歐盟新修訂的包裝和包裝廢棄物指令解讀

董夫銀　盧體康　李和平　趙建峰　馮濤

摘要：本文介紹2018年6月14日發布的新修訂歐盟包裝和包裝廢棄物指令的主要變化，包括新增加的2025年和2030年底前的回收加工使用目標，廢棄物管理等級原理，回收加工使用廢棄物重量的計算規則和為保障指令的實施所采取的一些措施等，以及對中國廠家的建議。

關鍵詞：歐盟指令;包裝和包裝廢棄物;廢棄物管理等級原理

中圖分類號：TB48，F205

文獻標識碼：A

文章編號：1400（2019）01-0059-05

Deep Understanding of The Newly Amended European Directive on Packaging and Packaging Waste

DONG Fu-yin， LU Ti-kang， LI He-ping， ZHAO Jian-feng， FENG Tao

Abstract： The major changes introduced by the DIRECTIVE （EU） 2018/852 amending Directive 94/62/ EC on packaging and packaging waste which was published on 14 June 2018 are studied， including the newly added minimum targets by weight for recycling before the end of 2025 and 2030， the waste hierarchy principle， rules on the calculation of the attainment of the targets and the measures taken to ensure the implementation of the Directive. Also included are some recommendations for the Chinese manufacturers.

Keywords： European Directive; packaging and packaging waste; the waste hierarchy principle

2015年12月歐盟委員提出關于修訂第94/62/EC號包裝和包裝廢棄物指令的建議[1]，同時啟動修訂的還有關于廢棄物的第2008/98/EC號指令等5個指令，它們都是歐盟循環經濟的組成部分[2]，經過三年的修訂，2018年6月14日歐盟在官方雜志正式公布了對第94/62/EC號包裝和包裝廢棄物指令修訂的第（EU）2018/852號指令文本[3]，這是對該指令的第七次修訂。在同一天也公布了已完成修訂的其他5個指令文本。這是歐盟承諾向循環經濟轉變的背景下對廢棄物等指令進行的大修訂，因此，這些修訂均帶有循環經濟的理念，為此本次修訂時將“為向循環經濟轉變做貢獻”加入到新修訂的包裝和包裝廢棄物指令（下稱本指令）的目的中。本指令的其他特點如下：

1、與第2008/98/EC號指令看齊

關于廢棄物的第2008/98/EC號指令，是歐盟廢棄物的框架結構指令（theWasteFrameworkDirective），所有廢棄物指令必須與它看齊。本指令在修訂時，主要引用第2008/98/EC號指令（下稱WFD）的下述內容：

（1） 定義：將“包裝廢棄物（packaging waste）”定義中的“廢棄物”定義與WFD的“廢棄物”定義聯系起來，即指屬于WFD所定義的廢棄物（waste）的任何包裝或包裝材料，還直接引用WFD的下列定義：廢棄物（waste），廢棄物管理（waste management），收集（collection），分開收集（separate collection），預防（prevention），再使用（reuse），處理（treatment），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），處置（disposal）和生產者責任延伸制（extended producerresponsibility scheme），并因此刪除了下列原來的類似定義，如包裝廢棄物管理（packaging waste management），預防（prevention），再使用（reuse），回收（recovery），回收再加工利用（recycling），能源回收（energy recovery），有機回收利用（organic recycling）和處置（disposal）。

（2） 廢棄物管理等級原理（thewastehierarchy）：該原理是歐盟廢棄物政策和立法的基石。主要目的是在制定廢棄管理和政策方面將廢棄物對環境的不良影響降到最低，并且增加和優化資源效率。WFD第4條給出了廢棄物管理等級原理，即按優先次序規定了的5個措施，分別為預防（prevention）、為再使用所做的準備工作（preparing for re-use）、回收再加工使用（recycling）、能源回收等的其他回收（otherrecovery，e.g. energy recovery）以及處置（disposal）。最佳方案為采取措施預防或減少廢棄物的產生，其次是再使用，接著是回收加工使用，最后才是其他回收和處置。這是歐盟廢棄物管理法律應遵循的一般原理。本次修訂就是按此原理進行的。

