廈門地鐵工程征遷工作機制模式探析

洪火南

[摘 要] 在征地拆遷成為當下“第一難”的今天，廈門地鐵工程征拆工作取得驕人成績，有力地保障了地鐵工程的順利建設。本文旨在客觀分析背后透視出來的征收模式、協調機制等創新舉措，為方興未艾的地鐵建設熱潮建言獻策，同時對實操工作的一些困惑進行思考，提出應對策略，以供參考與借鑒。

[關鍵詞] 地鐵建設征地拆遷 工作機制 問題 建議與對策

中圖分類號：D523 文獻標志號：A

建設高素質高顏值現代化國際化創新之城、生態花園之城[1]，是黨和國家賦予廈門的重大使命。構建“中心放射、環灣發展”的廈門地鐵網絡是完善城市交通基礎設施的重大工程。依法合規、和諧高效完成征地拆遷工作是地鐵項目建設有序推進的重要保證。

一、地鐵工程征遷工作模式、協調機制及創新舉措

（一）創新機制有效保障征收，民生工程取得政策支持

第一，創新征收工作機制，市重點建設項目管理辦公室（簡稱市重點辦）向各區政府下達年度征拆任務計劃，并按月、季、年度開展調度，檢查考核。實行市、區兩級班子分管項目機制，層層落實項目協調推進力度。

第二，推行完善征收費用大包干機制，有效調動區政府的工作積極性。

第三，高層統籌決策設立協調機構，職能部門通力合作架構通暢對接機制。

廈門市委、市政府高度重視，成立了以市政府主要領導為總指揮的市級軌道交通建設指揮部，定期協調重大征拆問題，下設市地鐵辦，統籌協調督辦考核各區分指揮部（地鐵辦）和各部門相關單位貫徹落實市總指揮部的決策部署。

（二）提升優化營商環境，開展以民眾參與為核心的 “建設高素質高顏值現代化國際化”城市的征收行動

第一，重視政策輿論宣傳，和諧征收實現共贏。廈門地鐵高度重視輿論宣傳工作，成立了地鐵宣傳組，平面媒體與多維媒體結合；建立了咨詢投訴信息平臺，接受信訪投訴和應急信息、官方訊息發布等；及時跟進報道地鐵建設進度，宣傳地鐵建設者科技創新、攻堅克難、勇當先鋒的感人事跡，取得了良好的社會輿論宣傳效果，地鐵工程征拆工作得到市民的理解和配合。

第二，以民眾參與為核心，用“高素質高顏值”的目標凝聚社會共識。一是征收范圍民眾參與討論。在明確征拆范圍之前，市地鐵辦牽頭征求民眾意見，并根據反饋意見督促地鐵公司、設計單位及時調整征拆范圍。二是征收政策民眾參與制定。各區政府在制定征拆政策前，組織調查、深入摸底，通過入戶宣傳、問卷調查、網絡征詢等方式邀請市民代表參與政策制定。[2]三是安置方案民眾參與完善。邀請市民參與安置方案的擬定與完善，從優選定安置房建設用地，委托有實力的市屬國企參照普通商品房標準代建，明確交房及辦證期限等。四是正面引導民眾參與“算賬”。把征收補償方案涉及的安置方式、補償標準、獎勵辦法等作為釋疑重點，讓市民輕松算對賬。五是信息公開市民參與監督。依法實施政府信息公開，主動邀請紀檢監察、公證部門、社會民眾參與全程監督。確保征拆政策透明、補償公平、安置到位，消除民眾疑慮和對立情緒，自覺配合征拆工作。

第三，以民眾利益為導向，用建設“現代化國際化”之城的戰略定位破解征拆困難。

（三）以建設法治廈門為保障，把征遷工作納入法治化軌道

一是建立涉訴工作組定期會診制度。市地鐵辦專門成立法律事務部，會同司法、資源與規劃、地鐵公司等部門的公職律師和法律顧問，定期組織涉法涉訴突出問題分析，高效應對蓄意訴訟征拆問題，為地鐵項目征拆提供堅強的司法保障。[2]

二是建立律師團隊全程服務機制。各區政府采取“向市場買服務”的形式，聘請民眾認可的律師團隊，全程參與征拆商談、協議簽訂等事項，為透明公開、公正合法的征拆提供法律保障。

三是建立司法駐點調解機制。各區司法行政部門進駐征拆現場辦公，設立市民調解室，為被征收人提供法律咨詢、矛盾調解等服務。創立拆遷協議現場司法公證方式，在法律層面保證了“越早簽約越有利”，使拆遷戶放下顧慮，拆遷工作得以快速推進。

二、征遷工作遇到的問題和難題

（一）項目建設用地與城市總體規劃、土地總體規劃不符

隨著社會經濟發展，“滿足人民日益增長的美好生活需要”成為必然選項。包括地鐵項目在內的各項民生工程建設用地需求劇增，而與其對應的規劃建設前置條件城市總體規劃和土地利用總體規劃的修編、調整工作，往往無法與其同步，導致工程項目用地預審、規劃選址、立項批復等前期工作延后，進而影響征拆工作序時開展。

