“一帶一路”背景下公共危機(jī)管理中地方政府履職程度研究

類(lèi)欣雅

[內(nèi)容提要]本文以期望理論為理論框架來(lái)研究地震、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)、食品安全、群體事件五類(lèi)公共危機(jī)管理中地方政府的履職程度。運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查的研究方法，研究發(fā)現(xiàn)資源投入、信息管理、上級(jí)問(wèn)責(zé)對(duì)公共危機(jī)中地方政府的履職程度影響顯著;而公眾對(duì)政府形象的關(guān)注只在群體事件這一危機(jī)類(lèi)型中顯著;本地媒體報(bào)道、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)和部門(mén)協(xié)作程度對(duì)地方政府的履職程度影響不顯著。

[關(guān)鍵詞] 公共危機(jī) 地方政府 履職程度

一、研究背景和意義

隨著改革的深入發(fā)展，中國(guó)逐步進(jìn)入了社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型期，尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，很大程度上標(biāo)志著我國(guó)在國(guó)際關(guān)系中地位的重大轉(zhuǎn)變，即從過(guò)去國(guó)際關(guān)系的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際關(guān)系的積極參與者甚至是塑造者。值得高度關(guān)注的是，“一帶一路”戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，為我國(guó)及沿線各個(gè)國(guó)家?guī)?lái)巨大利益的同時(shí)，也為我國(guó)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。尤其是在有些國(guó)家對(duì)我國(guó)此項(xiàng)倡議持有誤解和偏見(jiàn)的情況下，及時(shí)處理好我國(guó)內(nèi)部的公共危機(jī)事件，一方面有助于彰顯我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，提升國(guó)際地位;另一方面也能在一定程度上化解一些國(guó)家的戰(zhàn)略疑慮，推動(dòng)“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，地方政府在公共危機(jī)管理中的履職程度如何，則變成了不容忽視的問(wèn)題。

公共危機(jī)治理的能力，是檢驗(yàn)現(xiàn)代社會(huì)地方政府決策能力的一個(gè)嶄新維度，“在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未有的程度”。現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，使得人類(lèi)在不斷創(chuàng)造先進(jìn)的物質(zhì)文明和精神文明時(shí)，也不斷增加了自然界對(duì)人類(lèi)社會(huì)“反噬”的風(fēng)險(xiǎn);信息化和全球化的飛速發(fā)展也不斷催生各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的激化。當(dāng)公共危機(jī)成為社會(huì)不期而至的常客，這種危機(jī)四伏的時(shí)代則可謂是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)了。當(dāng)然，其中的危害和治理的困難已經(jīng)日益清晰地被世人所了解。此時(shí)，作為公權(quán)力主要載體的政府，特別是地方政府對(duì)公共危機(jī)的治理與回應(yīng)，就成為對(duì)政府能力的一個(gè)十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

地方政府在履行職能的過(guò)程中，以其擁有的權(quán)力和資源作為基礎(chǔ)，解決所面臨的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)。盡管我國(guó)地方政府在以往公共危機(jī)管理中發(fā)揮了中流砥柱的作用，但綜合看來(lái)，地方政府在公共危機(jī)管理中仍然存在一些問(wèn)題。然而，人們往往把地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)能力的不足歸咎于體制的問(wèn)題，所以學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)則是公共危機(jī)管理體系建設(shè)和機(jī)制建設(shè)以及如何提高公共危機(jī)管理的能力上，卻很少看到公共危機(jī)管理背后的地方政府的履職程度問(wèn)題，也就沒(méi)有關(guān)注到影響地方政府履職程度的因素了。因此，筆者在認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題之后，結(jié)合弗洛姆的期望理論，對(duì)公共危機(jī)管理中地方政府的履職程度進(jìn)行調(diào)查分析。

