“國家社會保險公共服務平臺”上線運行：從哪里來，到哪里去

摘要：上線運行“國家社會保險公共服務平臺”是落實黨的十九大提出的“建立全國統一的社會保險公共服務平臺”的具體舉措，對貫徹“放管服”、加強社會保險能力建設和規范業務流程具有重要意義，對推進國家治理體系建設和提高國家治理能力現代化水平具有深遠意義。從長期看，這個“平臺”的發展應朝著“大社?！钡摹按笃脚_”的方向努力，上線范圍應逐漸擴大到各項社會保險，甚至將第二支柱職業年金、企業年金和第三支柱的稅延養老保險和養老目標基金逐漸納入進來，作為他們的賬戶平臺，成為中國社會保障的“社會基礎設施”。在這方面，英國2010年開始運行的“國家就業儲蓄信托”（NEST）大平臺是一個很好的范例，對于中國建立社會保障“大平臺”具有借鑒意義。

關鍵詞：社會保障改革養老金改革信息化建設公共服務平臺英國養老金

作者簡介：

鄭秉文，全國政協委員、中國社科院社保實驗室首席專家、深圳創新發展研究院資深研究員。

一、“國家社會保險公共服務平臺”上線運行是落實黨的十九大精神的重要舉措

黨的十九大報告提出了“建立全國統一的社會保險公共服務平臺”的戰略部署。2019年9月15日，“國家社會保險服務公共平臺”正式上線運行，這是落實黨的十九大報告精神的重要舉措，是提升社會保險服務水平和貫徹落實“放管服”的具體體現，是加強社會保險能力建設和規范業務流程的重要契機; 對推進國家治理體系建設來說，建立這個平臺既可以提高國家治理能力現代化水平的硬件建設，同時也是打造政務服務“第一窗口”的好機會。

自“國家社會保險服務公共平臺”上線試運行至今功能受到普遍關注：提供社保年度參保信息查詢、待遇資格認證、養老金測算、社保關系轉移查詢、異地就醫查詢、境外免繳申請、社?？ê碗娮由绫？ㄞD臺查詢等全國性跨地區服務。在首期開通的8類18項全國性統一服務中，

媒體普遍關心的是對養老金的測算。例如，有報道就以“20年后退休你能領多少養老金”為標題，該文以一名40歲男性為例，預期工作到60歲退休，本人月工資2萬元; 在“未來在崗職工平均工資增長率（%）”對話框中輸入10%，在“未來繳費工資增長率（%）”中輸入5%，“未來個人賬戶記賬利率（%）”中分別輸入3%、5%、8%，系統自動計算并彈出一個對話框，顯示2049年他退休時養老金將分別是5.9萬元、6.6萬元和7.18萬元。

藺麗爽：《國家社保公共服務平臺試運行先行提供養老金測算等功能 20年后退休 你能領多少養老金》，《北京青年報》2019年8月20日，第A10版。

再例如，還有報道以一名35歲女士為例， 55歲退休，目前已繳費11年，在3個變量都填寫8%之后，系統自動生成的養老金預測結果是2039年退休時養老金為19123元，其中，基礎養老金9702元，個人賬戶養老金9420元。

代麗麗：《國家社保公共服務平臺試運行 養老金領多少 可以“一鍵測算”》，《北京晚報》2019年8月21日，第04版。

還有一例 ，一名48歲女士，已繳費20年，個人賬戶存儲額184498元，預計55歲退休，在選擇3個變量均為8%之后，點擊“計算”按鈕，系統給出的2026年該女士基礎養老金是5683元，個人賬戶養老金3140元，過渡性養老金0元，合計8823元。解麗：《國家社保公共服務平臺上線 可“刷臉”完成社保待遇資格認證 測算未來養老金數額》，《北京青年報》2019年9月17日，第A06版。

盡管這個平臺在顯示未來養老金測算結果時，對話框提示“以上模擬數據僅供參考，實際金額以退休時當地社會保險經辦機構計算為準”，但它畢竟為大眾提供了社會養老保險制度的一個最基本的社會預期，有利于就業人口提前考慮當期消費與退休收入的平滑關系。尤其是，就業者查詢自己未來養老金時必須對三個變量的對話框進行填寫，這相當于是對全社會進行一次無形的“投教”（投資教育），把所有就業人口與國家的經濟發展前景高度關聯起來，提高了全體就業人口對國民經濟發展水平的認知水平，有利于把個體的就業行為融入到經濟發展之中，有利于提高參保人對養老金制度實行多繳多得原則的認同感。

這個平臺是個新生事物，目前提供的窗口服務主要還是養老保險，兼顧異地就醫，平臺建設將不斷完善，失業保險和工傷保險也必將納入進來。隨著機構改革不斷深化，國家醫保局負責的醫療保險、生育保險、正在試點的長期護理保險、醫療救助項目等也有可能逐漸納入到這個平臺上，甚至稅務部門負責的社會保險費征繳信息也能逐漸納入到這個平臺?？傊?，對這個新生事物，人們抱以極大的期待。

