對統一國土空間用途管制改革的探討

白世強

改革開放40年來，我國經濟社會持續快速發展，伴生的生態環境問題也日益顯現，其中一個很大的原因就是空間用途管制制度覆蓋不全。《土地管理法》確立了土地用途管制制度，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，遏制了建設用地過快擴張、耕地大量減少勢頭，但用途管制范圍有限，亟待擴大到所有國土空間。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”。2015年，黨中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態空間。2016年，原國土資源部牽頭，以上海、浙江、福建、江西、河南、海南、貴州、甘肅、青海9省（市）為試點，選擇有代表性的市、縣級單元，開展自然生態空間用途管制試點。2018年，黨中央啟動黨和國家行政機構改革，將統一所有國土空間用途管制職責賦予新組建的自然資源部。

自然生態空間用途管制試點的實踐

按照原國土資源部制訂的《自然生態空間用途管制試點方案》要求，經過兩年多的探索實踐，用途管制試點工作取得了顯著成效。

劃定了生態保護紅線和自然生態空間。各試點均劃定了自然生態空間和生態保護紅線，其中，生態保護紅線按照原環保部制定的《生態保護紅線劃定指南》要求，由省級環保部門會同相關部門開展劃定工作，經上下協調落實到具體地塊和坐標;自然生態空間按照《自然生態空間用途管制技術規程》要求，由試點市縣結合自身情況組織劃定，劃定標準有所差別。鶴壁市在試點過程中，根據國土空間適宜性評價結果，考慮地形地貌及空間主導功能，統籌協調劃定生態空間和農業空間。在以生態功能為主導的西部太行山區，為保持生態空間的完整性、連續性，將零星、孤立的耕地納入自然生態空間，是基本農田的耕地仍按基本農田管理。在以農業功能為主導的東部平原，將面積較小且零星分布于耕地、基本農田內的公益林和其他生態地類納入農業空間，參照生態空間相關管控措施管理。

制定了自然生態空間用途管制規則和實施細則。試點地區將自然生態空間分為生態保護紅線和一般生態空間，分別制定了用途管制規則，明確了允許、限制、禁止建設的項目類型，以及國土空間開發強度要求。對生態空間內的土地利用實施差異化管理，生態保護紅線內原則上按禁止建設區管理，一般生態空間內嚴格控制建設用地增量，以盤活存量、優化結構為主，確實需要新增建設用地的應符合提升生態服務功能要求。

統籌陸海空間的保護與利用。在沿海地區，統籌岸線資源、海域管理是國土空間用途管制的重要內容。福建省福清市在試點過程中，梳理了用地用海的矛盾區域，深入研究國土、海洋與漁業部門在海岸線管理方面交叉重疊、審批混亂不清等問題，從用途管制制度建設、部門職責整合等方面提出了陸海統籌的對策措施。

搭建了用途管制信息平臺。按照自然資源部要求，開展用途管制試點，需要建設生態空間動態監管信息平臺，及時掌握生態空間變化情況，建立信息共享機制，并納入國土空間基礎信息平臺。鶴壁市在空間規劃信息平臺內開發建設了自然生態空間用途管制信息系統，為自然資源部門現有審批系統提供接口，能輔助單獨選址類建設項目特別是線性工程選址選線、優化方案，可為制訂生態修復工程設計方案提供基礎數據支撐，為動態監測自然生態空間用途變化提供技術支持。

統一國土空間用途管制存在的問題

生態空間與其他國土空間用途管制的統籌協調問題。試點工作突破了按土地利用類型管理土地的傳統做法，按空間的主體功能，將國土空間劃分為城鎮、農業、生態等類型，將城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線作為空間開發保護的主要控制線。空間管控以制定正負面清單、空間準入和轉用審批代替現有的土地用途管制。受現行相關法律法規尚未修訂，空間規劃體系尚未建立等因素制約，試點市縣尚無法將自然生態空間用途管制的經驗做法擴大到農業、城鎮等其他國土空間。

各類國土空間功能的交叉重疊問題。由于國土空間具有多宜性，空間性規劃交叉重疊，致使同一國土空間同時存在多個規劃覆蓋，并存幾個行業部門進行管理。例如，焦作云臺山區域既是地質公園，又是風景名勝區、自然保護區、森林公園。各類保護地的管理政策不一，相關設施在建設過程中存在政策沖突。

