統籌推進城郊農村集體建設用地改革的建議

黃征學 王瑞民 滕飛

摘要：農村土地包括集體經營性建設用地、宅基地、公益設施用地和農用地。各類用地的改革路徑差異比較大。本文以北京市通州區潞城鎮為例，探討統籌推進城市郊區農村集體建設用地改革的路徑。首先分析了潞城鎮集體建設用地特點和問題，提出要以集體經營性建設用地入市為突破口，推進“三個集中”、開展“三個置換”、搞好“三大平衡”、推動“三大改革”，加快“人”“地”向城鎮集中，提升城鄉融合發展水平。最后，從六個方面提出了統籌推進城郊農村集體建設用地改革的政策建議。

關鍵詞：城郊農村集體建設用地改革土地股份制

作者簡介：

黃征學，中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土開發研究室主任、研究員;

王瑞民，中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所助理研究員;

滕飛，中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員。

土地是農村重要的資產。黨的十八大以來，國家高度重視農村土地制度改革，開展了一系列試點。2019年國務院政府工作報告進一步提出，“推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果”。城市郊區是農村土地增值潛力最大的地區，具備率先推廣試點成果的基礎。本文以北京市通州區潞城鎮為例，探討如何用足用好試點中形成的經驗，集中集約發展，加快植入新經濟，不斷提升城鎮品質。

一、潞城鎮集體建設用地的特點

潞城鎮集體建設用地包括集體經營性建設用地（主要是工業大院用地）、村莊建設用地、道路交通用地、學校用地等。作為傳統的城郊鄉鎮，潞城鎮集體建設用地規模、結構、分布呈現鮮明特點。

（一）集體建設用地規模較大

集體建設用地是潞城鎮建設用地的主要類型。如表1所示，建設用地總面積為1055公頃，占鎮域面積的23.4%。其中，集體建設用地為949公頃，占建設用地總面積的90.0%;國有建設用地106公頃，占建設用地總面積的10.0%。潞城鎮集體建設用地面積僅占北京市集體建設用地面積的0.2%，但集體建設用地占建設用地中的比重高于北京市平均水平（59.7%）。

（二）經營性建設用地與住宅用地大致各占50%

潞城鎮屬于北京的城鄉交錯帶，同時也是北京和河北的交界地區。近些年來，隨著北京城市副中心東遷，潞城鎮的城鎮化也快速推進，“拆遷”“并村”“上樓”等大規模推進，市區和鄉村界限不明。因此，潞城鎮目前并存著城鄉兩種土地利用方式、城鄉兩種價值觀念和生活方式、城鄉兩種管理體制。就潞城鎮集體建設用地內部結構而言，村莊產業用地與住宅用地大致各占50%，32個村莊村均集體建設用地面積30公頃左右。就人均狀況而言，潞城鎮人均占有集體建設用地面積為458平方米，遠低于北京市的平均水平1900平方米。此外，實地調研中發現，潞城鎮集體建設用地的地塊平均規模較小，分布較為零散。

（三）集體經營性建設用地布局相對集中

21世紀以來，隨著工業大院的快速發展，區位交通條件較好的鎮區周邊形成了集中分布的集體經營性建設用地。統計資料顯示，32個村均有產業用地。其中，規模最大的東堡村有77.71公頃，占全鎮產業用地總規模的17.16%;規模最小的凌家廟0.1公頃，占全鎮產業用地總規模的0.02%。但從分布看，鎮區周邊的跨店、東堡及周邊的大豆、小豆、七級、大甘棠等5個村莊的產業用地總和為233公頃，占全鎮32個村莊產業用地總量的50%以上。鎮域東南部區域產業用地很少，例如康各莊、前疃、夏店、李疃、凌家廟等村莊的產業用地規模非常小，每個村只有1公頃左右。

（四）村莊住宅用地布局相對比較分散

潞城鎮32個村莊共有住宅用地488.92公頃，占全鎮集體建設用地面積的51.5%。其中，賈后疃、大甘棠、興各莊、東堡、太子府、卜落垡等村莊的住宅用地較多，每個村都在20公頃以上;西堡、七級、燕山營、李疃、武疃、凌家廟、前疃、東劉莊、岔道、夏店等村莊的住宅用地較少，每個村基本都在10公頃以下，最少的西堡僅2.7公頃。需要指出的是，潞城鎮村莊住宅用地除了村民自住外，蓋房出租現象非常普遍。20世紀80、90年代以來，隨著外來人口的大量涌入，潞城鎮農民紛紛蓋房出租或將土地私下轉讓、轉租給外地人或企業使用，形成灰色集體土地和房屋出租市場。