二、提升參保人“客戶體驗”是“國家社會保險公共服務平臺”的當務之急

把各項社會保險的“前端服務”盡快推向這個平臺，盡快推動人工智能在全國統一社保公共服務領域應用，是當前平臺建設的當務之急; 這既是網絡時代提升社保公共服務供給效率和質量所必備的硬件條件，也是新時代社保公共服務體系建設實現信息化與智能化的必然要求。綜合諸多文獻的討論內容，

聶明雋、桂楨、鄭玄波、劉叢龍、翟燕立、賈懷斌、黃華波：《適應新形勢，如何建立全國統一的公共服務平臺？》，《中國社會保障》2018年第9期，第42～47頁; 胡大洋：《攻堅共享平臺應分布實施》，《中國醫療保險》2018年第3期，第25頁; 譚中和：《頂層設計回執平臺藍圖》，《中國社會保障》2018年第2期，第34～35頁; 丁元竹：《網絡環境下基本公共服務供給方式研究》，《中國特色社會主義研究》2019年第1期，第48～55頁。目前平臺建設主要關注的問題可歸納為至少如下三個方面：

第一，集中在“客戶體驗”上，認為建立社會保險公共服務平臺主要是指全面實現“互聯網+政務服務”，將其視為建立現代化的政務平臺和服務窗口，旨在提高參保人員和參保單位的便捷性。例如，全面實現社會保險網上經辦系統，包括掌上社保APP、微信服務平臺、電話服務中心、信息查詢系統和自助服務系統等，建立起業務經辦大廳窗口辦理的“一號、一窗、一網”等統一身份認證的政府平臺。

第二，集中在“經辦服務”上，認為通過這個平臺建設應盡快建立起全國統一的數據庫和數據平臺，迅速普及云計算、物聯網、移動互聯網等技術在社保領域的應用，實現數據共享，重新整合資源，各項社會保險的注冊登記繳費和待遇支付集中辦理，線上與線下服務結合起來，一單征收，一個窗口辦理并對外服務，實現社保業務流程再造，強化全國社保經辦體系建設，經辦系統要實現標準化、一體化、電子化和現代化。

第三，集中在“部際協調”上，認為在國家機構改革方案實施之后，人力資源社會保障部、國家醫療保障局分別負責各項社會保險制度及其經辦業務，稅務部門負責社會保險費的征收，應加強部際協作，盡快將社會保險的所有線上服務納入到平臺上。

基于上述討論，在建設平臺過程中，目前急需解決的主要問題有三個方面：一是各項社會保險制度結構急需調整與深化改革，以適應建立服務平臺的需求;同時，應利用構建平臺的契機，促進和完善各項社會保險制度改革，例如，養老保險實現全國統籌，其他各項社會保險盡快實現省級統籌。二是盡快制定業務流程的標準化，實現檔案資料的電子化，建立數據庫。三是建立部際協調機制，因為跨部門設立服務平臺需要大量協調工作，這是比建立硬件平臺更為艱巨的工作，其挑戰也更為嚴峻。

在上述三個問題討論中，提升“客戶體驗”是主要目的之一，顯示了經辦服務體系改革的緊迫性和經辦流程再造的必要性，為“部際協調”提出嚴峻挑戰，要求有關部門應建立一個機制，以便盡快完成這個平臺的更新升級，以便滿足“客戶體驗”的社會需求。我們有理由相信，中國的互聯網滲透率發展迅速，“互聯網+”在移動支付等一些領域的應用已經處于世界領先地位，在此次國務院機構改革之后，只要克服了部門割據和局部利益的藩籬，全國統一的社保公共服務平臺在硬件建設上必將會迅速發展起來，參保人的“客戶體驗”和“獲得感”必將明顯改善。從這個意義上說，把各項社會保險的“前端服務”打造成一個統一的信息化平臺是“國家社會保險公共服務平臺”這個概念本身題中應有之意，是建立“國家社會保險公共服務平臺”的“最小公約數”，是最起碼的要求和最基本的公共服務提供。

上述討論內容是目前業內對建立“國家社會保險公共服務平臺”的普遍認知，反映了目前階段我們對這個平臺的基本要求，因此成為當下平臺建設的當務之急。其實，在另一個領域也始終存在著熱烈的討論甚至爭論，這個領域也需要一個平臺，也需要提升“客戶體驗”，也應給與高度重視，甚至，這個領域平臺建設的缺失正在阻礙它的啟動與發展，這就是養老金三支柱的賬戶平臺建設問題。由此，“社會保險”的公共服務平臺是否有必要向“社會保障”的公共服務平臺轉型，為三支柱或多層次的社會保障打造一個“社會基礎設施”就提上了議事日程。

三、“國家社會保險公共服務平臺”的發展方向是成為社會保障體系的“社會基礎設施”

建立一個“社會保障”的、而非“社會保險”的公共服務平臺，一字之差，反映的卻是一個重要的現實需求，就眼下來看，這也是破解部門利益困擾的一個杠桿。其實，不僅僅是第三支柱養老金的賬戶平臺問題，機關事業單位建立職業年金的個人賬戶系統目前也存在著各省各自為戰的局面。

