先進制造業和現代服務業深度融合的制度障礙與政策建議

王佳元

摘要：先進制造業與現代服務業融合發展是當前全球經濟發展的重要趨勢之一，也是產業結構升級和產業創新的重要推動力。隨著兩業融合范圍不斷擴大、程度不斷加深，在市場準入、信息共享、行業標準和監管及政策設計等方面也暴露出一些不容忽視的問題。為加快推進兩業的深度融合，本文在分析比較制造業與服務業政策差異的基礎上，探討了兩業融合發展所面臨的體制機制障礙，并提出了搭建兩業融合發展平臺、優化相關制度環境等政策建議。

關鍵詞：先進制造業現代服務業兩業融合制度障礙

隨著信息技術、網絡技術和數字技術等廣泛應用于服務業和制造業，現代服務業與先進制造業出現了明顯的滲透、互動、融合等現象。這種產業間以及產業內部行業間的融合發展已成為全球經濟發展新的趨勢之一，并成為產業結構升級及產業創新的重要推動力。我國先進制造業和現代服務業融合拓展的范圍越來越大，融合程度不斷加深，在新產業成長、新業態新模式發育、人才培育、技術創新、治理體系優化等方面均取得較大進步。但由于思想認識、制度安排、發展路徑、政策設計等多方面原因，制造業和服務業發展政策仍存在較大差異，兩業深度融合也面臨著一些體制機制障礙，需要用改革開放創新的舉措加以破解消除。

一、制造業和服務業發展的政策差異

概括而言，先進制造業和現代服務業發展政策在以下幾個方面存在不同程度的差異。

（一）財稅政策

我國是制造業大國，現行的財稅制度設計仍帶有濃厚的工業經濟色彩。“營改增”前服務業重復征稅的現象比較多，稅負相對較重;“營改增”后，現代服務業由于缺少進項抵扣，享受到的財稅優惠相對有限。一是普惠性的減稅政策現代服務業受益不明顯。現代服務業大多人力、智力資源密集，“輕資產”現象比較普遍，“營改增”后部分成本和進項無法抵扣，客觀上會加大綜合成本。因此，盡管財政部、稅務總局、海關總署出臺了《關于深化增值稅改革有關政策的公告》，規定“自2019年4月1日至2021年12月31日，允許生產、生活性服務業納稅人按照當期可抵扣進項稅額加計10%，抵減應納稅額”，但調研中發現，會計、法律、租賃、保理、研發設計、信息服務等智力密集型服務業企業仍普遍反映減稅力度不夠，稅賦還是偏高。二是現代服務企業獲取財稅優惠的難度較大且方式較為單一。針對高技術企業的所得稅優惠政策偏向于工業企業，對技術先進型服務企業的認定需同時符合多方面的條件，標準偏高，導致大批服務企業難以享受優惠政策。現代服務企業也較難享受延期納稅、投資抵免、提取投資準備金等稅基式間接優惠方式，稅收政策基本局限在稅率降低、稅額減免等直接優惠方面。目前，按照我國稅法規定，個人獨資企業可以不交企業所得稅和分紅稅，只繳納個人所得稅。這雖然能夠在一定程度上享受核定征收所帶來的稅收優惠政策，但是對合伙制等智力密集型服務業激勵力度還明顯不夠。

