為當時有兩大背景：一是2000年9月聯合國召開了千年首腦會議，提出了新的千年發展目標，全球都在關注發展問題，特別是欠發達國家的脫貧問題;二是2001年9月11日美國受到恐怖主義襲擊后，美國對外政策將聯合更多國家反恐作為首要任務，全球反恐行動被提到議事日程，在此背景下美國不得不遷就發展回合談判的有關要求。

多哈回合受阻的原因是多方面的：一是議題過于廣泛，且參加方多達142個成員，難于達成一致;二是歐美各自關注點不同，缺乏利益驅動的積極性;三是國際利益格局發生復雜變化，發展中成員在全球貿易中的份額不斷升上，為維護發展中成員的利益，更多的發展中成員結成了不同的利益集團，堅決捍衛發展利益并對美歐形成壓力;四是區域貿易協定的興起和快速發展對多邊統一規則形成新的挑戰;五是圍繞規則解讀難以協調一致?？傊?，多哈回合談判的失敗，主要是歐美國家經濟發展困難加大，面對新興工業化國家的崛起，新的貿易保護主義有所抬頭，暴露了WTO協商一致原則的弱點。

（二）上訴機構因大法官缺失而面臨癱瘓

WTO成立后，上訴機構的工作得以加強，烏拉圭回合關于爭端解決規則與程序的諒解是對爭端解決機制的全面修改和更新。與原關貿總協定爭端解決安排相比，新規則賦予上訴機構獨立的裁決權。WTO的上訴機構由7名大法官組成，負責審理專家組報告中有關法律問題的上訴，上訴機構的裁決是終審裁決，各方必須執行。上訴機構的法官由被公認的法律、國際貿易和WTO專家組成，其國籍地域分布具有廣泛的代表性，每位成員任期4年，經WTO成員同意還可以連任一屆。由于美國對上訴機構裁決的不滿和抱怨，故意遲滯新任法官的遴選工作，目前僅剩3人工作。美國遲滯的理由是上訴機構工作效率低下，平均案件的裁決需13個月的周期，比規定的9個月要滯后4個月，同時抱怨上訴機構法官裁決不夠公正等，并多次提出改革上訴機構的要求，希望重新回到關貿總協定的爭端解決機制，致使目前的上訴機構無法正常工作。

（三）貿易政策審議機制形同虛設

WTO貿易政策審議機制一直是WTO的核心功能之一，與爭端解決機制和貿易談判一起被稱作WTO的三大支柱。為了遏制貿易保護主義，關貿總協定從第七輪談判開始就嘗試加強對締約方貿易政策的監督和審議，并于1979年11月通過了“關于通知協商爭端解決和監督的諒解”。通過設立總理事會特別會議，建立了對多邊貿易政策的審議機制，由總理事會每年召開兩次特別會議，審議貿易制度的總體發展。在程序上，為了便于審議的進行，一般由被審議的成員準備一份國別報告，通報被審議期間其經貿政策的演變和實施。WTO秘書處同時準備一份詳細的匯總報告，由秘書處就相關成員有關經貿政策的演變和實施提出獨立的中性的分析報告。WTO成員則基于這兩份報告在審議開始前對被審議成員進行提問。被審議成員需在規定期限內對提問進行答復，尤其是針對主要成員貿易政策審議，各成員的關注度和參與度是較高的。

目前審議機制存在的主要問題有：一是審議機制與WTO其他功能脫節難以發揮有效的約束職能，且審議結果不具有強制性;二是成員通報表現不佳，大多數成員均難以按程序要求定期提供相關通報，削弱了審議的效果;三是對主要貿易大國的審議更難以促進實質性解決問題，且由于大部分發展中成員對規則的把握能力不足，影響其參與審議的有效性。