從規模經濟上講，將單一的五項社會保險公共服務平臺“延伸”為“多層次”保障體系的“大平臺”，可避免重復建設，節約硬件成本。建立一個“多層次”社會保障體系的“大平臺”，下設各項社會保險和第二、三支柱的不同模塊，相當于在“大平臺”上設立多個“小平臺”，他們擁有一個共同的“基礎底盤”，無論從一次性投入，還是從日常維護來說都將大大節約成本。目前各省正在建立的職業年金計劃就是一個很好的案例，下文將對其進行詳細分析。同時，這個“大平臺”的規模效應將為千千萬萬中小微企業提供了一個廉價的、制度門檻很低的一站式、全天候、24小時不間斷服務的養老金服務平臺。

從服務便利化上講，建立“多層次”保障體系公共服務大平臺將給老百姓提供一個便利化的客戶端，無論是銀行的“中端”，還是鏈接各金融投資服務機構的“后端”，各個服務提供商都可“借用”這個“大平臺”，使互聯網客戶端提供一站式服務成為可能。在“多層次”保障體系結構中，人們往往在第二支柱和第三支柱之間、在賬戶休眠和賬戶活動之間、在退休前和退休后、在不同行業和地區之間進行轉換，賬戶持有人將會免去不同受托人或不同銀行賬戶管理平臺互不銜接的苦惱和煩勞，“客戶體驗”、獲得感與安全感得到極大提高。

從盡快推動和擴大養老金覆蓋面來講，為第二和第三支柱養老金賬戶系統建立一個全國范圍的統一平臺，將之“綁定”在第一支柱的平臺上，對盡快推進和提高第二和第三支柱的普及率大有裨益，效果很好，英國在過去10年來所做的努力就是一個明證; “國家社會保障公共服務平臺”的知名度和信任感都要遠遠大于“中登公司”和“中保信”的第三支柱的兩個賬戶平臺，大于企業年金各自建立的碎片化平臺。換言之，全國統一的養老金服務系統具有很好的可及性，對拓展養老金個人賬戶市場和擴大養老金覆蓋面的效果很好，無論是企業主辦的第二支柱，還是個人投資購買的第三支柱養老金產品，全國統一的“大平臺”賬戶管理系統將有利于促進其發展，這是一個擴大覆蓋面的重要舉措。從某種意義上說，“大平臺”對促進發展養老金事業的力度不亞于稅收優惠政策的激勵，“大平臺”與稅優政策的結合將為發展養老金事業插上翅膀。

從未來制度設計的前瞻性上講，英國早在10年前建立并運行的“國家就業儲蓄信托”（NEST）向世人昭示，養老保障賬戶管理系統逐漸走向全國統一的公共服務管理平臺具有很多優勢。當第二和第三支柱發展到一定階段時，如果有了一個“多層次”養老金服務大平臺，第二和第三支柱的界限將逐漸模糊，你中有我，我中有你，很難分得清是哪個支柱。這個“大平臺”就像一個大型網上超市，提供諸多默認投資工具，目標日期基金和各種保險產品琳瑯滿目，國家統一對網上產品實施監管。雇主和雇員均可在這個大平臺界面上登錄注冊予以投資或購買。如果是企業主注冊并為雇員提供投資服務，那就可視為是第二支柱，雇主在發放薪酬時按稅優比例代扣代繳即可; 如果是個人注冊，通過個人賬戶實施交易便可享受稅優政策，這就成為第三支柱。就是說，這個“大平臺”是一個多功能平臺，是同時提供第一、二和三支柱服務項目的唯一平臺。

從終生稅收管制和跟蹤的角度講，由于個人賬戶（第二和第三支柱）是享受稅優政策的唯一載體，所有賬戶持有人只能在這個平臺上進行投資和交易，只要這個平臺的后端與稅務部門鎖定，即可輕松實現稅務終生跟蹤與管制的目的。對延稅型個人賬戶均可實行有效的管理。全國統一的“多層次”社會保障“大平臺”是降低制度交易成本的最佳途徑，在成為銀行業、基金業、保險業、信托業等所有提供養老金服務的“供給平臺”之后，節約的行政管理成本和硬件投入成本即可轉化為養老金服務質量的提高，并最終成為稅務部門監控和跟蹤個人賬戶交易和實施稅收結算的最終平臺。

從一攬子頂層設計上講，將諸多賬戶系統安放在“多層次”的國家社會保障公共服務平臺上，除了可以在一定程度上助推諸如提高統籌層次等制度改革以外，還應將之視為一次重要的頂層設計的契機，將“多層次”社保體系的一攬子制度設計統籌安排起來，成為養老保障體系“最大公約數”的載體。

從國家治理系統的角度看，社會保障體系是國家治理體系的一個重要子系統，而“大平臺”是社會保障制度運行的主要實現手段。如果說社保服務經辦體系和諸多提供養老金服務的金融機構是社會保障體系建設的硬件，“大平臺”就是這些硬件的“主機板”。在西方經濟學家眼里，養老金制度常常被視為一種“環境”，如同社會基礎設施。