（二）用地供給政策

我國城市建設用地標準未單獨設立生產性服務業用地門類，沒有國家層面的規劃用地技術標準體系對生產性服務業做出詳細的概念界定與用地類型劃分，也沒有建立既體現公正公平土地受讓原則，又鼓勵支持生產性服務業發展的土地出讓價格測算標準。因此，在實際操作中生產性服務業項目的用地類型往往根據用途、位置等因素確定為工業用地或商服用地，其出讓價格則參照相應類型執行。一是按照商服用地獲取土地的生產性服務業項目，其土地價格遠高于工業用地。根據自然資源部數據，2019年第一季度全國主要監測城市商服用地價格為7665元/平方米，工業用地價格僅為841元/平方米，商服用地與工業用地價格比為9：1。服務業各行業產出效益差異較大，不少行業盈利能力并不高，相差9倍的工業和服務業用地價格導致部分服務行業的土地價格與盈利能力極不匹配。二是按照工業用地獲取土地的生產性服務業項目又往往受限于設計規范。受制于開發強度控制、建筑空間設計、配套設施建設等規范要求，難以滿足相關生產性服務業的實際需求。三是生產性服務業用地優惠不易兌現。2014年國務院出臺的《關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》提出，經依法批準，對提高自有工業用地容積率用于自營生產性服務業的工業企業，可按新用途辦理相關手續。但目前經營性用地用途調整一般需由政府進行土地收購儲備，按照新規劃的用途和指標以招拍掛方式重新公開出讓。這種方式對于一些自身已具備轉型發展服務業要求的企業來說，面臨土地招標競爭導致的高額土地出讓金付出或失去項目土地使用權的風險，使得許多存量工業用地事實上通過各種變相形式自行改變用途發展服務業，擾亂了正常土地市場秩序。

（三）融資政策

與工業企業相比，生產性服務業中小企業缺乏融資手段，融資能力較差，融資方式和有針對性的金融產品更加有限。從企業自身融資能力看，絕大多數生產性服務業企業規模較小，自有資金較少，自身積累不足，抗風險能力較弱，且行業性質決定了其“輕資產”的特征，企業資產更多表現為無形資產，加之信息不對稱、資信水平較低等原因使其缺乏長期融資擔保，難以滿足商業銀行信貸標準的要求，也難以在股票、債券等資本市場獲得融資。從金融機構和金融產品看，經過多年實踐，商業銀行等金融機構對企業土地或廠房等固定資產價值的評估方法已比較成熟，程序也比較規范，但對服務業企業，特別是智力密集型服務企業無形資產價值評估的創新不足，至今缺乏合理的價值評估體系，導致適應生產性服務行業特點的金融產品較少，難以滿足企業融資需求。

（四）水電價格政策

2007年國務院出臺的《關于加快發展服務業的若干意見》明確提出，要進一步推進服務價格體制改革，完善價格政策，對列入國家鼓勵類的服務業逐步實現與工業用電、用水、用氣、用熱基本同價。經過多年的價格管理體制和形成機制改革，我國服務業與制造業要素成本差距過大的問題得到很大程度緩解，商業用水、用電、用氣價格已大致與工業并軌，但不少地方一般工商業用電仍高于大工業用電。如北京城區和郊區用電除了低谷時段，在其他不同電壓等級、不同時段情況下，一般工商業電價還顯著高于大工業用電。在水價方面，除特種行業外，商服用水和工業用水同屬于非居民用水，大多享受同一個價格標準。氣價方面，除居民用氣和供熱用氣外，其余同屬一般工商業及其他用氣類別，也是同一個價格標準。

二、兩業深度融合發展的體制機制障礙

經過持續深化改革擴大開放，近年來我國先進制造業和現代服務業融合發展的制度壁壘大幅消減，但在市場準入、信息共享、行業標準和監管等方面還存在一些不容忽視的體制機制障礙，制約著兩業的深度融合。

（一）顯性隱性市場壁壘依然存在

我國服務業開放仍然不足，在經合組織（OECD）發布的外商投資限制指數的68個國家中，2017年我國排第4位，遠高于歐美發達國家，外資準入限制較嚴格的主要是銀行、保險、證券、電信、醫療、教育、文化等服務行業。部分領域依然存在行政性壟斷，對外資和民企采取準入資格、股權比例、業務范圍等限制性措施，市場化機構的生存和發展空間受到擠壓，造成相關行業服務價格虛高而服務質量卻不能滿足消費者需求。在政府補貼方面，國企相對于民企和外資也處于優勢地位，一定程度上妨礙了市場公平競爭。根據世界銀行發布的報告，2018年我國營商環境躍升至46位，進步巨大，但在辦理施工許可、獲得信貸、納稅、執行合同、破產辦理、勞動力市場監管等方面與發達經濟體還有一定差距。