（3） 生產者責任延伸制、激勵機制等引用了生產者責任延伸制、激勵機制等，詳見下面。

2、定義

刪除了要對附錄I所列舉的包裝定義例子進行審查的規定。

新增了“復合包裝”（composite packaging）和“可再用包裝”（reusable packaging）定義。附錄III表2第3欄中的題目“再使用的包裝”改成了“可再使用的包裝”，其第2欄題目“所使用包裝的數量（噸）”改成“首次投放市場的包裝數量（噸）”，新增加第4欄“可再使用銷售包裝”。

3、預防

對第4條《預防》進行了修訂，要求應用預防原則制定各類措施，包括生產者責任延伸制方案、采納WFD附錄Iva所列出的為激勵實施廢棄物管理等級原理所采用的經濟手段和其他措施等。

刪除了第3款，其關于強化基本要求的內容在第9條《基本要求》第5款已有體現。

4、再使用

對第5條進行了較大的修訂，增加了題目“再使用”，按照廢棄物管理等級原理，大大豐富本條的內容。提出了為增加可再使用包裝份額以及在對環境無害的系統里再使用包裝的份額所采取的具體措施，包括使用“押金退還”制度、設定定性或定量目標、使用經濟激勵、為每個包裝系列每年設定在市場上投放的可再使用包裝的最低百分比等。再使用的實施減少了新包裝的投放，并減少了包裝廢棄物的產生，因此再使用包裝的平均市場份額可扣除第6條設定的包裝廢棄物的回收目標，來調整成員國的回收目標。但調整幅度最大不能超過5%。維修后再使用的木質包裝也按上述考慮調整其回收目標。委員會將在2019年3月31日給出此類計算的具體實施細則。在2024年12月31日前，委員會將重新考慮就包裝再使用所設定的目標以及相關的計算規則、勵措施。

5、回收和回收再加工使用

第6條《回收和回收再加工使用》為回收設定了較長期的“回收加工使用”目標，以便引導經營者和成員國向這方面投資，以達到歐盟設定的“回收加工使用”目標。而且所設定的“回收加工使用”目標逐年提高，見下表1，而對于單項指標，塑料的增加幅度最大，這與歐盟循環經濟行動計劃設定的目標是一致的，即優先處理塑料問題。單項指標金屬分解成了黑色金屬指標和鋁的指標，這是因為更多的鋁回收利用就意味著節省更多的能源，為此，也將附錄III表1和附錄III表2中的“金屬”一行分別改成了“黑色金屬”和“鋁”兩個行。附錄III表3和表4的“金屬包裝”欄分別被“黑色金屬包裝”和“鋁包裝”欄取代。

新增第1a款、第1b款和第1c款：在總目標不變的情況下，在同時滿足能實現的單個指標最多不低于所設定指標的15%，和單個指標不會因此降到30%以下以及玻璃和紙（包括紙板）的單個指標也不會因此降到60%以下時，允許申請延長對單項指標的完成日期，但最多不能超過上述截止日期5年，最遲要在截止日期前的24個月提出，并同時提交擬在延長期內實施的計劃，為此增加了有關實施計劃內容要求的附錄IV。委員會將在2024年12月31日前對2030年底前的單項目標進行審查，以決定是否需要維持或提高。