Gordon L.Clark. Pension Fund Capitalism.Oxford University Press，March 2000.社會保障經辦服務系統是一個自上而下的服務派送系統，客觀上發揮著實現國家治理體系“網格化管理”的天然功能，是提升國家治理能力現代化的物質表現。

四、作為“社會基礎設施”的“國家社會保障公共服務平臺”的基本構想

（一）“國家社會保險公共服務平臺”可否成為機關事業單位建立職業年金的賬戶平臺

公務員和事業單位人員建立的職業年金制度已于2014年10月開始正式繳費，至今已有5年，目前有若干省份已進入投資階段，有的正在進行招標。各省職業年金都建立了各自的網絡技術（IT）賬戶信息系統。由于職業年金制度設計里引入了“代理人”，并由各省社保經辦機構充任“代理人”全面負責賬戶管理，這就意味著，從理論上講，各省社保經辦機構建立IT賬戶管理系統的經費本應來自財政轉移支付，意味著本來在企業年金里由市場承擔的經濟成本“轉嫁”給了財政，使這個成本“顯性化”。除了一次性的硬件財政投入以外，職業年金的IT信息系統還需長期的硬件更新成本以及運維成本，需要增加事業單位人事編制，配備和供養技術運維人員。長期來看，職業年金的制度交易成本將十分“昂貴”。

此外，職業年金賬戶管理具有很多特殊性，各省在設計IT賬戶管理平臺時各自為政，他們根據各自不同的理解和不同的技術能力，其IT賬戶管理平臺五花八門，難以相互銜接。例如，資金歸集的復雜性是企業年金所沒有的，同一性質的機關事業單位管理歸屬可能不同，同一城市的高校和醫院的歸屬各種各樣，信息審核的多流程以及信息披露的多級性一定要反映出來。再例如，繳費資金來源多樣性，事業單位有全額撥款的、差額撥款的，甚至還有自籌的，有省級財政撥款的，也有市級財政撥款，即使同一單位或同一辦公室人員的繳費來源也很可能是不同的。再例如，職業年金與社保系統對接的不一致性也是獨有的，機關事業單位的養老金是兩層架構，職工繳費的一部分為基本養老保險，另一部分為職業年金，記賬時須將這些信息分別發送給職業年金系統與社保系統。這就存在對接的問題，而社保系統各地存在較大差異，勢必使職業年金基金的對接產生困難。

重要的是，各省之間不同的IT賬戶管理平臺在數據標準、接口等很多方面不一致，必將嚴重影響公務員和事業單位人員的跨省流動和調動，增加異地轉移與管理的難度。如果將其“嫁接”在“國家社保公共服務平臺”，一是可大量節省由各省分散建立平臺導致的一次性投入; 二是可防止日后運維的巨大投入，節省大量事業編制; 三是有利于統一數據標準和參數標準，可促進數據共享，建立大數據; 四是可防止出現由于各省平臺接口不一致導致的人員流動障礙。

目前，每個省的做法存在較大差異性，有的省是財政撥款自我開發IT賬戶系統，有的省是公共采購，有的省則是由不同的金融機構共同出資搭建，很不規范，有些事拿不到桌面上來; 這就為財政帶來長期運維成本，或為市場主體帶來額外負擔，增加市場交易成本。重要的是，各省的軟件開發自行設計，為以后機關事業單位人員轉移接續帶來一定的障礙。

各省職業年金的碎片化狀況和發展趨勢為建立國家社保公共服務平臺帶來挑戰，也帶來更大的發展空間和遐想。在建立“大平臺”時可否將全國各省的職業年金系統統籌放在一個平臺上就提到案頭，“大平臺”是否應該為機關事業單位人員提供同樣的服務與“客戶體驗”？這樣既可方便全國幾千萬公務員和事業單位人員，也為委托人、代理人、受托人、托管人、投資管理人提供了一個基礎平臺，讓這個平臺成為所有的職業年金管理人共享的IT賬戶管理平臺?！按笃脚_”具有規模經濟效應，可為各省職業年金賬戶系統節省硬件投入的大量財政資源，為地方財政減負。

（二）“國家社會保險公共服務平臺”可否成為第三支柱養老金的賬戶平臺

第三支柱養老金的建立與發展在賬戶平臺這個關鍵環節上目前正處于僵局狀態。2018年2月，證監會發布了《養老目標證券投資基金指引（試行）》（證監會公告〔2018〕2號）。截至目前，試點的養老目標基金總共獲批了70多只產品，

項晶：《年內成立養老目標基金已達20只》，《證券時報》2019年8月20日，第A7版。已發行49只，規模超過150億元，投資者將近150萬人。2018年4月財政部、稅務總局、人力資源社會保障部、銀保監會聯合發布了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號）， 2018年5月1日延稅型商業養老保險在三省市開始試點，至今已一年半，超過了規定的1年試點期，據筆者的估算，

筆者的推算根據是，截至2018年11月底，延稅型商業養老保險實現保費收入4600萬元，保單3.3萬件。見鄭秉文：《改革開放40年：商業保險對我國多層次養老保障體系的貢獻與展望》，《保險研究》 2018年第12期，第101～109頁。截至目前，累計實現保費收入超過1億元，保單件數將超過7萬件。

