打造新時代國土空間治理荊楚樣本

李倩　胡志喜　楊帆

自然資源部門是生態文明建設的主力軍。國土綜合整治是落實自然資源部門生態保護修復職責，推進國土空間治理、山水林田湖草生命共同體系統治理的重要平臺和抓手。近日，湖北省政府印發《關于推進全域國土綜合整治的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署以國土空間規劃為引領統籌推進全域國土綜合整治，優化農村生產、生活、生態空間布局，激活配優各類自然資源要素，釋放政策紅利，助推鄉村振興和生態文明建設。

用好“工具箱”提高國土空間治理效能

生態文明、鄉村振興、空間治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要目標，而國土綜合整治正是實現這一系列目標的重要“工具箱”。

“過去‘管樹的只種樹、管水的只治水、管田的只護田’的分部門、單要素整治模式已無法適應新時期發展需要，全域規劃、整體設計、綜合整治、全要素整治是符合時代發展要求、符合山水林田湖草生態整體觀、符合基層群眾訴求的整治模式。”據湖北省自然資源廳國土整治局局長陳新華介紹，湖北全域國土整治遵循4項原則，即生態性、綜合性、人民性、適宜性。一是生態優先、綠色發展，

將生態保護修復放在優先位置，嚴格保護耕地特別是永久基本農田。二是規劃引領、綜合整治，實現規劃先行、“多規合一”和全域整體推進、全要素綜合整治。三是以人為本、尊重民意，切實保障群眾權益，讓人民群眾共享發展成果。四是因地制宜、有序推進，防止片面追求增加用地指標盲目推進，避免大拆大建搞形象工程。

在這些原則指引下，湖北明確了全域國土綜合整治的目標：按照山水林田湖草系統治理的理念，以國土空間格局優化和生態保護修復為核心，對鄉村進行全域規劃、整體設計、綜合治理，建設一批國土綜合整治示范村鎮，著力解決鄉村地區耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態質量退化等問題，打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，為建設美麗湖北提供有力支撐。

全域國土綜合整治這個“工具箱”中有哪些政策工具呢？《意見》推出了7種：推進鄉村國土空間治理、農用地綜合整治、閑置低效建設用地整治、礦山地質環境整治、鄉村國土綠化美化、農村環境整治和生態保護修復、探索農村自然資源資產評價和生態補償機制。

“全域國土綜合整治要以國土空間規劃為依據，以鄉鎮為基本實施單元。”在鄉村國土空間治理方面，湖北明確要堅持規劃引領，大力推進村莊規劃編制，為農村各類開發保護建設提供依據，確保一個規劃管全局，一張藍圖繪到底。把土地利用結構調整和布局優化作為國土空間治理的重要內容，統籌劃定農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護功能分區。

“一定要保護好荊楚大地耕作層土壤寶貴資源。”在農用地綜合整治方面，湖北要求按照農業現代化和適度規模經營的要求，以耕地保護為重點，統籌推進農田基礎設施建設、現有耕地提質改造、低效林草地和園地整治、污染土壤修復等，集中連片改良提升農田，減少耕地碎片化，有效增加耕地數量，提高耕地質量，改善農田生態。建設占用耕地的，全面開展耕作層剝離。

“要注重保護好歷史文化村落、傳統建筑、街巷空間，修舊如舊，記住鄉愁。”在閑置低效建設用地整治方面，湖北要求按照節約集約用地的原則，統籌農房建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設用地需要，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整治，騰退建設用地空間，為城鄉統籌發展和農村新產業新業態發展提供土地要素保障。

“重點推進長江干支流10公里范圍內廢棄露天礦山生態修復。”在推進礦山地質環境整治方面，湖北要求加強露天礦山綜合整治和歷史遺留損毀土地復墾，推進綠色礦山建設，加強農村地區地質災害防治，推進地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程。

“在不突破耕地保有量的前提下，穩步實施退耕還林還草、退田（垸、漁）還湖還濕，修復還原自然生態。”在鄉村國土綠化美化方面，湖北提出大力建設森林鄉村，改善鄉村自然生態等。

為確保全域整治后自然資源資產總量有顯著提升，湖北將探索農村自然資源資產評價和生態補償機制，編制農村自然資源資產負債表，量化資產價值。推進耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償，逐步形成受益者付費、保護者得補償的政策體系。

打好“政策包”激發國土整治內動力

當下，國土整治面臨重大轉型。在財政投資越來越有限的大背景下，如何激發國土綜合整治的內生動力，推進國土綜合整治的可持續發展？湖北的探索是系統集成創新的“政策包”，特別是“兩項指標”交易、永久基本農田調整、提供穩定的金融抵押標的等一系列政策。

在全域國土綜合整治區域內疊加開展城鄉建設用地增減掛鉤。通過整治節余的建設用地指標和補充耕地指標，可在全省范圍內優先調劑使用，所得收益用于脫貧攻堅、國土綜合整治、鄉村振興等。