二、潞城鎮集體經營性建設用地管理中存在的問題

潞城鎮集體建設用地經營彰顯了土地的資產和資本屬性，增加了集體經濟組織和農戶的收入。但由于相關制度改革滯后，集體經營性建設用地利用和管理中也存在許多問題。

（一）集體經營性建設用地產權分布碎片化

潞城鎮集體建設用地為鎮、村農民集體經濟組織兩級所有。949公頃集體建設用地分散在32個村莊中。地塊規模普遍較小，鎮級工業園區、村級工業大院與村民住宅交錯夾雜，呈現碎片化特征。除了2個鎮級工業園區面積相對較大以外，村級工業大院的規?？傮w較小。例如，大豆各莊村級工業大院面積僅為40畝，且散落于數個地塊上。村莊住宅用地的使用權分散在12210個農戶家庭，整合難度非常大。集體建設用地90%以上均有地上建筑物，部分為歷史遺留，部分為拆遷預期下的改擴建，牽涉的利益關系非常復雜，拆除騰退難度大。

分布與產權的碎片化制約了潞城鎮鎮域范圍內土地整體統籌利用。如果以村為統籌層次進行改造提升，由于歷史、區位等原因，集體建設用地的價值存在較大差異。在入市過程中，一些地塊用于開發建設，一些地塊則用于基礎設施，還有一些地塊用于建設綠地，如果根據入市后的用途進行補償，勢必造成補償標準不一、群眾矛盾較大等突出問題。潞城鎮鎮域范圍內的不平衡發展問題將越來越嚴重。

（二）集體經營性建設用地范圍內基礎設施供給不足

與國有土地上的城鎮化模式不同，潞城鎮的基礎設施由于沒有納入城市市政設施體系，只能由農村集體組織自行提供。此外，各村莊的人口、環境治理和治安維護等公共服務也沒有納入城市公共服務體系，只能由村集體組織自行提供。隨著工業大院迅猛崛起，外來人口大量涌入，部分村莊“人口倒掛”現象突出，人口資源環境的矛盾不斷加劇。

由于村集體組織經濟實力有限，工業大院基礎設施建設落后，環境承載力超負荷，環境衛生狀況差，教育、醫療等基礎設施嚴重不足。尤其是治安隱患嚴重，刑事、治安案件多發，人員構成復雜。基層的治理結構變革與治理能力提升沒有到位。例如，大豆各莊組建了一支六七人的護村隊，但都是兼職，與維護日常治安的需求相差甚遠。

（三）集體經營性建設用地效益低下

潞城鎮集體經營性建設用地效率低，沒有形成合理的產業布局和集聚效益。首先，產業用地缺乏規劃、布局散亂。改革開放初期，潞城鎮鄉鎮企業、個體私營經濟蓬勃發展，為繁榮市場、改善人民生活發揮了積極作用，還通過出租集體建設用地或標準廠房等方式獲取了較為豐厚的租金收益。但由于大部分集體經營性建設用地手續不完善、市場監管不到位，導致無序擴張、經營粗放等負面效應也逐漸顯現。企業散落于城鄉各處，廠房、店鋪夾雜，用地效率低而整合難度大，大部分產業用地的容積率僅為0.5～0.7，低于通用倉儲、物流及標準廠房控制值。其次，產業普遍較為低端。潞城鎮主要以食品產業、建筑裝修材料產業、制造業為主，企業規模小、技術含量低、工業用地單位產值低。潞城鎮近500家工業企業中，規模以上工業企業只有36家，占比不到1/10。潞城鎮的工業用地中，國有土地36公頃，集體經營性建設用地532公頃。2016年，潞城鎮工業總產值797719萬元，單位工業用地產值只有約1499萬元/公頃?？紤]到國有工業用地的單位產值要更高一些，集體建設用地的效益實際上要低于上述平均水平。