（二）建設工期交地時間與征拆法定期限的矛盾

根據《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，征拆工作需合法依規，按既定程序進行。如征地工作涉及林轉用、農轉用手續辦理，各級政府除需開展土地現狀調查和社會穩定風險評估，還須將征收范圍、補償標準、安置方式等征收方案公示并聽取意見簽訂協議后，方可申請征收土地。拆遷安置房需落實到位后，才能發布房屋征收通告等。[2]

（三）拆遷安置房規劃建設交付使用滯后

房屋征收法規明確要求，正式啟動建設項目房屋拆遷工作，必須先行發布房屋征收公告，而落實安置房源是公告發布的必備要件。因此，拆遷人應在征收補償方案征求意見過程中，就安置房的選址、戶型、面積、數量等予以明確并公示。由于被拆遷人一般要求就地或就近安置，這就要求安置房建設需根據每個項目的具體特點組織實施。而安置房建設項目的立項、選址、設計施工監理招投標等前期工作辦理環節多、周期長，勢必影響征收公告及時發布，導致建設工期延后。

（四）建設項目選址方案不穩定

目前線路規劃、站點選址等前期工作存在外部邊界條件的調研、協調不夠充分，如前期線路地質調查深度不夠，受周邊環境條件限制，需占用軍事設施用地，征遷歷史文化古跡、大型榕樹、敏感建筑；政府部門決策不周、前瞻性不足，導致線路、站位不穩定，需重新辦理手續調整征收范圍，浪費行政資源。

三、建議與對策：夯實建設項目前期工作，破解征拆依法開展之困

（一）前瞻性統籌規劃，編制適應社會經濟發展需要的國土空間規劃

廈門地鐵項目農轉用審批工作得到了省市各級部門的大力支持。為避免地鐵項目農轉用受全市土地總體規劃調整審批的影響，對總體規劃外用地，采取單獨選址方式先行上報審批，之后待土地總體規劃調整后再完善手續。

上述“特事特辦”的變通做法雖然解了燃眉之急，但終歸于法不符。科學謀劃，提前做好調規工作才是問題解決的正道。因此，政府部門要用戰略性、前瞻性的眼光，制定經濟和社會發展規劃，編制國土空間規劃，提前預判適時修編調規，滿足地鐵等交通基礎設施項目建設對土地的需求。

（二）合理籌劃項目建設工期，依法征拆促進社會和諧穩定

第一，各級政府部門編制近中遠期發展規劃、下達年度重點項目建設任務時，在項目建設周期、工期計劃安排中，需統籌考慮，預留合理征拆時間。

第二，相關政府部門要根據本地區的發展規劃，建立林地資源儲備庫和耕地指標儲備，滿足建設項目林轉用、農轉用等前期手續辦理占補平衡需求，避免因前置要件不齊導致項目審批受阻的問題發生。

第三，市發改委、自然資源規劃、市政園林等職能部門及各區政府應根據國家、省市有關簡化建設項目審批手續的要求，主動對接省級主管部門，開辟綠色通道，對部分非必備前置要件，準予容缺辦理，縮短審批等候時間。

第四，市地鐵辦、建設業主，不等不靠，主動作為，協調對接各區政府、征收實施單位和土地房屋權屬人，通過“以借代征”“協議拆遷”等形式，滿足地鐵工程施工用地需要。

（三）統籌規劃前瞻落實安置房源，為地鐵項目征收提供全要素保障

第一，市區政府部門要統籌安排、科學規劃，前瞻制定并落實安置房建設計劃，力爭實現重大重點民生工程征拆項目鄰近建有安置房。

第二，政府決策，明確要求每年開建的公租房、保障房項目必須預留一定比例的房源作為重點項目建設安置用房。

第三，精心規劃線路選址，減少住宅房屋拆遷。

第四，修訂完善鼓勵選擇貨幣補償方式的住宅房屋征拆政策，根據市場實際情況，制定符合絕大多數被拆遷人意愿與利益的安置補償方案，保證貨幣安置與實物安置在一定周期內的利益基本平衡，引導被征收人補償安置選擇多樣化，讓拆遷安置用房需求市場化。

（四）強化前期方案設計深度，嚴格項目評估論證審議決策程序

地鐵公司作為政府的代建單位，承擔組織完成地鐵項目前期線路規劃選址、方案設計等職責。因此，前期管理部門務必主動靠前、精心組織，協調專業設計單位與規劃線路、站點區間涉及的業主單位及轄區街道、社區深入對接，前瞻性地拿出兼具社會、經濟效益的線路站點設計方案，真正做到“以人為本、因地制宜”，減少后期調整，確保征遷工作順利推進。

各級政府要進一步提升科學執政、民主執政、依法執政的水平與能力，各類重大民生工程的決策必須科學、嚴謹、依法，一旦確立，任何人未經法定程序審批，均不得改變。

參考文獻：

[1] 廈門市委辦.《情況通報》，2019（12）：1- 2.

[2] 《中華人民共和國土地管理法》，2019，第5章第47條.