（二）數據信息壟斷和條塊分割嚴重

伴隨著新一輪科技革命和產業變革，以互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等高新技術發展引領的兩業融合后所產生的新產業、新業態、新模式蓬勃發展，數據越來越有價值，并成為先進制造業和現代服務業融合發展的核心資源及生產要素。但受行政體制、條塊分割、利益分配、法律法規等因素影響，目前普遍存在數據信息不能流通共享、信息資源碎片化嚴重、數據資源開發利用不充分等問題。先進制造業和現代服務業信息資源市場不完善，擁有數據資源的單位與企業視數據資源為自己的“壟斷資本”，數據公開和共享的動力不足，大量信息系統中的歷史數據長期閑置。由于數據不能共享流通，也導致“各起爐灶”、各搞一套、重復建設現象嚴重，造成很大財力物力浪費和規則標準混亂，這又進一步阻礙了信息資源的整合利用，制約了兩業融合深度發展。

（三）新產業、新業態、新模式多頭管理與監管真空并存

先進制造業和現代服務業融合催生了許多新產業、新業態、新模式，這些新經濟在發展初期，技術的安全性、可靠性難以保證，產業化、商業化的基礎不夠牢固，與之相匹配的社會環境、法律制度環境、倫理道德環境尚未形成，而其內涵和內容在不斷變化，新的經濟形態和新的需求會不斷產生，往往使得管理部門難以及時回應或反應過度，給行業管理和市場監管帶來挑戰。一方面，面對新情況新問題容易造成監管缺位。近年來，在服務業新產業、新業態、新模式領域出現了一系列負面事件，市場摩擦爭端加劇，公共事件頻發，與管理缺位和不到位有很大關系。另一方面，現有條塊分割的管理體制，有時又會導致政出多門、多頭審批、交叉執法等現象，監管過度使得處于萌芽階段的新生業態缺少成長“觀察期”，妨礙其發展壯大。

（四）行業標準及規范建設相對滯后

法律法規方面，部分生產性服務行業存在國內標準與國外標準、國家標準與地方標準不能對接，甚至相互矛盾的問題。一些行業規范和標準內容過于簡單，對企業約束力不夠，特別是針對日新月異、快速發展的新產業、新業態，更是普遍缺乏與之適應的監管方式和政策體系，與行業發展需要不相適應。信息化方面，眾多企業由不同系統服務商建設了大量信息化業務系統，但缺乏相應的接口標準和規范，導致相互之間無法進行信息共享和業務集成，不能滿足跨界融合、創新發展的需要。信用體系方面，相關法律法規比較零散，失信懲戒和守信激勵機制不夠健全，各類失信行為的失信成本偏低，尤其是互聯網、電子商務、快遞等領域個人隱私保護力度不足，隱私信息泄露問題嚴重。

（五）統計評價體系有待完善

隨著技術不斷進步及先進制造業和現代服務業深度融合，數字經濟、共享經濟、智能經濟、創意經濟、綠色經濟等加速發展，成為推動新舊動能轉換、促進兩業深度融合、實現高質量發展的重要動力源。各地為搶抓發展先機，紛紛出臺政策措施強力推動，如成都重點發展共享經濟、數字經濟等六大新經濟產業形態，杭州力推“數字經濟”發展，上海、天津、重慶聚焦智能制造產業等。這些由技術進步和兩業融合形成的新經濟作為新生事物，技術迭代快，跨界性、復合型特征明顯，對其內涵和外延的認識不盡一致，目前還未能建立統一的分類體系和規范的統計標準，導致各地數據難以比較，容易造成分析研究和政策導向偏差。國家層面，盡管統計部門已建立了新產業、新業態、新模式“三新”經濟的統計調查制度，并發布了有關測算數據。但是由于時間較短，尚未形成連續的統計數據，尤其是按此標準的各地統計數據比較缺乏。

三、推進先進制造業和現代服務業

深度融合發展的改革思路和政策建議

目前，全球科技革命正在掀起新一輪產業變革浪潮，我國大力推動新舊動能轉換，先進制造業和現代服務業融合發展得到空前重視，應盡快優化相關制度環境，搭建兩業融合發展平臺，推動先進制造業和現代服務業向更廣領域、更深層次融合發展。

