國外自然資源資產管理的發展趨勢

李濤

世界各國的自然資源管理制度因其國情、國力、國體以及自然資源條件的不同各有差異，但目標一致，即實現國家對自然資源的控制和開發，維護自然資源開發利用秩序，保障公平競爭和利益分配。隨著經濟社會的發展，人口、資源、環境問題日益突出，自然資源的過度消耗和污染問題日趨加劇。

國家對自然資源開發利用享有絕對的控制權

由于自然資源在國民經濟社會生活中的重要地位，自然資源的開發利用必須由國家進行統一規劃和開發，即使是實行私有制的國家，私人對于私有土地上的自然資源沒有所有權，仍然屬于國家所有，通常通過一系列法律限制的方式實現了對自然資源的控制，以此限制私人任意開發利用自然資源。

美、英兩國自然資源資產管理均屬于分散型管理模式。其中，美國土地、礦產、森林和海洋等自然資源資產是按照聯邦政府、州政府和私人所有三種權屬關系進行分權獨立管理的，聯邦政府負責管理聯邦政府所有的土地及其上面的礦產、森林、海洋等，占聯邦所有土地的32%;州政府主要負責管理州政府所有的土地及其上面的礦產、森林、海洋等，占州政府所有土地的10%;私有土地則由土地所有者自主經營管理，私人所有土地占58%。

英國土地、礦產、森林和海洋等自然資源是以利用定歸屬，附屬于土地之上的各類自然資源權屬于土地使用者，自然資源所有權虛設，在中央一級沒有統一的自然資源管理機構，而是由若干部委分類管理，主要部委有內閣部門、非內閣部門、執行機關、非部委公共機構（事業單位）、國有企業等。

國家對自然資源資產產權進行明確界定

產權的界定是財產充分利用和保護的前提條件。有的國家明確屬于國家所有，并以法律形式明確規定了國家對自然資源所有權的實現方式，或是授權某些部門代表行使，或是授權某級政府代表行使，但均做到了權利主體明確。有的國家明確承認自然資源國家所有和私人所有，對于國家所有部分，明確了具體的行使主體;對于私人所有部分，明確了私人所有權內容和限制。

美國憲法規定，國會對于合眾國的領土或其他財產有權處置和制定一切必要的條例和規章，禁止各州未經正當法律程序，剝奪任何人的生命、自由或財產，私有財產不得充作公用。這是美國憲法對聯邦以財產權主體身份管理自然資源的正面授權，并先后出臺了《聯邦財產和管理服務法》《聯邦不動產管理法》。

英國自然資源產權屬于國家或王國所有，允許私人以多種形式使用，以土地資源為例，英國真正的土地權利為不同形式的土地保有權，包括自由保有權和租用保有權兩大類：自由保有權為保有權人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定;租用保有權有一定年期（125年、40年、20年、10年等），并通過合同或協議確定土地權利及內容，租賃期內確定的土地權利和內容不能隨意更改。

日益重視自然資源開發利用中的生態價值

隨著人類社會對于自然資源開發利用的深入，不當開發造成的自然資源浪費、生態環境破壞問題日益顯現，而現在人們對生存環境質量的要求又越來越高。世界各國對于自然資源價值的認識，從過去單純的經濟價值更多地重視生態價值和環境價值，對于破壞環境的行為，采取限制開發或禁止開發的措施，并建立了自然資源生態價值評價、保護、修復、補償等制度規范體系。

美國早在19世紀就專門頒布了一部綱領性的《國家環境政策與管理法》，將環境質量作為聯邦政策和項目計劃的主要組成部分，要求聯邦的項目和計劃考慮其對環境所可能造成的后果。同時，建立由中央到地方的環保體系，自上而下依次為聯邦環保署-聯邦環境分局-州環保局-州環境派出機構-縣市環保機構。

英國最典型的是以城鄉規劃為基礎，以生態管理為導向，以科技和信息知識為支撐，建立資源管理、產業管理和生態價值的綜合自然資源管理體制。先后成立了環境部、能源和氣候變化部等部門，負責保護和改善包括土地、動植物、淡水、海洋環境、地質、土壤在內的自然環境和野生動物，提供科學實用的政策建議，幫助民眾欣賞、了解和接近英國的大自然。