集體經營性建設用地粗放利用，影響了鎮、村集體的租金收入。廠房出讓的簽約期限一般都是10～20年，集體組織只能獲取每年相對固定的租金。調研中發現，小豆各莊等村本級的工業大院是15年前簽訂的合同，每畝租金只有400元左右，即使是劃入鎮級工業園區范圍的集體產業用地，每畝租金也僅為1500元左右，集體及村民獲益甚微。此外，也導致產業結構難以升級。在集體建設用地上培育或引入更高層次的產業，最大的變化是需要集體組織承受產業甄別、經營和管理的風險，這對習慣于拿固定分紅的村民而言，短期內很難接受。

（四）土地股份制運營尚不規范

隨著潞城鎮大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難，由于補償或安置問題導致的群體性事件逐漸突出，亟需深化土地制度改革。農村土地股份制是在不改變土地所有權的前提下，以土地使用權或承包權為主入股，實行集約化經營而獲取物質利益的經營制度。固其股權是保護農民作為股東的利益，且股東資格不向社會開放，體現了“民有、民營、民受益”的合作原則。利用股份制合作有利于產權明晰功能，發揮完善內部分配的作用。土地股份制在促進農村土地規模經營、農業產業化和工業化，轉移農村土地富余勞動力，化解土地糾紛和矛盾，保障農民權益和增加農民收入等方面都具有重要意義。潞城鎮已經成立股份合作公司，但股權沒有固化，小孩出生、娶媳婦，戶口遷出、自然死亡等正常情況導致的人口增減都使得社區成員權邊界不穩定，股權就需要經常調整，不僅增加了成本，而且引發了許多矛盾，不利于保護農民利益和完善產權，也不利于推進土地股份制改革。

如果引入外部資本參與股份合作，則有兩個問題需要解決：一是集體經濟組織的履職問題。集體經濟組織實力不強，履職能力有限，加之集體建設用地難以抵押，企業融資能力受到影響。二是新組建機構的同股同權難。按照北京市的相關規定，村集體的股份制改造后，集體經濟組織應至少占51%，以保障其控股權。但是這在一定程度上會影響社會資本的進入意愿。

三、潞城鎮集體經營性建設用地管理創新的思路

潞城鎮集體經營性建設用地對推動工業化發展發揮了重要作用，奠定了全鎮經濟社會發展的基礎。但隨著北京副中心的建設，潞城鎮在京津冀大格局和北京大都市中的地位發生重大轉變。要以更寬視野、更大格局、更高標準重新審視潞城鎮的發展，抓住“人、地、錢”等關鍵環節，破除一切不合時宜的體制機制障礙，推動城鄉要素有序自由流動，在促進城鄉融合發展的同時，提升城鎮發展品質。重點是搶抓國家深化農村“三塊地”改革的機遇，發揮“地”在城鄉要素改革中的引領作用，以集體經營性建設用地入市為突破口，聯動推進宅基地和承包地改革，配套推進農村股份制改革和戶籍制度改革，開展“三個置換”，搞好“三大平衡”，讓農民能帶上資產進城，加快“人”“地”向城鎮集中，提高土地集約節約利用效率。

（一）推進“三個集中”，提高土地集約節約利用效率

堅持“優化布局，集約高效”原則推進特色小鎮建設，就是要通過地理上的集中，促進城鎮和鄉村在空間上緊湊布局，提高國土空間利用效率。不論從大的空間尺度，還是小的空間尺度，集中發展的效率都優于分散發展的效率。從潞城鎮發展實踐看，加快推進農戶向鎮區（或中心村）集中、產業企業向園區集中、承包耕地向規模經營集中，是優化空間結構、實現土地集約利用的重要手段。原國土資源部于2014年印發的《關于推進土地節約集約利用的指導意見》就提出，“統籌城市新區各功能區用地，鼓勵功能混合和產城融合，促進人口集中、產業集聚、用地集約”“在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行區位調整、產權置換，促進農民住宅向集鎮、中心村集中”。

推進農戶向城鎮（或中心村）集中，促進居住地相對集聚，是提高土地利用效率、集約節約利用土地資源的重要途徑，是提高城鎮化率、優化空間結構的重要舉措。潞城鎮鎮域面積狹小，管轄的村莊多且分散，集體建設用地低效利用比重高。全鎮32個村要按照集中發展的思路向發展基礎好、發展條件優、發展潛力大的地區集中。特別是承包地流轉和集體資產收益分配股權改革后，農民與土地之間的關系將不再像以前那么緊密，農民離開承包地也能獲取土地收益，已經具備集中發展的條件。要以鎮區為中心，合并周圍村莊，統一規劃，加快建設特色小城鎮;以特色小鎮周邊的崔家樓、東各莊、康各莊、興各莊、賈后團等中心村為基礎，提高承載力，兼并周邊村莊，擴大村莊規模。