（四）區域貿易協定發展對多邊貿易規則形成新的挑戰

區域經濟合作并不是WTO成立后的產物，早在20世紀70年代就已陸續產生，例如歐共體的誕生和逐步加強，拉美安第斯共同體、南部非洲關稅同盟、海灣合作委員會以及東南亞國家聯盟的成立和誕生都是重要的區域經濟合作組織。20世紀90年代后，隨著全球化的快速發展，主要貿易大國區域經濟合作進入了新的發展階段，1994年北美自貿區的建立，亞洲太平洋經濟合作組織（APEC）的啟動，特別是在2008年國際金融危機后，美國推動的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP）等超大型自貿區的出現，這些自貿區的存在和發展推動了全球經貿格局和國際經貿規則加速演變。從經濟的角度分析，自貿區的發展總體有三大影響：一是貿易創造效應明顯，自貿成員間通過相互降低關稅，取消貿易限制，通過降低成本可以達到擴大貿易的效果;二是貿易轉移的效果，自貿協定的參與方通過在內部實行自由貿易將使參與方減少自外部進口的機會，轉為從自貿伙伴進口，從而導致貿易流向發生變化，這種貿易轉移的效應會導致自貿協定非參加方被邊緣化，貿易利益將受到較大減損;三是眾多區域貿易協定的存在對WTO多邊貿易規則形成新的挑戰。隨著全球分工從最終產品轉向以產業鏈為基礎的要素分工，發達國家在全球化的爭奪焦點發生明顯變化，政策關注點更多地從貨物貿易轉向服務貿易，從關注邊境貿易政策轉向更加關注一國邊境后政策，從自由貿易轉向所謂公平貿易。為適應這種新的競爭需要，發達國家特別是美國正從規則層面入手，繞開WTO多邊體制，在區域合作層面推進新的規則和標準，將自貿協定視作推行國際經貿新規則的試驗田，企圖打造21世紀貿易協定的新模板，占據未來發展的制高點。這些新規則和新標準的規范內容從貿易政策延伸到產業政策、環境標準、勞工標準，規范領域從邊境措施延續到邊境后，遠遠超出傳統貿易協定的范疇，從而對國際多邊貿易規則形成了嚴重的挑戰。

（五）美國的單邊主義政策對多邊規則造成破壞性影響

美國長期以來奉行的單邊主義政策對WTO的規則形成嚴重沖擊和破壞，特別是特朗普總統執政以來奉行的“美國優先”和“美國第一”的單邊主義政策對國際多邊貿易體制形成了新的沖擊和挑戰。例如，美國隨意引用WTO 的保障措施條款和國家安全例外條款，以美國國內1962年貿易法和1974年貿易法為依據，強行對部分國家鋼材和鋁制品加征關稅以及對中國開展301調查等行為，都是明顯違背WTO多邊貿易規則做法的，這種行為同WTO多邊貿易規則及爭端解決機制的要求是完全背離的。盡管國際社會和WTO對美國的單邊主義不斷發出警告和指責，但長期以來美國習慣于國內法大于國際法的做法，美國的行為不僅引起了WTO主要貿易伙伴的反對和抵制，同時也是對多邊貿易規則的踐踏和挑釁，如不加以糾正，多邊貿易規則的嚴肅性將遭到徹底破壞。

二、WTO改革面臨的矛盾及主要成員的關注點

自2018年以來，美國總統特朗普多次抱怨WTO對美國不公平并威脅要退出WTO，美國貿易談判代表萊特希澤在出席第11次貿易部長會議期間公開提出了對WTO的改革建議，此后在WTO理事會又多次提出針對發展中國家享受差別優惠待遇的改革意見。關于美方提出的WTO改革意見，我們應認真研究對待，對其不合理的建議應予以主動批駁，并提出可行的改革建議。

（一）關于發展中國家差別優惠待遇問題

WTO機制中關于發展中國家的差別優惠待遇問題是一個重大的原則問題。自WTO成立以來，發展中國家積極參與多邊貿易體制，目前成員已達164個，其中85%屬于發展中成員，實際情況是部分成員的經濟貿易發展確實發生了巨大的變化，這一變化符合聯合國確立的千年發展目標的要求，是一個積極的變化，其取得的成績應予以充分的肯定。而美國提出的新的標準初看上去似乎有一定的合理性，但實際上其動機和科學性是有問題的。首先，同WTO的宗旨是相違背的。《馬拉喀什聲明》明確指出WTO的宗旨是為了促進貿易與就業發展，實現經濟發展的繁榮。如果過早的剝奪掉部分發展中國家享受差別優惠待遇的權利，將會對這些國家的發展帶來新的矛盾和壓力，不符合WTO的基本宗旨。其次，差別優惠待遇只是一個原則，并沒有明確的標準，在實際執行中是通過談判承諾來實現的，體現了共同而有區別的責任，這一原則的存在是WTO 的一個創舉和魅力所在，符合眾多發展中國家的實際情況。在過去的發展中也證明了這一原則的存在是有利于激發更多的發展中國家參與到多邊貿易體制中來共同推動全球貿易的發展，效果是應予以充分肯定的。第三，WTO 的原則是協商一致，個別國家的標準不應成為強加在眾多成員頭上的一個新的標準。所以美國提出的標準應由廣大的發展中國家充分發表意見，并做出最后的選擇。