日益重視自然資源資產管理的聯動協調

大多數國家通過政府或綜合性協調機構來實現對自然資源的綜合性管理。

日本設立了綜合資源能源調查會，主要職能是通過對國家經濟社會發展的分析，制定確保能源以及礦產資源的穩定有效供給的政策，促進自然資源的高效利用。

加拿大建立了專門的協調機構，如土地利用委員會、海洋事務委員會等。有的政府主管部門兼做協調機構，協調機構成員由政府主管部門領導組成;有的協調機構是由政府主管部門和產業部門聯合組成的，具有民辦性質，一般由政府和業內專業人員組成?？偟膩碚f，即便有的國家自然資源是分散管理的，但仍然通過建立協調機構實現綜合性管理，但這種管理通常是過渡性的，自然資源資產管理的最終發展趨勢是從分散管理走向綜合管理。

美國自然資源資產管理實行的是以一個部門為主，多個部門共同管理的模式。美國聯邦政府一共有8個內閣部參與自然資源的管理，以內政部為主，其他涉及自然資源管理的農業部、住房和城市發展部、商務部、國防部、能源部、環保署、陸軍部為輔，這些部門間沒有權屬關系，但能夠做到密切配合、協調聯動。

英國的自然資源管理部門由5個不同的機構組成。上世紀90年代，英國中央政府各部的決策職能和執行職能分離，決策任務集中到核心司，政府中政治任命的官員只對決策負責，新成立執行局負責政策的執行，并在執行具體事務方面有相當多的自主權，各部首先成立執行局，承擔具體的執行職能，然后確立核心司，承擔各部政策的制定和決策。當然，政策制定部門和執行部門并不是完全分開的，決策部門和執行部門仍然保持著經常的聯系。

健全完善統一的自然資源資產管理法律法規

自然資源的開發利用須在國家的監督管理之下進行，須建立科學、完備的法律法規體系，以確保執法的公正性。一方面，對于各類單項自然資源均頒布了相應的法律法規，對其產權界定、經濟利用、行政管理、權屬登記作了詳細的規定;另一方面，在各單項自然資源法的基礎上，制定了統一的、綜合性的“自然資源保護法”作為自然資源法律體系的頂層法，用以協調自然資源開發利用、保護管理過程中產生的問題。

美國自然資源資產管理中幾乎所有事務均由法定。一是憲法。聯邦憲法規定聯邦和州的權力分配，聯邦政府只擁有憲法授予的權力，州政府和人民擁有剩余的權力。二是自然資源政策法，即自然資源的基本法。主要是利用系統、多學科的方法，解決傳統開發利用和資源環境保護之間的沖突。主要包括《國家環境政策法》《聯邦土地政策與管理法》《能源政策法》《能源獨立和安全法》《礦業及礦產政策法》等。其中《國家環境政策與管理法》是一部綱領性的法律，對其他法律的制定實施具有指導作用。三是健全完善機構法律及資源門類法律，包括礦產、森林、野生動物保護等立法。

英國不是成文法國家，沒有統一的憲法典，有關自然資源政策法主要包括：《2002年土地登記法案》《城鄉規劃法》《礦產開發法》《自然環境和農村社區法案》等。

對我國自然資源資產管理的啟示與借鑒

目前，我國自然資源資產管理的目標是實現“山水林田湖草?！苯y一管理，這與國際自然資源資產管理的總趨勢是一致的。通過對國外自然資源資產管理發展趨勢的梳理，有幾個方面值得我們借鑒。

一是以自然資源分類管理為基礎實現綜合管理。各類自然資源的自然屬性、經濟屬性不同，其產權界定方式不同，導致其優化配置方式不同。對于經濟屬性強的自然資源，重點是處理好政府與市場的關系，既要保護產權主體自主經營權利，也要注重收益的合理分配;對于生態屬性強的自然資源，其公共屬性更強，更要注重生態保護。

二是逐步建立完善的自然資源產權體系。一方面要按照“分級代理行使自然資源資產所有權”的原則，建立自然資源資產監督委員會，形成自上而下的監管體系;另一方面要完善自然資源使用權體系，推動自然資源使用權交易體系建設，完善交易規則。

三是加強自然資源的保護和生態監管。不僅要將具有生態價值的資源保護起來，限制生態屬性強的自然資源開發利用，同時，做好生態監管的政策法規、技術標準，加強各部門間的協調聯動，形成生態監管合力。

四是完善自然資源資產相關法律法規。建立健全自然資源資產管理法，明確產權獲得方式、所有權主體、管理機構、調查登記制度、統計報告制度、執法監督制度、使用權轉用制度等，確保有法可依。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）