推進工業向園區集中，拓展園區規模，是提升規模經濟效益、促進產業集群發展的重要方式。以村為單位興辦的工業大院，布局分散、企業和居民混建、生產生活不分，造成諸多不便。要搶抓北京副中心建設加快推進的機遇，以鎮中心和周邊五組團為基礎，按照“生活空間宜居適度、生產空間集約高效、生態空間山清水秀”的要求，統一規劃村鎮建設，合理劃分城鎮、農業和生態空間，明晰產業發展定位，搭建產業發展平臺。重點是引進戰略投資者，聯合經營76公頃集體經營性建設用地，縮短集體經濟組織獲取股權分紅的時間，減小工業大院騰退阻力，降低轉型陣痛。

引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度集中規模經營，是農業現代化發展的需要。作為城市近郊區的潞城鎮，土地流轉的比例更高。以常屯村為例，全村耕地面積約332畝，其中流轉面積就高達172畝，占全部耕地面積的51.81%。鼓勵和支持土地經營權有序流轉，引進工商資本和先進技術，積極發展現代農業，是增加農民收入重要途徑。結合鄉鎮振興戰略的實施，以土地股份合作公司為載體，推動農地適度規?；洜I，大力發展現代都市農業。以“三個集中”為基礎，以就近就業、居住為核心，促進產業園區、農業園區、居民小區“三區”聯動發展。

（二）開展“三個置換”，盤活農村存量土地資產

推進“三個集中”的同時，開展“三個置換”，打破農民對土地的依附關系，讓進城農民依然能夠享受土地增值收益。從全國開展新型城鎮化試點的經驗看，農民之所以不能或不愿進城，主要有兩方面的因素：一是進入城市門檻高，不能獲得穩定住所和收入;二是農村有既得利益，不愿意放棄。借鑒蘇州“三個置換”的模式，用好棚戶區改造的政策，推動農民向城鎮集中。

通過用宅基地使用權置換城鎮住房（或貨幣化置換），能夠讓農民以低成本在城鎮獲得穩定居所，調動廣大農民進城的積極性。根據潞城鎮已開展的棚戶區改造房屋征收和補償方案，對列入棚戶區改造范圍內的房屋，可通過產權調換房屋方式，在城鎮中獲取安置房。這種方式相當于賦予了農村宅基地財產權的性質，盤活了農村存量土地資產，為農民帶來財富效應。調研中了解到，近兩年，潞城鎮結合棚戶區改造，把行政副中心范圍內村莊列入置換范圍，受到廣大農民的擁護。在將來潞城特色小城建設過程中，要通過宅基地使用權置換住房的方式，提高中心城鎮集中度，加快推進新型城鎮化進程。

通過集體資產收益分配權置換股權，能夠讓農民分享土地資產增值收益，保障進城農民生活水平不降低。潞城鎮大豆各村2016年全村集體收入200多萬元，土地股金每人每年分紅1200余元，口糧補貼每人每年3600元，每人每年從土地上獲得的收入至少4800元。部分集體資產雄厚的集體經濟組織成員之所以不愿意轉變身份，與集體資產收益分配權不規范有關。加快推進集體資產收益分配的股權化改革，規范集體資產收益分配，讓進城農民帶上“三金”（股金、薪金、租金）進城，穩定農民預期收益。

通過土地承包經營權置換股權，能夠讓農民獲得持續穩定的收入，解決農民進城的后顧之憂。盡管農村土地蘊含有保障功能，但是在國家加快推進城鄉養老、醫療、義務教育等基本公共服務一體化發展后，土地承包經營權換社會保障已不合適宜。更何況，像北京郊區城鄉社保差異大，土地承包經營權也置換不了社保。推動土地承包經營權置換股權，鼓勵和支持適度規模經營，大力發展高效農業、都市農業、現代農業，提高農地產出效率和勞動生產率，有利于實現新型城鎮化和農業現代化相互協調。潞城鎮有耕地面積37453畝，近幾年加快平原造林，面積已超過10000畝，按北京市每畝每年補助1500元計算，僅此一項，農村集體獲得收益就達1500萬元。如果所有耕地流轉費用每年每畝均為1500元，全鎮土地承包流轉收益就高達5600萬元，按農村戶籍人口計算，每年能獲得分紅收入2000元，數量穩定且可觀。