（一）深化體制機制改革

第一，建立平等、規范的市場準入和退出機制。全面實施并完善市場準入負面清單制度，適時調整市場準入負面清單，進一步降低市場準入門檻，推動落實“非禁即入”。允許外資先進制造企業和現代服務企業依法平等進入負面清單以外的業務。弱化事前管理，減少審批事項，優化審批流程，規范審批行為。加大服務業領域開放力度，減少結構性政策，推行普惠性政策，特別是要打破金融保險、電信通訊、鐵路運輸、信息等生產性服務業進入的壁壘。除涉及國家安全外，各類服務領域對各種所有制企業開放，促進生產和服務要素自由流動，營造公平競爭環境。健全非營利性醫療、養老等機構出資人合理回報制度，對不能從事營利性經營活動的民辦非企業單位要以獎勵或合同規定的固定收益等方式允許出資人獲得合理回報，徹底解決“準入不準營”和“準入不準盈”問題。

第二，破除兩業融合發展中的各類顯性隱性障礙。對現有審批和許可事項逐一深入論證，清理廢除妨礙先進制造業和現代服務業融合發展的各種規定及做法，適度放寬相關的許可證制度，突破一些不利于產業融合的有形無形的行政性壟斷和區域壁壘，吸引社會資本發展專業化、高端化現代服務業。對一些以備案、登記、行政確認、征求意見等為名的變相審批和許可事項，要盡快加以整改。著力打破現有條塊分割的管理體制，對金融保險、電信、部分交通運輸等壟斷性服務業，重點推進準入方式、監管體制等體制機制方面的綜合配套改革。清理規范各類前置審批和事中事后管理事項，明確確需保留事項的審批主體、要件、程序和時限，并向社會公開。繼續推進商事制度改革。除特殊規定外，禁止設置限制服務企業跨地區發展、服務跨地區供給的規定，糾正各種形式限制、歧視和排斥競爭的行為。

第三，促進兩業融合發展的政策融通。進一步推進制造企業主輔分離，放寬制造企業、拓展服務業務的準入門檻，探索以主營許可等方式解決跨行業經營的資質問題。鼓勵產業、行業業務交叉和延伸發展，消除現代服務業和先進制造業在用地、稅收、科技創新、金融、要素價格等方面的不合理政策差異，完善優化財稅制度政策。涉及城市發展和公共服務的現代服務業用地，可以列為城市公共服務或公共設施用地，將用地規模、比例及布局納入國民經濟和社會發展規劃、城市空間規劃等，合理劃定用地比例和年度用地指標。允許制造業企業現有存量土地使用類型變更為促進產業融合發展的服務業用地，并享受工業用地的相應政策，打通融合發展梗阻。鼓勵制造企業將非核心業務流程外包，支持骨干、龍頭制造業企業向服務型制造轉型，發展成系統方案解決的總承包、總集成供應商。深化事業單位改革，加快研發、教育、培訓、法律咨詢等單位改制，支持具備條件的科技企業孵化器、檢驗檢測認證、生產力促進中心等機構與行政部門脫鉤、轉企改制，推動建立一批第三方的研發機構、物流企業、節能環保企業等。鼓勵在規模、信譽和服務質量上具有比較優勢的生產性服務企業實施跨行業甚至跨地區兼并重組，拓展延伸產業鏈，發展個性化定制服務、網絡精準營銷、融資租賃、全生命周期管理等商業模式，促進先進制造業和現代服務業實現良好互動契合。

第四，創新政府監管方式手段。對于新產業、新業態、新模式采取包容審慎監管態度，給予其發展成長“觀察期”，既不一上來“管死”，又嚴守安全底線。探索由細則性、事后處罰式、行業歸屬性監管向觸發式、事前指導式、功能性監管轉變，并在分類監管、柔性執法、多元治理等方面探索創新，以建立容錯機制，包容屬于發展初期的新生業態。只要不觸及安全底線，就采取包容態度;一旦出現坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權等行為，就堅決依法嚴管。適當放寬新經濟領域的準入條件和企業設立門檻，建立健全基于大數據的科學決策、社會治理和市場監管機制，構建審慎包容的數字經濟治理新模式。加強人工智能、生命科技、大數據等領域的相關倫理和社會問題研究，探索建立符合未來科技產業發展規律的新產業、新業態、新模式監管體系。