建立多元化投入機制。統籌新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復墾費、土地出讓收益、礦業權出讓收益、生態保護修復資金、鄉村振興資金和有關指標收益，加大對全域國土綜合整治的投入。鼓勵政策性、開發性金融機構提供長期信貸支持，產生的指標收益和經營性收入，可按約定作為還款或收益來源。鼓勵利用財政資金聯合金融和社會資本，設立國土綜合整治發展基金。

實行新增建設用地計劃指標和資金獎補。建立省級獎補機制，對全域國土綜合整治項目實行基礎獎補和差異獎補。每年對縣（市）全域國土綜合整治工作進行綜合考評，對排名靠前的給予資金獎勵和新增建設用地計劃指標獎勵。

另外，湖北還將通過優化國土空間規劃布局、合理調整永久基本農田等，釋放更多政策紅利。一是對全域整治區內零散分布的建設用地、耕地、園地、林地、草地等確需優化的，按建設用地規模不擴大、耕地面積有增加、耕地質量有提升、生態紅線不突破的要求，對村莊規劃進行一次性修改。二是涉及永久基本農田調整的，編制整治區域永久基本農田調整方案，與相應的國土空間規劃協調一致，調整后永久基本農田增加面積不少于整治區涉及調整的永久基本農田面積的5%。三是保障農村產業融合發展用地需求。對現狀建設用地規模確實無法滿足鄉村建設需要的，在符合規劃的前提下，允許使用規劃新增建設用地預留指標適當擴大村莊建設用地規模。探索省市縣聯動的鄉村產業“點供”用地政策，穩步推進農村集體經營性建設用地入市，滿足鄉村產業發展新要求。

全域整治如何確保農民獲得最大紅利？湖北力求構建農民權益保障和利益共享機制。《意見》要求強化村民自治，有關村莊規劃、建設用地規劃選址、整治項目建設、土地權屬調整、收益分配、安置補償等事項，要充分聽取群眾意見，國土綜合整治土地增值收益分配更多向農民和農村集體傾斜。

“這些政策兼顧各方訴求，力求利益均衡，可以調動各方積極性。”陳新華表示。

走好“創新路”賦能各具特色城鄉綜合體

據介紹，2018年起，湖北省在仙桃、天門、公安、嘉魚等地開展全域國土綜合整治試點，取得了階段性成效，一些優秀樣本值得推廣。

嘉魚縣依托全域國土綜合整治“工具箱”和“政策包”，打造“三生”田園綜合體。據縣自然資源和規劃局局長熊飛介紹，當地以耕地占補平衡和增減掛鉤政策為驅動，綜合采用土地權屬調整、土地利用結構優化、山水林田湖草系統治理，破解農村生態環境難題，實現農業一、二、三產業融合和鄉村綠色可持續發展。項目總投資12億余元，在官橋鎮官橋村、朱砂村、石鼓嶺村、港南村、兩湖村5個村面積達0.45萬公頃項目區開展規劃建設。項目區內的增減掛鉤和耕地占補平衡指標交易收益、政策性獎補資金等，統籌用于試點項目建設，目前已交易耕地占補平衡水田指標6.67公頃，解決項目啟動資金2.3億元。

潛江市探索多種融資模式，撬動社會資本，形成了政府引導、企業投入、社會參與、合作共贏的建設模式。據市自然資源和規劃局副局長張貴毅介紹，當地兩家國有投資平臺參與整治4.367萬公頃的項目，集特色產業、生態旅游、美麗鄉村一體建設的1.4萬公頃蝦稻共作田園綜合體示范區綜合整治項目正在進行論證和規劃設計。金融機構以國資委增資方式作為資本金，向農發行申請貸款或競拍城市建設用地作為資本抵押，取得國行授信貸款兩種方式支持。為確保兩個平臺公司融資能借得出、用得好、還得上，潛江市還探索了承貸增值、運營保障新辦法。比如：項目占補平衡新增耕地、增減掛鉤凈增耕地交易收入的35%返還給投資公司。整治出來的高標準蝦稻田“反租倒包”，在項目運營期內取得土地流轉收益、經營收益用于還貸。

廣水市秉持綠色發展新理念，探索生態國土整治新路子。據市自然資源和規劃局局長余杰介紹，鑒于最初國土整治過度硬化、破壞生態等問題，廣水市推動傳統土地整治轉型，突出自然特色、生態特色、鄉土特色。項目實施后的桃源村，自然環境優美，百姓收入提高，先后被列入第三批中國傳統村落名錄、湖北十大最美鄉村。此外，廣水市以“國土整治+”理念，引導土地整治與現代農業、休閑農業等結合，打造以楊寨生態土地整治項目為代表的新典型。謀劃生態修復，對余店村“花田故事”項目區實施全域全要素綜合整治。突出生態保護修復規劃設計，運用系統工程思想和景觀生態學理論解決資源環境生態問題，將土地利用布局與產業布局、生態景觀格局疊加，將建設用地布局與增減掛鉤疊加。（摘自2019年11月15日《中國自然資源報》1版）