（三）搞好“三個平衡”，協調各參與方利益關系

搞好“三個平衡”是開展“三個置換”的前提條件。推進特色小鎮建設，提高土地集約利用效率，政府和市場都要扮演重要角色。其中，政府著重制定政策措施，搞好“土地平衡”“資金平衡”“利益平衡”，協調好各方利益關系，調動各個主體參與的積極性。

“三個集中”和“三個置換”都以建設用地在空間上重新布局為重要前提。在北京建設用地減量化的大背景下，鄉村減少的建設用地規模超過城市增加的建設用地規模，搞好“土地平衡”，實現開發強度穩中有降至關重要。根據最新的潞城鎮域總體規劃，現狀建設用地1055公頃，按照減量30%的規劃要求，規劃建設用地為740公頃。其中，鎮區國有土地415公頃，占比56.08%;集體產業用地76公頃，由工業大院拆除騰退產生，作為原集體經濟組織的產業用地，發展泛智庫產業;外圍組團用地225公頃，其他用地24公頃（如表2所示）。按照北京市目前的政策，工業大院騰退按照集體產業用地試點中的“拆五占一”的標準實施。目前，南部片區拆除區占地（即減量規劃基數）為381公頃，拆舊建筑規模為207萬平方米（26村），容積率為0.54;建新區占地76公頃，占拆舊區面積的19.9%，按照1.5的容積率，建新區建筑規模為114萬平方米。32個村集體經濟組織成員為16573人，工業大院拆除騰退后人均可獲得產業用房68.8平方米。在拆舊建新的過程中，容積率提升了2倍，同時騰退出了79.4%的產業用地用于統一規劃、發展（如表3所示）。

按照減量規劃的要求，這部分土地全部還綠。按照已列入棚改計劃的10個村莊的情況看，村莊建設用地面積約9.3平方公里，散落著2300宗宅基地，10000余戶籍人口。按照潞城鎮戶均宅基地150平方米測算，宅基地占地面積達150萬平米，宅基地約占村莊面積的16.1%。棚改項目實施后，規劃建設用地面積為364.93公頃。其中，規劃經營性建設用地面積為254.78公頃，占規劃建設用地面積的建筑面積530.73萬平方米;安置房建筑面積65.38萬平方米，原戶籍人口人均建筑面積為65平方米，安置房建筑面積占總建筑面積的12.3%。也就是說，通過農民上樓集中居住，近90%的建筑空間可以用來產業和城市發展。從實際占地面積來看，按照容積率為2測算，安置房占地為32.5萬平米左右，僅為原宅基地占地面積的1/5左右。改造后，超過8平方公里以上的土地可以用于建設道路、公園、綠地等基礎設施與商業和住宅地產。即使按照北京市建設用地減量30%的要求，也有超過5平方公里的空間用于發展。

鎮級政府和村集體經濟組織資金有限，在棚戶區改造和集體資產經營中，除積極爭取上級政府財政金融政策支持外，還需要大量引進社會資本。而做好資金平衡是調動社會資本參與積極性的重要保障。根據測算，32個村工業大院騰退的拆除費用總額達到99.61億元（如表4所示）。其中，直接成本占3/4，財務成本與管理費占1/4。拆除總費用除財政資金外，尚需要引入社會資本。已列入棚戶區改造計劃的10個村莊拆遷上樓的總投資達到257.39億元。其中，征地補償費74.23億元，占比為28.84%;拆遷補償費101.66億元，占比為39.50%;征地和拆遷補償的費用占到總成本的2/3。另外，以3850元/平方米銷售的安置房將虧損30.48億元，占比為11.84%;市政基礎設施建設費用1.82億元，占比為0.71%。棚改后，集體土地變性為國有土地，通過商住用地公開招拍掛，土地總收益將達到301.2億元，不僅能夠完全覆蓋征地拆遷成本，還可實現盈利38.7億元。值得指出的是，獲取土地收益的前提條件是房地產市場整體穩定，如果房地產價格下行，將影響社會資本進入的積極性，資金缺口難以彌補。