（二）進一步擴大開放合作

加快建立開放合作平臺，鼓勵龍頭企業、骨干企業、平臺企業等“走出去”，將一些業務流程轉移到海外，建立面向全球的開放式制造服務網絡，在全球范圍內優化布局研發中心、生產基地、物流基地、營銷中心，深度參與國際分工合作。把握國際服務產業轉移的機遇，引導制造企業和服務企業增強核心競爭能力，取得國際認可的生產和服務資質，積極承攬國際工程項目，承接跨國公司外包的業務流程，帶動中國裝備、技術、標準、認證和服務“走出去”，建立戰略合作關系，在開放競爭中拓展空間、提升水平。搭建多層次國際交流平臺，發揮重點行業優勢，大力發展電子商務、現代物流、工業設計、科技服務、節能環保等產業，積極開展招商引資、引智推廣融合發展模式。通過在“一帶一路”沿線國家進行產業布局，實現跨境先進制造業融合發展，從而進一步加強國際合作，實現合作共贏，推動“一帶一路”建設的實施。

（三）支持技術創新和模式創新

第一，加大資金扶持。設立由政府引導、多方參與的先進制造業和現代服務業深度融合的專項基金，對融合發展的重大項目、重點工程、載體平臺、品牌標準、改革試點等給予支持。加大對融合發展的重大共享關鍵技術和產品研發的支持力度，重點突破一批服務型制造核心技術，讓優質的生產要素流向先進制造業和現代服務業，形成良好的融合生態。細化深化專業分工，鼓勵生產制造企業改造現有業務流程，推進業務外包，加強核心競爭力，同時加快從生產加工環節向自主研發、品牌營銷等服務環節延伸，降低資源消耗，提高產品的附加值，實現專業化細化分工條件下的兩業融合發展。深化科技體制改革，暢通科技成果轉移和轉化渠道，加快研發成果轉化為產業和實際運用的步伐。充分發揮高校、科研院所和企業內部實驗室的科技優勢，鼓勵支持應用高新技術、先進適用技術改造提升傳統產業，著力破除制約先進制造業和現代服務業融合發展的技術瓶頸。

第二，強化互聯網、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術在兩業融合中的應用。當前，互聯網、大數據、云計算等科技手段更加深刻地影響著我國兩業融合發展。近期應積極推動先進制造業生產模式、組織模式、商業模式、管理模式等轉變，不斷催生新產業、新業態和新模式。推動制造企業數字化轉型，通過工業互聯網、工業物聯網、智能制造的快速發展，大力發展數據驅動型服務、大規模個性化定制服務、產品全生命周期服務。加強技術創新、商業模式創新的知識產權保護，特別是對先進制造業和現代服務業的融合創新保護，以適當的激勵機制引導權利人共享創新成果，構建科學合理而有效的現代化知識產權制度。

（四）促進數據、產能、平臺的開放共享

支持建立一批適合融合發展的共性技術研發平臺、公共服務平臺、大數據平臺，搭建先進制造業和現代服務業“對接平臺”，優化服務體系，創新服務手段，促進產業融合。推動工程（技術）研究中心、重點實驗室、檢驗檢測機構等各類創新平臺對外開放，提升科研平臺社會化程度。大力推動政府部門數據共享、公共數據資源開放、公共服務資源分享，建立數據開放共享和交易機制。鼓勵企業、高校、科研機構成立產業聯盟，通過共同研發、成果轉化、共有品牌、統一營銷等方式，分享人才智力、儀器設備、實驗平臺、科研成果等創新資源與生產能力，形成資源共享、信息互通、優勢互補的互動發展格局。支持企業產能共享，鼓勵傳統制造企業利用共享經濟開放資源和產能，打造協同生產或服務平臺。