二、理論與假設(shè)：期望理論框架下的激勵(lì)作用

（一）期望理論

期望理論（Expectancy Theory），是由北美著名心理學(xué)家和行為學(xué)家維克托·弗洛姆于1964年終《工作與激勵(lì)》一書(shū)中提出來(lái)的有關(guān)激勵(lì)的理論。該理論是通過(guò)需要與目標(biāo)之間的關(guān)系來(lái)研究激勵(lì)的。他認(rèn)為，一個(gè)人從事某項(xiàng)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)主要受到兩個(gè)因素的影響：一是該行動(dòng)所能達(dá)成的目標(biāo)對(duì)其自身價(jià)值的大小。二是個(gè)人達(dá)成該目標(biāo)并且得到某種結(jié)果的可能性的大小，即效價(jià)和期望值的大小。用公式表示就是：M=V×E。

效價(jià)——是該行動(dòng)所能達(dá)成目標(biāo)對(duì)其自身的價(jià)值大小。對(duì)于這種價(jià)值基本判斷可分成三種效價(jià)：正效價(jià)、零效價(jià)、負(fù)效價(jià)。如果該行動(dòng)所能達(dá)成的目標(biāo)對(duì)其自身的價(jià)值大，則為正效價(jià);如果個(gè)人無(wú)所謂，則為零效價(jià);如果該行動(dòng)所能達(dá)成的目標(biāo)對(duì)其自身的價(jià)值小，則為負(fù)效價(jià)。當(dāng)出現(xiàn)正效價(jià)時(shí)，一般情況都會(huì)在某種程度上對(duì)行為者產(chǎn)生積極的影響，但是能否真正起到激勵(lì)作用還要看實(shí)現(xiàn)的程度。當(dāng)出現(xiàn)零效價(jià)或負(fù)效價(jià)時(shí)，說(shuō)明行為者對(duì)此行為出現(xiàn)心理上的不認(rèn)同感，會(huì)對(duì)其行為產(chǎn)生消極影響。

期望值——個(gè)人達(dá)成該目標(biāo)并得到某種結(jié)果的可能性大小。弗洛姆認(rèn)為，人總是希望通過(guò)達(dá)成一定的目標(biāo)來(lái)滿(mǎn)足其一定的物質(zhì)或精神方面的需要。當(dāng)這個(gè)目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)實(shí)現(xiàn)愿望的一種期望，期望的主觀判斷就是指一個(gè)人根據(jù)自己的能力、經(jīng)驗(yàn)和條件，在一定的時(shí)間內(nèi)希望達(dá)到目標(biāo)或滿(mǎn)足需要的一種心理活動(dòng)。但對(duì)期望值的主觀判斷一定得恰到好處，過(guò)高估計(jì)會(huì)盲目樂(lè)觀;過(guò)低估計(jì)又會(huì)盲目悲觀，失去信心，這兩種極端都不可能產(chǎn)生激勵(lì)的效果。

（二）假設(shè)

效價(jià)是某一行動(dòng)所能達(dá)成目標(biāo)對(duì)其自身的價(jià)值大小，即該行為是對(duì)它的執(zhí)行者的一種吸引力。如此我們要考慮的問(wèn)題是，在公共危機(jī)管理中治理危機(jī)對(duì)地方政府的吸引力是什么？政府在社會(huì)公眾中的形象和公信力并不是客觀存在的，但卻是一種特殊的社會(huì)資源，對(duì)政府影響力起著非常重要的作用，是構(gòu)成政府影響力的基本因素。政府的形象和公信力對(duì)政府的目標(biāo)、意圖能否順利實(shí)現(xiàn)起著舉足輕重的作用。而對(duì)危機(jī)的有效治理能夠提升政府在公眾心目中的形象，提升政府的公信力。由此，筆者提出如下假設(shè)：

假設(shè)一：公眾對(duì)政府形象的關(guān)注與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

假設(shè)二：本地媒體對(duì)危機(jī)事件的報(bào)道與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