第2款關于出口包裝廢棄物可計入指標的相關內容，移到新增的第6a條中，因此刪除。

第3款有關鼓勵能源回收的內容，不是廢棄物管理等級原理所鼓勵的，刪除。

第5款、第8款和第9款由于內容已過時，刪除。

6、關于達到指標的計算規則

新增了第6a條《關于達到指標的計算規則》。“回收再加工利用”的廢棄物重量，是指對已成為廢棄物的包裝在進行檢查、分揀等簡單操作拿走沒用的廢棄物后而實際進入后續再加工成產品、材料或物質的廢棄包裝物的重量。經過簡單處理將廢棄物變成可用物品，只有當它用作后續進一步加工成品、材料或物質的目的時才計入“回收再加工利用”的廢棄物。然而，該有用物品如用作燃料或其他方式來生產能源，或者被焚燒、回填、填埋，均不計入“回收再加工利用”的廢棄物。進行厭氧或好氧處理技術的可生物降解包裝廢棄物可計入“回收再加工利用”的廢棄物，假如該處理產生可當作回收物品、材料、物質使用的堆肥、消化劑或其他相對于輸入物具有類似數量可回收量的輸出物。該輸出物當用在土地上時，只有對農業或生態有幫助時才計入“回收再加工利用”的廢棄物。焚燒后分離出來的金屬假如滿足WFD第11a條第9款質量標準，也可計入。將收集到的包裝廢棄物送給其他成員國“回收加工利用”，也可計入該輸出國所完成的指標中。從歐盟出口到其他國家的包裝廢棄物，當出口商能證明其裝船符合第（EC）No1013/2006號條例的要求以及在其他國家對廢棄物的處理條件基本等同于歐盟環境法規時，也可計入出口成員國所完成的指標中。

為保證數據的可靠和準確，要求成員國建立包裝廢棄物的質量控制和溯源系統，該系統分別由電子登記、所挑揀廢棄物的質量要求技術規范或不同類型廢棄物的平均損失率以及廢棄物管理慣例組成。電子登記按WFD第35條第4款的規定執行，平均損失率基于按WFD第11a條第10款的規定將由委員會在2019年3月31日前所制定的計算規則而定。

委員會將在2019年3月31日前制定有關包裝廢棄物重量的計算、驗證和報告規則。

7、早期預警報告

新增第6b條《早期預警報告》，要求在離截止日期還有至少三年時撰寫目標實現的進展報告，包括目標實現的預估、不能達到單項指標的風險及建議，所使用的最佳實施做法，這些規定也是WFD第11b條新增加的規定。

8、退回、收集和回收系統

第7條《退回、收集和回收系統》增加了在2024年12月31日前為所有的包裝建立生產者責任延伸制的方案，具體要求見WFD第8條和第8a條。新增了要求對包裝廢棄物的高質量回收，以及滿足要求行業的質量標準。WFD第11條第1款的規定也適用。

9、基本要求

第9條《基本要求》增加了第5款：為了改善再使用的設計和促進高質量的回收使用，以及加強該法規的實施，委員會必須在2020年12月31日前對強化基本要求的可行性進行審查并提交相關的報告給歐盟議會和理事會。

10、包裝中的重金屬含量

對第11條《包裝中的重金屬含量》第3款進行了修訂，是由于所引用條款號21（3）已變成21a，而其他內容沒有實質變化。

11、信息系統和報告

對第12條《信息系統和報告》進行了修訂，題目由“信息系統”改成“信息系統和報告”，并修訂了第2款，明確了數據庫應包括附錄III數據，刪除了第3款有關數據格式，因為它已并入到新增的3d中。新增了第3a款、第3b款、第3c款和第3d款：要求成員國每年報告第6條第1款所設定的指標實施情況數據以及可再使用包裝的數據給委員會，委員會將在2019年3月31日前制定有關數據報告格式的規則，關于本次修訂新增加指標的實施數據和可再使用包裝的數據的第一個報告期是指在該規則制定好后的第一個整年，報告數據時要附帶質量檢查報告等信息，委員會必須對各成員國提交的報告進行審查，并公布審查報告，報告將對成員國數據收集的組織、數據來源和所使用的方法，以及數據的完整性、可靠性、及時性和一致性進行評估，并提出相關的改進建議。該報告每四年發布一次。