（五）建立適應融合發展的人才供給體系

第一，構建面向兩業融合發展的復合型人才培養體系。先進制造業和現代服務業融合是建立在信息技術和知識基礎上的融合，中高級人才資源對兩業深度融合發展特別重要。應優化人才培養模式，培育壯大復合型、創新型人才隊伍。適應兩業融合發展趨勢，促進教育改革、事業單位改革與產業融合銜接配套，激發事業單位活力，提高教育服務質量和效率。鼓勵高等院校和職業技術院校面向市場需求增設交叉學科，特別是兩業融合發展急需的專業。建立人才培養專業動態調整機制，適時調整優化相關課程體系設置，系統構建兩業融合發展的人才培養方案，盡快培養大批具有融合戰略觀念、跨行業駕馭能力、較強綜合素質的復合型人才。支持產業融合教學研究，探索建立以創新創業為導向的人才培養機制，鼓勵教師進行教學改革項目研究。引導國內外高端專業培訓機構定向培訓通曉國際商貿理念和規則、具有先進制造業背景的高級現代服務業商務人才。完善企業與高等院校聯合培養人才的機制，建立相關領域應用人才實訓基地，注重人才創新意識和創新能力培育，有針對性的培養掌握專門技術和專業知識的復合型人才。

第二，進一步創新人才引進、激勵和評價機制。實施更積極、開放的人才政策，構建完善復合型、創新型人才引得進、留得住、流得動、用得好的政策體系。建立兩業融合創新人才庫，制定、完善人才吸引政策，廣納海內外優秀人才，特別是兩業融合所必須的各類高端領軍人才。鑒于高端人才往往以大量的培養培訓投入為支撐，探索對高端人才實行培養培訓費用加計扣除政策，鼓勵人力資本投資，促進人才結構升級。突破現有人才管理評價制度，創新構建既能包容產業融合發展、又行之有效的人才評價機制。研究制定復合型人才職稱評審綠色通道等政策，為兩業融合、新產業新業態等人才群體提供專場評審。建立開放共享的高層次人才信息交流平臺，通過聯合辦學、聯辦課程、參觀互訪、研討交流等多種形式，加強復合型、創新型人才互動交流與合作，定期發布重點行業引才目錄，實現兩業融合人才供需信息的高效互通，為兩業融合發展提供人才支撐保障。

（六）健全標準、統計、法律法規體系

按照國際慣例和通行法則，結合我國兩業融合發展實際，制定適應融合發展領域的技術、流程、管理等標準，鼓勵融合發展領域的龍頭企業、骨干企業等主體參與相應行業應用標準制定。完善生產性服務行業標準體系，提高行業的專業化、規范化水平，擴大服務標準的覆蓋范圍，建立開放式的服務標準化格局。

第一，改革完善統計制度，制定、完善兩業融合統計指標體系。進一步加強兩業融合企業認定方法和指標體系研究，設計出臺突出反映產業融合發展水平的評價指標體系，如制造企業的服務業收入（房地產收入除外）占總收入的比重、生產性服務業增長率等指標，拓展完善兩業融合統計調查指標和分析評價指標。建立健全兩業融合統計分類，創新兩業融合調查方式方法，完善兩業融合統計調查體系，探索開展服務型制造等概念術語、參考標準和評價體系研究制訂及應用推廣。充分利用現代信息技術生成兩業融合統計數據，將部門行政記錄和大數據作為兩業融合統計數據的重要來源。構建與國際先進水平接軌的、科學合理的生產性服務業統計指標和評估指標體系，提供可靠、可比的官方統計數據。實施兩業融合發展形勢定期分析報告制度，定期進行統計監測和動態跟蹤，為引導各級政府決策、建立考核體系等提供依據。

第二，健全完善促進兩業融合發展的法律法規。推進兩業融合發展的立法進程，加快制訂修訂相關法律法規，不斷建立健全與兩業融合發展相關的法律法規體系。加強社會信用體系建設和公民誠信體系建設，建立健全跨部門協同監管機制和聯合懲戒機制，加強信用信息的公開與共享，積極推進誠信體系建設制度化。研究制定電子商務、互聯網、大數據等新產業、新業態、新模式的相關法律法規，進一步引導、規范、保障先進制造業和現代服務業深度融合發展。

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責任編輯：李蕊