基于PPP模式的公路工程建設類項目財務評價研究

何茜琳

摘要：本文研究在PPP模式下，以具體的C市環城北路PPP項目為例，對該項目的計算期確定、全生命周期成本測算、投資風險與分析、基準收益率等幾個方面進行研究分析，區分該項目于PPP模式與傳統政府投資模式，以研究其相對適用性，旨在為PPP模式下基建公路建設類項目財務評價提供參考。

關鍵詞：PPP模式;公路工程建設;財務評價;收益分析

一、引言

近年來，國家在公共基礎設施服務的投入上有明顯逐年增加的趨勢。而與此同時，地方政府財政支出壓力也隨之增大。近年來，我國地方政府債務居高不下，截止至2019年11月末，全國政府地方債務余額己高達213333億元。自2015年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國預算法》規定“除發行地方政府債券外，地方政府及所屬部門不得以任何方式舉借債務”;2018年財政部為了嚴控地方政府債務增量，實行地方政府債務終身問責制和倒查責任制。同時，從政府向金融機構直接借款到地方投融資平臺的興起，體現出地方政府在投融資模式上做的努力與改善。為了緩解地方政府債務膨脹并滿足經濟發展需求，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。對此，PPP（Public-Private Partnership）， 又稱PPP模式，即政府和社會資本合作模式，在近年來逐步在各地被推廣運用。該模式在2015-2017年間，為公共產品提供機制轉變、地方經濟發展作出很大貢獻。

由于PPP模式下參與的主體角色不同，雙方項目側重點也有差異。與此同時，PPP項目具有特許經營期長、資金需求量大、技術復雜、參與者多且相互權利和義務交錯等特點。作為政府方更關注項目實施后達到的公共義務及社會效益，作為社會資本方則更關注項目的投資回報及經濟利潤，因此，如何均衡和量化處理政府和社會資本雙方長期合作存在的差異稱為關鍵問題。項目財務評價能夠將PPP項目中的有關指標量化，通過科學的分析得出一系列數據結果，以此為雙方進行合作商談時提供有力的支持和保障。本文對公路工程建設財務評價過程中的重難點進行分析，并以實際案例加以驗證。

二、PPP模式下財務評價

（一）計算期的確定

本文對城市公路建設PPP項目計算期的確定參考《公路工程建設項目經濟評價方法與參數》建標[2010]106號文（以下簡稱《方法和參數》），方法規范中說明，公路建設項目經濟評價應采用動態計算方法。項目計算期分為建設期、運營期。公路工程建設項目經濟費用效益分析的運營期按照20年計算。

（二）涉及的資產核算

PPP項目中，整個階段一般區分出建設期、運營期、移交期。在項目建設及完工驗收期，主要看項目公司對所建造的基礎設施是否具備控制權，如果具備控制權，應確認為自有資產;如果不具備控制權，根據實際情況分別確認無形資產、金融資產，或兩者兼具。在后續運營及維護期，主要涉及到金融資產、無形資產的后續計量、運營階段的收入確認以及項目維護支出的處理。在PPP模式下，特許經營期滿結束后，項目公司以無償的方式，將該項目移交給ppP項目簽約方中的政府部門。

（三）全生命周期成本測算

根據《方法和參數》，公路項目的費用分為建設期財務支出和運營財務支出。PPp項目通常計算全生命周期成本，假設在產出績效相同的情況下，比較采用傳統模式的“公共部門比較值”（PSC值）與采用PPP模式的“影子報價政府支出成本凈現值”（即pPP值），兩者的比較值在一定程度上可以比較直接的體現出項目全生命周期成本的節約程度。

（四）內部收益率測定

對政府方而言，通過確定的合理內部收益率來反推政府方的補貼單價或政府付費的收益率，然后以此作為招標投標的最高上限報價，是比較通常的做法。社會資本方在一般情況下也會通過測算內部收益率，為做出科學的投資決策提供支持。本項目中，可行性缺口補助作為項目公司的回報機制。本項目為體現ppp項目的公益服務性質，設定項目總投資財務內部收益率（稅后）等于6%，即項目公司收益水平等同資金的時間價值，此時項目公司提供的是公益性服務，實現PPP項目的社會效益目標。