上述資料顯示，第三支柱養老金目前提供的產品主要是來自基金業的養老目標基金和保險業的稅優養老險產品，基金業的監管者是證監會，保險業的監管部門是銀保監會，他們各自有自己的賬戶技術支持系統。養老目標基金的賬戶平臺由中國證券登記結算有限責任公司提供，稅優養老險的賬戶運行平臺由中國保險信息技術管理有限責任公司提供，基金業和保險業形成兩個平行運轉、互不相干的獨立系統，投資購買者須注冊兩個不同的賬戶，同時打理兩個賬戶的資產投資。這就為稅優政策的制訂和實施帶來困難，作為第三支柱養老金的賬戶持有人和稅優政策的享有者面對兩個競爭性制度，必然遭遇投資困惑。

如同各省職業年金各自建立獨立的IT賬管系統那樣，雖然有的是由若干金融機構共同出資搭建的，但從全民福利損失的角度看，這也是一種“沉沒成本”，且增加了各省之間IT系統接口不一致導致的便攜性障礙。第三支柱的基金業與保險業各自使用自己的IT信息平臺系統，他們不可能形成“規模經濟”，存在著重復建設和浪費問題，增加了第三支柱的“制度交易成本”。

第三支柱的發展瓶頸有很多，目前需要急迫解決的是能否盡快整合賬戶平臺，為老百姓帶來更好的可及性與“客戶體驗”，為迅速普及和推廣第三支柱創造一個良好的制度環境。但就眼下來看，基金業和保險業形成的賬戶平臺僵局是難以破解的。這就為“國家社會保險公共服務平臺”提出一個挑戰：基本養老保險覆蓋了9.43億人，

數據來源：《2018 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部網站。絕大部分就業人口都參加了基本養老保險，那么，如果這個平臺能成為提供第三支柱養老金服務的“大平臺”，不僅為老百姓參加第三支柱養老金帶來極大的方便和良好的“客戶體驗”，成為實施“放管服”的一個樣板，而且，對第三支柱養老金推廣到所有基本養老保險參保人帶來極大方便，相當于為全國所有基本養老保險參保人做了免費廣告。從這個角度看，將“國家社會保險公共服務平臺”打造成包含第三支柱賬戶在內的“大平臺”，有可能成為打破僵持幾年的基金業與保險業賬戶系統分置的一個契機。

如果這個“大平臺”既可提供第三支柱養老金的服務，又提供職業年金的服務，那么，這對迅速普及和推廣第三支柱是非常有利的，尤其是職業年金賬戶持有人將成為巨大的第三支柱的潛在客戶，因為公務員和事業單位人員的收入預期穩定，受教育程度和組織化程度比較高，幾乎全部是忠實的納稅人，具有建立第三支柱的天然優勢。

（三）“國家社會保險公共服務平臺”可否成為企業年金的賬戶平臺

企業年金自2004年建立以來經歷了快速發展的黃金10年，但從2015年開始出現拐點，企業參與率和職工參與率的增長率連續4年斷崖式下降：企業參與率最低年份的增長率僅為1.0%，職工參與率增長率跌至0.26%; 雖然年金基金增長率稍好，仍保持兩位數，但這主要是存量工資自然增長的結果，與過去10年參與率呈兩位數的增長率相比存在差距非常大。

企業年金發展遇到瓶頸期，既有經濟發展進入新常態等外部經濟環境的因素，也有制度設計瑕疵的原因。2017年12月在修訂和完善2004年發布的《企業年金試行辦法》（第20號令）時錯過了一次機遇，

鄭秉文：《企業年金參與率將觸底反彈嗎》，《人民論壇》2018年2月下期;鄭秉文：《企業年金：踏上新征途，面對新挑戰》，《經濟參考報》 2018年3月7日，第8版。人力資源社會保障部和財政部聯合發布的替代第20號令的第36號令《企業年金辦法》沒有對企業年金制度設計這些瑕疵進行完善，包括“自動加入”制度沒有建立、默認投資工具沒有引入、投資選擇權沒有確立等等。在這個背景下，如果能在這個“大平臺”上把企業年金也納入進來，這將有利于推動年金的發展。重要的是，為企業年金提供一個全國性的賬戶平臺將會大幅降低企業年金的制度性交易成本，對企業年金各個管理人來講是個福音。從英國等發達國家的經驗看，為中小企業提供一個強大的公共服務平臺將會大大提高他們建立年金的便利性，提高企業年金的普及性。

（四）“國家社會保障公共服務平臺”的愿景應成為“大社?！钡摹按笃脚_”

當“國家社會保險公共服務平臺”成為多層次社保體系的“國家社會保障公共服務平臺”，它就成為中國社保體系建設的一個“社會基礎設施”和提供賬戶服務的一個公共品。城鎮職工醫療保險的個人賬戶也可納入進來。有關部門正在研商將城鎮企業職工基本養老保險的個人賬戶、職業年金的個人賬戶、企業年金的個人賬戶、住房公積金的個人賬戶予以“打通”合并的可行性。無論最終結果是打通還是不打通，住房公積金賬戶納入“大社?！钡摹按笃脚_”都是可行的。截至2018年，住房公積金實繳人數1.44億人，繳存余額5.8萬億元，當年繳存額2.1萬億元。