第5款被刪除，是由于所引用的第17條《報告的義務》在本次修訂被刪除。

12、報告的義務

第17條《報告的義務》被刪除，由于第12條《信息系統和報告》已包括相關的內容。

13、順應科學技術的進步而做的改進

第19條《順應科學技術的進步而做的改進》第1款因所引用的第21條第2款的內容發生改變而修訂，內容沒有實質性變化;第19條第2款，由于所引用條款號由第21條第3款變成新增的第21a條而進行了修訂，內容也沒有實質性變化。

14、具體措施

第20條《具體措施》，由于所引用的條款號由21（3）變成21a，而內容沒有實質性變化。

15、委員會程序

第21條《委員會程序》改成與WFD第39條一致，主要是將原引用已作廢的第1999/468/EC號決議用2011年2月18日發布的第No182/2011號條例代替，并修改了部分措辭。

16、授權權利的使用

新增了第21a條《授權權利的使用》：規定指令第11條第3款、第19條第2款以及第20條授權委員會制定相關的授權法規，其授權期為五年，從2018年7月4日開始。并對被授權權利的使用、撤消和延期，以及授權法規的制定、采納等做了規定。

17、附錄II

對附錄II第一點第二縮排進行了修訂，引進了廢棄物管理等級原理。

附錄II第三點第（c）節，修改了英文用詞，將should改成does，語調更加強硬;第（d）增加了氧化可降解塑料（Oxo-degradableplastic）包裝不作為可生物降解來對待。

18、附錄III

附錄III的修訂內容見上述“2、定義”。

19、附錄IV

附錄IV《按第6條第1A款第d點要求提交的實施計劃》為新增的附錄：給出了實施計劃應包括的內容，如對包裝廢棄物的過去、現在和將來“回收加工利用”、填埋和其他處理率的評估、按照WFD第28條和第29條制定的廢棄物管理計劃和廢棄物預防方案的實施評估、不能在截止日期前完成指定目標的理由、對延長時間必要性評估、在延長時間內所采取的措施以及措施的實施時間表、對按照污染者自付原理的廢棄物管理的資助情況以及改善數據質量措施等。

本指令在2018年7月4日生效。成員國要在2020年7月5日前將上述指令轉換成成員國的法律、法規和行政法規。

綜上所述，包裝和包裝廢棄物指令的此次修訂，在定義、廢棄物治理所遵循的原理以及措施方面均與WFD看齊，并設定了越來越嚴的2025年和2030年的長期目標，在廢棄物管理等級原理指導下，鼓勵包裝的再使用，并為此從指標中扣除再使用份額來調整擬完成的指標，新增加的關于達到指標的計算規則、以及在2019年3月31日前擬出臺目標調整計算規則、數據報告格式規則、包裝廢棄物重量的計算、驗證和報告規則以及平均損失率計算規則，再結合早期預警報告制度、申請延長單項指標的實施時間等，使得該指令更具有操作性，另外，引進生產者責任延伸制方案、激勵手段，質量控制和溯源系統，報告的審查制度，為指令的實施提供了保障。本次沒有對包裝中的重金屬限量進行修訂。

本指令給出了比較嚴格的“回收加工使用”目標，對于出口歐盟的中國包裝廠家提出的嚴峻的挑戰。中國的包裝廠家應及早做好準備，在設計和生產時充分考慮再使用或回收加工再使用的需求，或使用可生物降解的材料，以免不符合歐盟的要求被退回而造成損失。值得注意的是，氧化可降解塑料（Oxo-degradable plastic）已不作為可生物降解來對待，這是一個新動向，由于氧化可降解塑料會迅速分解成塑料微粒，歐盟擬禁止使用該種塑料[4]，請相關廠家引起重視。

參考文獻：

[1] Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste （2015/0276 （COD））.

[2] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT， THE COUNCIL， THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy（COM（2015） 614 final）.

[3] DIRECTIVE （EU） 2018/852 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 30 May 2018 amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste.

[4] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT， THE COUNCIL， THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A European Strategy for Plastics in a Circular Economy（COM（2018） 28 final）.