在推進棚戶區改造和工業大院騰退過程中，協調好政府、企業、村民之間的利益，有利于形成推進改革的合力。因此，利益平衡是各種舉措低成本落實的重中之重。短期內，鎮級政府要積極爭取上級政府財政支持力度，建立健全集體經濟組織、村民個人、外來人口的利益補償機制，在財政可承受范圍內，由易到難，循序漸進推動工業大院騰退、棚戶區改造。長期看，保障集體經濟組織和村民個人穩定收益，同時設計好利益協調機制，讓參與工業大院和棚戶區改造的社會資本有利可圖。

（四）推動“三大改革”，放大“土改”協同效應

深化農村土地制度改革，盤活農村存量土地資產，釋放土地財富效應，增加農民財產性收入，讓農民帶上“嫁妝”進城。要統籌考慮城鄉融合發展，在積極推動“土改”的同時，深化“股改”和“戶改”，最大限度釋放協同改革的紅利。

按照北京市委、市政府要求，在繼續開展清產核資的同時，借鑒沿海發達地區的經驗，將集體經營性土地資產、農田承包款、機械設備、現金、存款、債券以及其他資產折成股份，按照“固化股權，合理流動”的思路，量化給集體經濟組織成員，允許股權繼承和在一定范圍內轉讓，但不能提取、買賣和抵押，建立健全集體收益分配權自愿有償退出機制。在土地股份制改革后，堅持經濟組織和政治組織適當分離的原則，成立鎮級聯營公司。明確村委會的主要職能就是行政管理和公共服務，而不再承擔股份經濟合作組織董事會的角色。董事會應由村民或股民投票選舉產生，主要負責集體經濟組織重大事務的決策和任命總經理人選?？偨浝砜捎杀炯w的成員擔當，也可通過公開招聘的方式尋求集體外的賢能之士。

在積極推進土改和股改基礎上，深化農村綜合配套改革，創造人口、土地等要素在城鄉有序自由流動的條件。穩步推進戶籍制度改革，讓有意愿、有條件的進城農民能夠定居落戶，享受和城鎮居民同等的待遇。深入推進村莊撤并，實行村組干部交叉兼職，減少并嚴格控制村組干部人數，減輕財政負擔。有步驟、有計劃推進村改居，明確社區“兩委”的職責是管理社區、服務居民，不再承擔經濟管理職責。完善政府對“村改居”財政投入機制，逐步加大投入力度，最終達到“財政為主，村（居）財補充”的目標。組建物業管理委員會，推行物業化管理，按規定的標準向居民收取管理費，以“收”抵“支”，減輕財政負擔。

四、政策建議

創新集體建設用地管理是系統工程，既需要完善土地制度，還需要完善相關的配套政策，二者良性互動才能互促共進。要緊緊圍繞農村產權制度改革這個重點，協調好村民、集體、企業等主體之間的利益關系，積極爭取上級政府支持，用集體建設用地管理創新推動特色小鎮建設。

（一）積極穩妥推進土地確權登記頒證

結合自然資源部第三次國土資源大調查，及時掌握全鎮范圍內土地總面積、農田面積、建設用地面積和生態保護區面積等，以調查數據為基礎、以實地踏勘為前提，實事求是精確核定永久基本農田和生態保護紅線的面積，盡量摸清各類用地面積的“底數”。結合新一輪《土地管理法》的修訂，參照同類用途國有建設用地標準，開展集體經營性建設用地和宅基地的統計、登記工作，賦予集體經營性建設用地出讓、出租、入股、抵押的權能，賦予農民宅基地資格權、使用權以及抵押、擔保、轉讓等用益物權，發放統一的、具有法律效力的宅基地證書。以土地確權登記改革試點為突破口，積極穩妥推進土地確權登記頒證，緩解社會矛盾。針對集體土地產權錯綜復雜、爭議較大的情況，成立土地確權登記爭議調處專門機構，發揮農村基層組織作用，調動廣大農民積極性、主動性，協商解決土地確權登記頒證中的各類矛盾。完善土地社會屬性糾紛調處機制，建立土地權屬爭議數據庫。建立土地權屬糾紛證據調查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理都有真實可靠的依據。探索開展農民通過市場化流轉變現其房產的途徑，或者按照相關政策的置換標準換取小城鎮內的住宅。