數據來源：《全國住房公積金2018年年度報告》，住房與城鄉建設部網站。規模如此龐大的繳存人數對于同一個平臺上的第二、三支柱養老金賬戶持有者來說，都是一個正能量，在一定程度上可以產生“大平臺”的聚集效應，對擴大第二、三支柱養老金具有積極意義。

對于這個發展愿景，剛上線運行的“國家社會保險公共服務平臺”應站在新的歷史高度，引領新時代，有步驟、有計劃、分階段地不斷前行。

首先，應從城鎮職工基本養老保險開始，逐步向失業保險和工傷保險拓展，接著，再向醫療保險、生育保險和長期護理保險擴容，將各項社會保險逐漸納入進來，成為一個名副其實的“國家社會保險公共服務平臺”，并以提供前端服務的“客戶體驗”作為主線，提高各項社會保險經辦服務能力，再造經辦服務體系流程，整合統籌各項社會保險線上線下資源，提升社會保險的“客戶體驗”和獲得感。

其次，盡快將職業年金的賬戶平臺功能上線，開發全國統一的后臺賬戶服務“底盤”，為各省提供職業年金的IT賬戶服務功能，優化資源配置，減少地方和市場主體的財務負擔。所有機關事業單位繳費人群和省級（直轄市、計劃單列市）基金受托人建立一個統一的接口，先將每個省、直轄市、計劃單列市各自相對獨立的子系統與“大平臺”銜接起來。

再次，盡快將第三支柱養老金的賬戶系統納入進來，破解基金業和保險業的賬戶平臺僵局，為第三支柱的養老目標基金和稅優養老保險提供第三方的后臺賬戶支持系統，為投資者和購買者提供良好的客戶體驗，最大限度地促進第三支柱的發展。任何居民都可在這個平臺上申請注冊賬戶，包括個人賬戶的編碼、繳費、投資、提取、稅收等，以降低第三支柱的制度性交易成本。同時，建立許可投資產品競爭機制，允許各類資產管理機構向個人賬戶提供不同風險收益策略的保險產品，任由個人選擇投資和購買。

最終，待時機成熟時將這個“大平臺”逐漸擴大延伸到企業年金。待職業年金和第三支柱個人賬戶在平臺上正常運行之后，企業年金的前端賬戶服務系統和后端賬戶管理系統逐漸“引入”到這個平臺上，使這個“大平臺”真正成為包括企業年金在內的“大社?！钡摹皣疑鐣Ｕ瞎卜掌脚_”，并適時銜接城鎮職工醫療保險的個人賬戶和住房公積金的賬戶。

屆時，“全國社會保障公共服務平臺”將成為真正的公共部門（公務員與事業單位職工）與私人部門、第一支柱、第二支柱與第三支柱共享的“大平臺”，為人員跨部門、跨省流動提供便利條件，實現第二支柱企業年金和第三支柱養老金的互換性與可攜帶性，實現第二和第三支柱的個人賬戶與稅務系統無縫連接、終生跟蹤、計發養老金和自動計算和代扣個稅的公共服務平臺，成為中國社會保障的社會基礎設施。

五、英國建立“大平臺”的經驗與做法

（一）NEST的由來及其治理結構

英國為全體英國國民建立一個養老金“大平臺”，為中國建立“大平臺”提供了較好的范例。2007年英國建立“個人賬戶服務管理局”（PADA）， 2008年升級為NEST， 2010年這個大平臺開始正式運行。NEST是英國實施《2008養老金法案》的結果，旨在“為英國職工建立企業年金提供低成本的賬管系統”，其基本理念就是建設一個“養老金的社會基礎設施”，最大限度地推廣普及DC型信托制養老金。

運營這個公共服務平臺的是“NEST公司”，這個公司實際上是NEST養老金計劃的受托人，它是一個非政府組織，其啟動資金來自政府提供的一筆貸款，這筆貸款將通過會員費逐漸予以償還。NEST向會員提供的服務費用非常低，其管理機構“NEST公司”的最高領導機構是理事會， 15位理事會成員全部由英國就業和養老金部任命，下設首席執行官（CEO）和7個委員會。NEST作為企業年金的公共服務平臺，不僅為參與人提供了便捷的注冊登記條件，還大大降低了建立年金的門檻。

《2008養老金法案》的主要改革內容之一是正式引入“自動加入”（auto?enrollment）制度。所謂養老金的“自動加入”機制，是指公司雇員在進入職場時便“自動”加入養老金計劃并開始繳費，在經過一定時期后（比如一年），加入者有權“選擇退出”（opt?out），只要他向雇主遞交一份“退出的申請”并提出詳盡理由，便可無條件退出。