我們要清晰地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)上級(jí)部門(mén)對(duì)危機(jī)事件表現(xiàn)出足夠的重視且對(duì)地方政府施壓時(shí)，地方政府由于害怕被問(wèn)責(zé)，或者說(shuō)政府官員由于在危機(jī)治理的活動(dòng)中表現(xiàn)突出而能夠得到應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)在公共危機(jī)管理中表現(xiàn)良好。由此提出假設(shè)三和假設(shè)四。

假設(shè)三：上級(jí)政府問(wèn)責(zé)力度與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

假設(shè)四：上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

期望值是個(gè)人達(dá)成該目標(biāo)并得到某種結(jié)果的可能性的大小。對(duì)比期望理論，在公共危機(jī)管理中期望值就是指地方政府能夠有效治理危機(jī)的可能性的大小。在調(diào)查研究中，筆者發(fā)現(xiàn)充足的資源投入能夠使我們?cè)谖C(jī)發(fā)生的第一時(shí)間進(jìn)行應(yīng)急處置;又能夠保障我們?cè)谖C(jī)發(fā)生之后迅速恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活，同時(shí)也能夠強(qiáng)化危機(jī)管理能力。

假設(shè)五：充足的資源投入與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在危機(jī)處理的過(guò)程中信息的重要性。最成功的公共危機(jī)管理其實(shí)是避免危機(jī)事件的發(fā)生，也就是在剛出現(xiàn)危機(jī)苗頭時(shí)及時(shí)地予以解決，此時(shí)就顯現(xiàn)了信息的重要性。有效的信息管理能夠使我們監(jiān)測(cè)到突發(fā)事件可能發(fā)生信號(hào)或者征兆，對(duì)危機(jī)予以妥善處理;或者在危機(jī)發(fā)生時(shí)向公眾發(fā)出預(yù)警和公布危機(jī)的相關(guān)問(wèn)題，以減少損失;或者在事件后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免類(lèi)似事件的再次發(fā)生，以降低損失。

假設(shè)六：信息管理的規(guī)范化與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)。

行政文化條件對(duì)地方政府履職程度也有一定的影響。由于政府文化中存在一些消極因素，如形式主義、權(quán)威崇拜和等級(jí)崇拜價(jià)值觀的普遍存在、創(chuàng)新精神的不足等因素會(huì)導(dǎo)致政府中不同部門(mén)之間的矛盾，使其不能相互協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效地保障危機(jī)決策的執(zhí)行。

假設(shè)七：部門(mén)協(xié)作程度與地方政府公共危機(jī)履職程度正相關(guān)。

三、公共危機(jī)管理中影響地方政府履職程度的因素

本文采用定量研究方法，以期望理論為框架，以效價(jià)和期望值為核心，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的形式研究地震、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)、食品安全、群體事件五類(lèi)公共危機(jī)管理中地方政府的履職程度并提出假設(shè)，進(jìn)而對(duì)影響公共危機(jī)管理中地方政府的履職程度的因素進(jìn)行分析，將stata12.0作為分析工具，建立模型對(duì)假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn)，得出以下結(jié)論。

（一）資源投入、信息管理、上級(jí)問(wèn)責(zé)對(duì)公共危機(jī)中地方政府的履職程度影響顯著

資源投入和信息管理對(duì)公共危機(jī)中地方政府的履職程度影響顯著的原因是不言而喻的，在此不多做解釋。然而，上級(jí)的問(wèn)責(zé)在地震、火災(zāi)、臺(tái)風(fēng)和群體事件中影響顯著，是因?yàn)檫@些危機(jī)事件處理得當(dāng)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，而就食品安全這類(lèi)事件而言，由于管理部門(mén)過(guò)多，管理的具體事宜也過(guò)于繁雜，因此很難準(zhǔn)確判定某一食品安全事件屬于哪一部門(mén)負(fù)責(zé)，問(wèn)責(zé)制度也就難以起到應(yīng)有的作用。