（二）努力爭取國家相關土地政策支持

積極向上級政府爭取以下重大政策：在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價;宅基地使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至區級人民政府審批;在符合土地征收條件下，爭取“征轉分離”政策，將重點發展區域和近期建設項目用地涉及的集體土地先行征收，再根據開發需要和年度農用地（未利用地）轉用計劃指標等情況，實施轉用，提高行政效率;完善土地供應方式，對教育、科研、體育、醫療衛生、社會福利、文化設施等公共服務與公共管理用地，只有一個意向用地者的，可采取協議出讓方式供地;通過“先租后讓”方式取得土地使用權的，土地使用權人可憑不動產登記機構頒發的不動產權屬證書辦理規劃報建、施工許可等手續;鼓勵利用地下空間，地下空間建設用地使用權的基準地價可以按照同一區域同一用途的基準地價的70%確定，在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地利用地下空間的，不再增收土地價款。同時，爭取上級政府支持，妥善處理歷史遺留問題。結合城郊新型城鎮化推進較快的特點，調整土地利用計劃管理時序，在規劃確定的建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應調減”的方式，打破傳統年度土地利用計劃指標的時序安排，編制土地利用5年用地計劃，進一步明確各項用地規模、布局和時序安排。在供地方式上，鼓勵土地一、二級市場聯動開發，可以采用協議方式供應經營性建設用地。對于納入“棚戶區”改造或整村搬遷的集體非農建設用地，節約土地用于建設用地的，其土地收益應主要由集體經濟組織支配，專項用于留用地的開發建設。

（三）建立產業差異化發展導向的梯度地價（租金）控制體系

加快推進農村集體建設用地定級及基準地價構建工作。按照城鄉建設用地同等入市、同權同價的要求，做好農村集體經營性建設用地基準地價與城鎮建設用地基準地價對接。編制并嚴格執行《禁止用地項目目錄》《限制用地項目目錄》《潞城產業發展用地目錄》，以國家建設用地標準為基礎，制定符合潞城產業發展實際的投資強度、容積率和建筑密度等控制指標，明確土地準入門檻。

根據產業發展的技術先進程度，建立梯度地價（租金）控制標準，探索建立與國家工業用地最低價標準相適應的靈活實施方案，鼓勵優先發展高新技術產業和現代服務業，對研發設計、高新技術等產業按規定參照工業用地出讓價格出讓。

探索建立產業用地差別化年期的管理政策和操作規范，完善以租賃、作價入股等方式使用土地的具體管理政策。充分學習借鑒臺灣產業用地供應機制，實行“先租后讓”的產業用地配置機制，在企業用地初期考慮先期租賃3年，并且建立用地效益標準，對3年后用地單位的投資強度、畝均產值、上繳稅收、就業規模等相關指標進行事前約定。經考核合格后，再根據產業成長周期擬訂長期租約（30年）或出讓給工業用地者，防止企業用地的炒賣和閑置。對考核不合格，稅收達不到標準的，可以按年補收約定稅收與實際稅收的差額;對投資強度、畝均產值達不到約定標準50%或者畝均稅收達不到約定標準30%或者超期未竣工的，可以按約定退還原土地出讓金及利息后收回土地。

（四）提高集體建設用地集約節約利用水平

結合潞城鎮空間規劃，優化“兩區三園”產業空間布局，加快推進集體建設用地集中使用。重點是協調好各方利益，加大力度探索異地調整入市，鼓勵和支持集體經營性建設用地向侉子店、小甘棠、岔道、東劉莊、小豆各莊、大豆各莊等鎮區范圍的村莊，以及崔家樓、東各莊、康各莊、興各莊、賈后疃組團集中，促進建設用地集約節約利用。通過城鄉增減掛鉤試點，引導人口向鎮區和組團集中，充分利用配套基礎設施，集中用地解決農民安置，降低安置區人均用地面積。

遵循“布局集中、產業聚集、資源集約、功能集成”的思路，優化土地利用結構及產業結構，實現單個招商向集群招商轉變，從獨立招商向合作招商轉變，從項目招商向園區招商轉變。圍繞主導產業，加強招商引資力度，形成產業集群，打造專業化園區，使土地利用結構優化與產業機構優化協同共進，建立可持續發展的土地平臺和產業園區集群。

以空間規劃為引領，結合產業發展定位，聯合自然資源、發展改革、規劃、經信等職能部門，對各類項目的土地利用強度及投資強度指標進行審核，把好項目準入關。對達不到投資強度或容積率標準的，采取不予供地或核減用地規模等方式，提高土地利用效率。