（二）堅決抵制美國關于對發展中成員分類的標準

美國于2019年初直接向WTO理事會提出了關于發展中成員繼續享受差別優惠待遇的四條標準，主張四類成員不應再繼續享受差別優惠待遇，包括經濟合作組合（OECD）國家、G20國家、高收入經濟體成員、貿易額占全球貿易0? .5%的經濟體。我們注意到近年來隨著全球經濟和貿易的發展，不少發展中國家在全球貿易中的比例已發生了積極的變化，這一標準會涉及到眾多的發展中國家，相信很難被廣大發展中國家所接受，甚至會嚴重影響到發展中國家經濟貿易的平穩健康發展。在國際經濟治理和多邊貿易體制改革的問題上，堅持共同而有區別的責任是一個重要的原則，任何一個國際機構的存在如果只是為了維護少數國家的利益，而忽視了大多數成員的切身利益，這樣的機構肯定是難以發揮其作用和影響力的。所以WTO的改革重點不應是針對發展中國家的改革，而應將改革的重點定位到加強和鞏固WTO的作用和影響力方面。

（三）明確WTO改革的重點和急需推動解決的問題

我們認為WTO改革不應采取顛覆性的改革方法，而應堅持其行之有效的基本的原則，如促進貿易和就業的發展目標。協商一直的有關原則，堅持公開、透明、公平公正的原則等。當前WTO的改革應以完善其機制為主，首先要解決的問題是如何加強WTO的工作機制及其權威性，如何盡快解決上述機構工作機制癱瘓問題以及當前面臨的國際經濟貿易的新變化，對于原有的部分規則如何進行完善和修改，以及對于新形勢下發生的一些新的貿易行為如何界定并明確新的貿易規則和要求，以進一步促進全球貿易的發展及全球經濟的繁榮。

（四）國企中性競爭政策和產業政策的標準問題

從目前全球自貿協定發展趨勢看，歐美國家在這一輪改革中都高度關注國企的中性競爭政策和過度的產業政策支持問題。在這一問題上我們肯定會面臨來自歐美國家的限制和挑戰，但應該指出國企的存在是世界各國普遍的現象，實行嚴格的界定標準和創建公平法制、一視同仁的競爭標準是完全必要的。我國人大會議通過的外商投資法已為我國各類企業構建統一的競爭環境奠定了良好的基礎，我們愿在推進公平法制的營商環境方面做出持續的努力，但應注意在具體的規則和標準的確定過程中應平衡考慮發達國家和發展中國家的具體情況，標準不應是針對新興經濟體的，同樣應對發達國家存在的公開和隱形的產業政策和補貼予以嚴格的約束和限制。總之，這將是一項技術性很強、十分復雜的談判過程，需要根據我方利益，既要堅持原則又要保持一定的靈活性。

（五）針對上訴機構的改革

關于針對上訴機構的改革將是此輪改革的重點之一，我們應認真對待爭端解決機制改革問題。美國指責爭端解決機制“越權”主要是因為上訴機構按WTO協定裁決妨礙美使用國內法應對所謂“非市場導向的政策和做法”。所以美國希望推翻現有的上訴機構的終裁程序，重新回到關貿總協定的爭端解決機制。這是一種明顯的倒退，相信主要成員均難以接受，我國在盡快恢復WTO爭端解決機制的裁決功能方面與歐盟、日本的立場基本一致，改革的目的關鍵是要繼續加強上訴機構的作用并發揮其權威性，約束美國的單邊主義和以國內法為主的霸權主義做法，將美國關進制度的籠子。關鍵是要先恢復上訴機構的法官遴選機制，當然也可考慮增加上訴機構成員數量，延長任期等一些合理化提議。

三、中國參與WTO改革應把握的有關策略

（一）積極主動參與WTO改革，注意發揮中國的作用和影響力

此次WTO改革對中國尤其重要，WTO改革的成敗對中國的發展模式和理念是一次重要的考驗，其重要性明顯要大于對美國和歐盟的影響。因此，中國對WTO改革應采取積極主動態度。當前WTO改革面臨的形勢和矛盾是極其復雜的，其中所討論的議題涉及多個領域，如發展中國家的差別優惠待遇爭議、透明度原則和通報機制的要求、產業政策和補貼的規范使用、國企競爭政策問題等，大部分改革的談判內容都同我現行政策存在一定的差異和矛盾，將超越我國商務主管部門的職責范疇，需有關部委的配合并提供相應的談判口徑，有些還需要黨中央、國務院的授權，建議商務主管部門應早做預案準備，加強同有關部委的溝通協調，如有必要應盡早成立更高級別的協調決策機構。