（二）公眾對(duì)政府形象的關(guān)注只在群體事件這一危機(jī)類(lèi)型中顯著

這是因?yàn)閷?duì)某一群體事件來(lái)說(shuō)，公眾對(duì)其施以足夠的關(guān)注也就意味著公眾會(huì)了解事件爆發(fā)的原因以及動(dòng)向，而此時(shí)政府的反應(yīng)將會(huì)影響社會(huì)大眾的態(tài)度，如若政府處理不當(dāng)，將導(dǎo)致該群體事件的大范圍擴(kuò)散和蔓延。可是，對(duì)于其他四種類(lèi)型的公共危機(jī)而言，公眾普遍關(guān)注、重視雖然對(duì)政府的行為形成了一定的壓力，但是在我國(guó)現(xiàn)階段公眾對(duì)政府行為的約束力仍然較弱。

（三）本地媒體報(bào)道、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)和部門(mén)協(xié)作程度對(duì)地方政府的履職程度影響不顯著

1.本地媒體報(bào)道對(duì)公共危機(jī)中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因?yàn)樵谕话l(fā)事件的不同階段，政府都有能力掌控本地媒體對(duì)突發(fā)事件的報(bào)道。

2.上級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)公共危機(jī)中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因?yàn)榍‘?dāng)處理公共危機(jī)事件就意味著維護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全，是政府應(yīng)該履行的職責(zé)，換言之，危機(jī)事件本身就是個(gè)問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，處理不當(dāng)將會(huì)被上級(jí)問(wèn)責(zé)，而不會(huì)涉及獎(jiǎng)勵(lì)。

3.各部門(mén)的協(xié)作程度對(duì)公共危機(jī)中地方政府履職程度影響不顯著。主要是因?yàn)檎懈鞑块T(mén)的協(xié)作程度主要是影響政府在公共危機(jī)事件中處理、運(yùn)行的效率，是—個(gè)效率問(wèn)題，而不能影響和衡量政府的履職程度。

自有文字記載以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)面臨各種危機(jī)，人類(lèi)的發(fā)展過(guò)程也是應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程。公共危機(jī)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)環(huán)境和公民的生命、財(cái)產(chǎn)造成巨大威脅。然而，在對(duì)地方政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)有研究中，大部分學(xué)者都是以加強(qiáng)公共危機(jī)管理體系建設(shè)和機(jī)制建設(shè)以及如何提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力為著眼點(diǎn)，卻很少談及公共危機(jī)管理中地方政府的履職程度問(wèn)題。因此，本文采用問(wèn)卷調(diào)查的研究方法，在相關(guān)部門(mén)發(fā)放問(wèn)卷并進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析整理。根據(jù)問(wèn)卷，筆者提出公眾對(duì)政府形象的關(guān)注于地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);本地媒體對(duì)危機(jī)事件的報(bào)道與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);上級(jí)政府問(wèn)責(zé)力度與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);政府官員對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的渴求度與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);充足的資源投入與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);信息管理的規(guī)范化與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān);政府文化中不同職能部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)程度與地方政府公共危機(jī)管理履職程度正相關(guān)等七種假設(shè)。而后，筆者又運(yùn)用普通最小二乘法（OLS）檢驗(yàn)前文假設(shè)中所有自變量與公共危機(jī)中地方政府履職程度之間的關(guān)系，把前文假設(shè)中的自變量放入，將五類(lèi)危機(jī)事件與地方政府的履職程度做了平行模型，最后得出結(jié)論，即：資源投入、信息管理、上級(jí)問(wèn)責(zé)對(duì)公共危機(jī)中地方政府的履職程度影響顯著;而公眾對(duì)政府形象的關(guān)注只在群體事件這一危機(jī)類(lèi)型中顯著;本地媒體報(bào)道、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)和部門(mén)協(xié)作程度對(duì)地方政府的履職程度影響不顯著。