加大力度探索集約節約用地新模式，鼓勵企業建造多層廠房，向地上、地下空間要地。引導企業探索通過加強各環節管理節約用地的路子，向管理要地。依靠科技提高土地的投入產出率，向科技要地。重新布局、規劃，鼓勵和引導企業通過合理規劃節約用地，向規劃要地。加強建設用地全程管理，嚴把審批關、建立處置閑置土地與新增建設用地審批掛鉤機制，助推閑置土地處置，向機制要地。充分開發未利用地，全面推進土地整理、復墾、開發，積極盤活存量土地，向置換要地。

結合總量和強度“雙控”目標，建立集約用地評價考核制度，對集約用地實行量化的評價考核，將集約用地考核評價納入經濟社會發展規劃，從源頭約束各部門專項規劃編制。建立集約節約用地獎懲機制，對完成目標任務的給與獎勵，對沒有完成目標任務的給予懲戒。

（五）進一步規范土地股份制運作

積極推進股權固化改革，將原村級集體資產，按照一定標準將股權份額量化給集體經濟組織成員，實行股權量化到人、固化到戶，以戶為單位“增人不增股、減人不減股”，不因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權，讓農民擁有長久穩定的集體資產收益權利。妥善維護好“外嫁女”、轉業軍人、大中專學生等群體的權益，盡量減少社會矛盾。賦予股權在一定范圍內合理流動的權限，制定股權分割協議、退股協議書、贈與承諾書等統一文本，進一步規范股權管理。

堅持“權地相分離，確權不確界”的原則，探索集體經營性建設用地股份制改革。在集體土地所有權不變的前提下，根據各村騰退土地指標，先界定各村的股份比例，各村再按年齡、建設用地面積等標準確定個人的股份，組建土地股份合作社，依法經營、管理集體經營性建設用地，其成員按股份比例享有收益。

建立權力運行規則，加強農村集體經濟組織內部管理和運行機制建設，健全農民土地股份合作章程，建立股東大會、理事會和監事會等法人治理機制，制定土地收益分配使用管理辦法，以及會計核算、審計監督和財務管理制度，保障集體經營性建設入市交易收益分配使用管理的安全運行。

（六）協同推動配套制度改革

完善市場交易制度。參照國有建設用地交易制度，制訂集體建設用地市場交易規則和服務監管制度，明確入市的條件、程序、風險防范等內容。積極探索在地塊交易中引入競爭性環節，按照平等、公開原則，采用出讓（招標、拍賣、掛牌）、租賃、作價（出資）入股等方式。把集體建設用地納入城鄉統一的平臺進行公開交易，由鎮級聯營公司委托北京市土地交易市場通州分市場公開交易，確保交易程序依法、自愿、有償、公平、公開，杜絕暗箱操作、私相授受等不規范交易問題;入市交易涉及的競買保證金、土地價款等，進行專賬專管，確保資金安全。借助市場化手段完善農村集體經營性建設用地使用權流轉的政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。

搭建市場交易平臺。創造條件建立農村集體資產交易平臺，將村（居）全部集體資產和合同納入平臺進行管理。重點是加大對資產發包、租賃、出售、出讓、轉讓或轉租等行為實行統一管理、交易、監督，明確農村集體資產進入集體資產管理交易中心方可進行交易。在搭建農村集體資產管理交易平臺基礎上，建立土地交易中心、產權交易中心和股權交易中心等三個交易中心，強化平臺建設、信息發布、交易規則、監督管理、交易確認等五個方面的統一，進一步深化農村綜合改革。

完善集體建設用地權能。以“金融參與”為突破點，積極爭取集體建設用地使用權抵押貸款試點，積極引導金融機構創新金融服務產品，破解集體建設用地產權權能不完善導致的融資困難等問題，實現集體土地的資產價值。爭取金融機構的支持，創新制定“以集體經營性建設用地入市后未來收益作為抵押”的專項金融產品，鼓勵金融機構參與集體建設用地入市全過程，引導金融機構開發土地整治貸款、開發建設貸款、產業運營貸款、商業用房按揭貸款等金融產品。引導金融機構組建“銀團”，開發“村鎮整治建設貸款” “小城鎮建設基金”等金融服務產品，滿足特色小鎮建設融資需求。以鎮聯營公司作為項目主體對外招標，改變單純依賴財政和政府發債融資模式，積極引導社會資本參與集體建設用地入市，彌補資金缺口。

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