現行法律法規的制定修訂問題。改革試點“單兵突進”，立法修法等工作較為滯后，不得不以黨政文件代替依法推進國土空間用途管制工作。在具體行政審批工作中，由于上位法律法規沒有修訂到位，試點制定的政策制度難以有效實施，很大程度上影響了試點工作的成效。

推進國土空間用途管制改革的策略

完善制度頂層設計，推進立法修法進程。在國家層面，應突出做好制度的頂層設計，構建由法律法規、部門規章等構成的法律法規體系。加快《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》的立法進程，修訂《森林法》等法律的相關內容，配套制訂實施條例、實施辦法等法規，為實施全域全類型國土空間用途管制提供依據和保障。

基于國土空間規劃，建立“三線多區”構成的空間管控格局。在編制國土空間規劃過程中，自上而下實現城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線“三條控制線”落地定界，成為國土空間開發保護的核心邊界線。依據國土空間的主體功能，在市縣鄉級國土空間規劃中合理劃分城鎮建設區、農業發展區、生態保護區、礦產資源開發區、自然和文化遺產區、重大基礎設施用地區等不同類型的國土功能區，為制定差異化的用途管控政策奠定基礎。

構建自然保護地體系，解決空間重疊和多頭管理問題。以國土三調和自然資源專項調查為基礎，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，對自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、水源地保護區等保護地空間交叉重疊、管理和保護的法律法規不協調等問題進行評估。根據評估結果，對存在問題的自然保護地規模和布局進行調整，優化邊界范圍和功能區分區，實現保護區范圍與城鎮開發邊界、農村人口稠密區、永久基本農田布局等相協調。把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。自然保護地范圍調整經批準后，納入國土空間規劃，通過劃定生態空間、優化生態保護紅線布局、制定完善差異化管控措施等進行嚴格保護，從根本上解決因劃定不科學造成的交叉管理、多頭管理、難以管理等問題。

創新國土空間用途管制制度，提升行政管理效能。針對不同主體功能的國土空間及“三條控制線”，制訂相應的項目準入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，提出城鄉建設、產業發展、礦產開發等活動的規模、強度、布局和環境保護等要求。按照統一行使國土空間用途管制職責和“放管服”要求，整合目前存在的用地預審、城鄉規劃“一書三證”、用地審批等行政管理事項，建立新的管理舉措，推進空間管理制度重構，實現開發邊界內簡政放權、開發邊界外嚴格管控，統籌空間管控的剛性約束與彈性適應，將開發利用活動控制在國家規定范圍內。合理劃分中央和地方事權，實行分級管理，加大執法監管力度，實現調查、規劃、審批、供應、執法全流程無縫銜接，促進國土空間治理體系和治理能力現代化。

構建自然資源資產產權制度，壓實各級政府資源保護職責。在對自然資源的所有權進行統一確權登記的基礎上， 界定各類自然資源資產的所有權主體，實行中央與地方分級代表行使國家自然資源資產所有權的職責。在符合國土空間規劃和用途管制制度前提下，各級政府按權限經營和管理國有自然資源資產。推進自然資源產權制度改革，賦予農戶或市民以生態資產產權，實現自然資源權益在國家、集體、農戶以及企業之間的合理分享。編制自然資源資產負債表，完善國民經濟核算體系，將資源消耗和生態環境損害納入國民經濟核算，使經濟增長客觀反映經濟效益、生態效益和社會效益。全面開展領導干部自然資源資產離任審計，促使領導干部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。

充分運用“3S”技術，加強國土空間動態監測監管。整合統一土地、森林、草原、海洋等各類國土空間信息服務平臺，建立覆蓋全域的國土空間基礎信息平臺，利用遙感、網絡、建模等技術手段，與用地審批、規劃數據的關聯分析，動態監測全域、全類型國土空間變化情況，與自然資源執法監管相融合，形成以信息和通信技術為主導的數字化、精細化、智能化自然資源管理新模式，對各類國土空間和自然資源開發利用進行全過程動態管理。

建立經濟補償機制，強化激勵約束作用。為落實重點生態功能區、農產品主產區等區域嚴格限制或禁止城鎮、工業開發活動的管制要求，保障發展權的公平性，提升相關地區保護生態、耕地的積極性，應建立經濟補償機制，引導發展權的合理轉移與優化配置，并為資源環境產權價值實現提供市場環境與制度保障。發揮各級政府資金的引導和帶動作用，推進受益地區與保護生態地區、流域下游與上游橫向生態保護補償，促進受益地區與保護地區共同發展，推動生態文明建設邁上新臺階。（作者單位：河南省自然資源廳）