（二）WTO改革對中國深化改革開放意義重大

堅持深化改革開放是國內經濟、社會可持續發展的需要，同時也是中國參與國際多邊合作和在國際組織中發揮積極作用的需要。要將推進WTO改革與深化國內改革開放密切聯系起來，明確符合國家長遠利益的改革重點和節點，真正將外部壓力轉化為內部動力。同時也要確定哪些關鍵點是我們的底線，是必須堅持的。在把握大勢的背景下，我們才可以更好地把握國內改革開放的方向和目標;通過加快深化國內改革，才能更主動的為推進WTO改革提供必要的政策環境，并使我國在新一輪國際多邊規則的博弈中處于主動。

（三）抓緊研究WTO改革的有關內容及貿易規則的修訂與重塑

目前美國沒有對WTO規則改革提出具體方案，但通過分析美國簽署美墨加自由貿易協定（USMCA）以及推動跟歐盟、日本的自貿協定談判的有關內容，不難看出美國正在構建一個替代WTO的全球貿易規則的框架。美國改革的主張可以從美貿易談判代表羅伯特、萊特西澤2017年在第11屆貿易部長會議期間的講話中看出一些端倪，此外TPP規則的模板也充分反映了美國的主張。因此，在推動WTO改革的同時，中國應該高度重視對全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）及USMCA的研究，找出哪些是符合中國發展利益的條款，推動國內的政策調整。對于中國目前執行有困難的規則條款，要注意把握談判策略，爭取達成于我有利的談判結果。

（四）推進WTO改革，中國要處理好同歐盟的合作問題

WTO改革主要是看中美兩國的博弈結果。中美雙方都是最重要的貿易大國，中國不可避免將與美國在多邊改革中發生對抗和沖突。我們既要堅持原則，維護我長遠利益，更要兼顧好緩解中美矛盾和針對WTO改革的利益平衡。此次WTO改革要特別關注歐盟的態度。歐盟較關心的是上訴機構的改革、公平競爭政策及補貼規則的修改，美國更希望改革發展中國家的差別優惠待遇，約束國有企業的競爭行為等。在改革的訴求方面，特別是在如何約束美國的霸凌做法方面，我們同歐盟有一定的共同訴求，因此我們同歐盟應嘗試在WTO改革中加強協調立場，共同抑制美國的霸權主義。因為要想制衡美國必須要處理好與歐盟的合作關系，特別要加快推進中歐的雙邊投資協定的談判，以推動中歐合作進入一個新的發展階段。目前中歐聯合提案的方式和副部級溝通機制已正式啟動，最近又針對上訴機構改革問題提出了聯合議案并取得良好效果。因此我們還需要繼續尋求在多個改革議題上同歐盟的合作。

（五）跟蹤了解日本的態度，避免日本成為美國的工具

我們注意到日本不僅有意愿推進WTO改革，而且在推動WTO改革問題上愿意扮演一個貿易大國的角色，發揮積極作用。因此我們必須要加強與日本的溝通合作，借當前中日關系改善之際，繼續加大力度推動中日、中日韓FTA的進程。此外中國也要注意美歐日之間及其與成員之間的矛盾，以利分化瓦解、巧妙利用。

（六）做好輿論宣傳工作

WTO改革的輿論宣傳工作十分重要，美國明明是WTO規則的破壞者，但其經常在國際場合顛倒黑白，把自已說成是一個受害者，反而不斷批評指責中國是WTO規則的破壞者，并將改革的矛頭指向中國，同時還不斷地拉攏其主要貿易伙伴企圖結成同盟。對此我們應予以堅決的反擊，向全世界闡明WTO面臨艱難困境的真實原因，充分認識到美國奉行的單邊主義危害，以及其在改革問題上狹隘之意。針對WTO的改革宣傳要注意做好兩方面的工作：一是針對改革議題的輿論宣傳，如維護多邊貿易體制的權威性，如何約束個別貿易大國的單邊主義行為，為什么要維護發展中國家的差別優惠待遇，為什么要維護最惠國待遇原則等。二是針對WTO的改革議題及改革的方向一旦有了傾向性意見，我們一定要做好早期的輿論宣傳工作，如規范的產業政策、不可訴的補貼政策、國有企業改革、公平競爭條件等議題，有必要做好國內宣傳，統一思想，既有利于促進WTO改革的談判，也有利于推動國內市場化改革，爭取主動，避免歐美借改革之機批評和丑化我國形象。

從目前形勢判斷，WTO改革是我國面臨的一場復雜艱巨的多邊博弈，任重而道遠。需要明確哪些是利益攸關的、哪些是必須堅持的、哪些是可以體現靈活性的，盡快組織專業團隊加強對重大問題的研討、做好各種預案。要警惕WTO改革中可能存在的陷阱，同時也要注意發揮中國的智慧和影響力，力爭通過改革為我國開創一個良好的可持續發展的外部環境。

責任編輯：沈家文