鄭秉文：《擴大參與率：企業年金改革的抉擇》，《中國人口科學》 2017年第1期，第2～20頁。養老金“自動加入”機制是受器官捐獻制度改革的啟發結果。傳統的器官捐獻方式采取的是“選擇加入”，即每個人的“默認”狀態不是器官捐獻者，但他可以表示“同意加入”; 而器官捐獻建立“選擇退出”機制之后是指每個人的“默認”狀態是“假定同意”身后捐獻，但生前享有“選擇退出”的權利。很多發達國家改革之后，器官捐獻的數量大增。

（二）NEST實施“自動加入”效果顯著

繼2006年美國通過《2006年養老金保護法》正式推薦“自動加入”制度以后，英國的《2008年養老金法案》也引入了“自動加入”機制。建立NEST大平臺的重要目的之后就是監督加快實施“自動加入”機制，以盡快擴大企業年金和個人養老金的覆蓋面。基于這個制度設計，NEST這個平臺的服務對象有三個群體，只要愿意，這三個群體都可使用這個平臺。一是為企業服務，幫助企業建立企業年金計劃，包括企業年金計劃的成員; 二是為自雇個人服務，凡是建立個人養老金儲蓄計劃的，均可在這個平臺上注冊; 三是為養老金中介機構服務，凡是代表企業行使管理員工養老金繳費的中介機構均可加入到這個平臺，包括會計師事務所、工資代發機構等。這就意味著，NEST平臺既提供第二支柱企業年金的服務，也提供第三支柱個人養老金的服務，相當于一個信托型企業年金計劃或企業年金的受托人，是擴大企業年金擴大參與率和個人養老金參與率的一個重要的公共服務平臺。

10年來，尤其近5年，NEST大平臺的發展迅速，

NEST，Annual Report and Accounts 2018-2019，National Employment Savings Trust Corporation，Presented to Parliament pursuant to Schedule 1 to the pensions Act 2008.Orderd by the House of Commons to be printed on 11 July 2019.其管理的資金5年前僅為380萬英鎊，現在是57億英鎊; 會員人數和參加企業人數5年前是8萬人和347個企業，而現在是790萬會員， 72萬個企業?！癗EST公司”一個重要職能是對“自動退出”進行“監管”，截至目前，總體“自動退出率”僅為7.4%。其中， 22～29歲的退出率是4.4%， 30～39歲的退出率是5.9%， 40～49歲的退出率是7.7%， 50～59歲的退出率是12.5%， 60歲以上的退出率是23.2%。這說明，“自動加入”機制的引入效果非常好，年紀越輕的群體，退出率越低。

（三）NEST的繳費公式及其過渡期

作為自動加入立法的一個組成部分，雇主和雇員實行強制性最低繳費原則。最低繳費的實施是分步驟的： 2018年4月之前的最低繳費率是雇主與雇員各繳費1%; ?2018年4月至2019年4月是雇主2%，雇員3%; ?2019年4月之后，雇主繳費率為3%，雇員為5%。所有的企業根據不同的雇工人數在這個過渡期內均需逐漸執行自動加入制度，每個企業均需在2012年10月至2018年1月之間完成自動加入制度。從2018年2月開始，全英的新成立公司雇員必須執行自動加入制度。

（四）NEST提供的目標日期基金業績良好

英國《2008年養老金法案》的另一項重要改革是借用NEST這個平臺正式引入“合格默認投資工具”（QDIA）。NEST要求參與者的繳費須購買該平臺提供的養老金產品，由此發揮養老基金投資與交易便利化的功能。NEST提供的QDIA可分為兩大類，任由參與者選擇。

第一大類是“退休日期基金”。英國的“退休日期基金”相當于美國的“目標日期基金”（TDFs）和中國眼下正在試點的“養老目標基金”。截至目前，NEST提供的“退休日期基金”總計48只，他們的編號從“NEST 2018退休基金”開始，即表示2018年為退休日期而終止的退休投資工具，每年都有一只，任何人都能選到適合自己年齡的基金，直至“NEST 2065退休基金”即2065年退休日期的基金。

NEST quarterly investment report（At end of June 2019），National Employment Savings Trust.總體看，投資收益率比較理想，廣受投資者歡迎。這里以“2040退休日期基金”為例， 2019年的投資收益率是7.8%（扣除成本之后，下同），過去3年的年化收益率是9.2%， 5年的年化收益率是9.3%，成立以來的年化收益率是9.0%。

這里還以“2040退休日期基金”為例，解析一下英國退休日期基金的資產配置情況：東方匯理Global Emerging Blended（4.0%）、東方匯理 Money Market Fund（2.7%）、貝萊德Aquila Connect Cash Fund（2.7%）、Commodities（4.2%）、匯豐GIF Economic Scale Index Emerging Markets Equity Fund（2.1%）、大通摩根Life High Yield Opportunities Fund（4.9%）、英國法通投資Global Real Estate Equity（3.0%）、英國法通投資Hybrid Property Fund（6.8%）、NEST 股票風險管理基金（1.3%）、北方信托新興市場ESG Equity 指數基金（3.8%）、皇家倫敦投資 Grade Short Dated Credit（3.0%）、皇家倫敦UK Corporate Bond Pooled Pension Fund（13.3%）、瑞銀集團Life Climate Aware（Hedged）World Equity Fund（7.2%）、瑞銀集團Climate Aware World Equity Fund（7.3%）、瑞銀集團Life UK（World）Equity Tracker Fund（1.0%）、瑞銀集團Life World Equity Tracker Fund（16.9%）、瑞銀集團Life World Ex?UK Equity Tracker GBP Hedged Fund（16.0%）。上述資產配置合計100%。

（五）NEST提供的目標風險基金業績良好

NEST提供的另一類合格默認投資工具是“目標風險基金”。目標風險基金的品種從五年前的5只，擴大到現在的9只。9只目標風險基金由最激進的高風險基金和伊斯蘭基金開始，然后風險逐漸下降，最后到低增長基金和退休后基金，其資產配置逐漸從高風險產品的股票為主，一直下降到以固收類的債券為主。這9只基金分別是：NEST高風險基金、NEST伊斯蘭基金、NEST初始基金、NEST道德基金會基金、NEST道德增長基金、NEST道德團結基金、NEST退休前基金、NEST低增長基金、NEST退休后基金。

下面是其中5只基金的1年、3年、5年和成立以來的年化收益率、長期收益率基準、資產配置主要特點和投資者目標群體等主要情況。

（六）引入QDIA機制將有利于投資者

NEST提供的退休日期基金即QDIA，也稱之為生命周期基金，供養老金投資者選擇。退休日期基金的優勢可以克服投資者不懂投資策略而導致的低收益率。這是因為，很多養老金賬戶持有人在選擇市場投資品種上常出現兩個極端，即或是有一些人100%地持有股票，或有一些人100%地持有銀行存款。在圖1這個三維圖中，美國401（k）的投資行為在引入合格默認投資工具前后變化很能說明這個問題。

鄭秉文：《美英等發達國家擴大參與率的國際經驗比較（上）》，《中國保險》 2017年第4期，第61～64頁。它向人們顯示，在沒有引入退休日期基金之前，美國401k計劃等DC型養老金計劃實行“完全個人選擇模式”時，很少有人根據自己的年齡和不同的風險偏好對資產進行有效的配置; 左圖顯示，理性投資的人群數量（淺色部分）很小，有些青年人甚至持有0倉位股票，有些老年人持有100%倉位的股票，于是出現兩個“山墻”。這就是在“完全個人選擇模式”下沒有QDIA時存在的問題：當年輕人需要進行投資和資產配置時，他們沒有經驗，不懂投資; 當他們退休以后，人生經驗十分豐富了，卻又不需要投資了。右圖顯示，美國《2006年養老金保護法案》出臺之后，由于強制性要求雇主提供退休日期基金，“山墻”現象逐漸緩解，淺色部分異軍突起，即年輕群體持股比例逐漸提高，重要的是，淺色部分是隨著年齡的增長，股票比例越來越少，資產配比日趨理性。

很顯然，引入合格默認投資工具對養老金投資者來說具有很多優勢：首先，它可以規避出現“山墻病”的偏差，養老金參與者只需選擇一個與其退休日期相匹配的產品即可自動獲得相應的風險收益，避免出現投資失誤與損失之苦; 其次，它省時省力，簡單易懂，下單之后剩余的工作全部交給NEST大平臺來完成，高風險的權益類資產配置比例根據年齡的增長而自動減少，從而形成一個“下滑通道”（glide path）， 任何年齡段的職工均可根據自己年齡選到一只最適合的產品; 再次，投資者無需費時學習投資知識，任何受教育背景的人都可進行投資并獲得相應的風險收益; 最后，具有明顯的規模效應，包括成本控制、業績提升和費率下降等。

由于退休日期基金具有上述諸多優點，在過去幾十年來它很快就流行開來并風靡歐美發達國家。英國NEST平臺的建立取得了成功，成為世界范圍內擴大養老金參與率的一個重大制度創新，參與人數和參與企業數量快速增加，對擴大養老金覆蓋面起到了推動作用，投資收益率不僅將通脹率遠遠拋在后面，而且大大超出通脹率，老百姓得到了實惠，堪稱國家建立養老金大平臺的一個典范。Defaqto是英國一家提供一系列獨立評級、金融產品和基金數據庫的公司， 2018年NEST被該機構評為五星級養老金計劃提供者。ShareAction是一家旨在促進負責任投資的慈善機構，在其一次對英國“自動加入”服務商10強的民調中，NEST名列第一。

參考文獻：

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10.鄭秉文：《企業年金：踏上新征途，面對新挑戰》，《經濟參考報》2018年3月7日。

11.鄭秉文：《擴大參與率：企業年金改革的抉擇》，《中國人口科學》2017年第1期。

12.鄭秉文：《美英等發達國家擴大參與率的國際經驗比較》（上），《中國保險》2017年第4期。

13.NEST，Annual Report and Accounts 2018-2019，National Employment Savings Trust Corporation，Presented to Parliament pursuant to Schedule 1 to the pensions Act 2008.Orderd by the House of Commons to be printed on 11 July 2019.

14.NEST quarterly investment report（At end of June 2019），National Employment Savings Trust.