三、實證研究

（一）工程概況

C市環城北路PPP項目授權主體為C市人民政府，項目實施機構為C市住房和城鄉建設委員會。本項目建設內容為環城北路工程，包括配套建設的機動車停車場、進出場道路和沿線廣告牌工程。本工程建設內容主要包含四大條道路：環城北路改擴建工程、環城北路延長線、城北進城大道、北大道延長線四條道路，總投資188532.64萬元。本項目采用ppP模式中的建設一運營.移交（簡稱“BOT”）方式，項目合同期為20年，其中建設期為2年、運營維護期18年。項目公司由政府和社會資本方共同出資創立，在項目運營維護期間，可行性缺口補助作為項目公司的回報機制。特許期滿后，項目公司按照特許經營協議的有關規定將本PPP項目的設施全部完好的無償移交給C市人民政府或其指定機構。

（二）財務評價

1.項目工程期確定

本項目特許經營期為20年，其中建設期2年，運營期18年。計劃兩年完成投資，對應為每年投資50%。根據本項目實際，債務融資利率為5年期以上銀行貸款基準利率（4 9%）的基礎上上浮20%，即5.88%。貸款年限為20年，還本付息年限為18年，其中建設期只付息不還本，運營期等額還本付息。

2.項目形成的資產

項目建成后，C市人民政府擁有建設運營期內項目資產的所有權及使用權。在運營期內，項目公司負責項目設施的運營管理，負責項目資產的維護、維修和更新。運營期滿后，項目公司將項目資產完好、無償移交給市政府或市政府指定機構。

3.全生命周期成本測算

（l）計算PPP值

Ppp值由政府建設成本與資本性收益的差值，加上政府運營維護成本與第三方收入的差值，具體各項內容如下計算。

政府建設成本，主要指政府通過固定資產使用權等方式對項目進行投資補助，政府方以現金方式注資。

由于本PPP項目在全生命周期中不發生轉讓、租賃等行為，本項目無資本性收益，即資本性收益為0。

政府運營維護成本是指，政府在進行投資回報預期進行測算時，測算包括政府向社會資本支付的運營維護費、財政補貼等。

第三方收入指項目全生命周期內從第三方獲得的收入。第三方收入可以與政府運營維護成本進行抵減。本項目中項目公司的回報機制為可行性缺口補助，因此第三方收入為0。

投資回報指政府獲得的股權分紅;依據政府和社會資本合作項目前，對項目進行物有所值測算評價，政府的可轉移風險承擔成本占項目全部風險承擔成本一般將近70%，范圍可以將近到85%，這里取值85%，則政府自留風險承擔成本的比例為15%。

根據本項目各部分數值計算，本項目ppp值=影子報價政府建設運營成本+政府自留風險承擔成本-191861萬元。

（2）計算PSC值

PSC值由初始PSC值加上競爭性中立調整值，以及項目全部風險成本。其中，初始PSC值可以參照項目的建設和運營維護凈成本。具體各項內容如下計算。

本項目中，建設成本包含項目設計、建造，以及在建設完成后，進行升級、改造等方面投入的現金。除此之外，固定資產等實物和無形資產的價值也會算入其中。

本項目無資本性收益，即資本性收益為0。

運營維護成本是指，在全生命周期內，運營維護所需的原材料、人工等成本，以及在費用方面中的財務費用、銷售費用等。

第三方收入主要包括假設參照項目與Ppp項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

計算競爭性中立調整值。在本項目中政府與社會資本基本處于相同的市場地位，政府競爭優勢成本和競爭劣勢成本均為O。

項目全部風險成本。本項目采用比例法計算項目全部風險成本。項目全部風險成本計算公式為：項目全部風險成本=項目建設運營成本×風險承擔成本比例參照政府和社會資本合作項目物有所值評價實踐，風險承擔成本取項目建設運營成本的15%。

根據本項目各部分數值計算，本項目PSC值為244263萬元。

（3）基準收益率的確定

項目公司自有資金占項目投資總額的20%（政府方出資部分20%* 10%=2%，社會資本方現金出資部分，20%*90%=18%），項目融資占80%。中國中鐵作為社會資本方，根據中國中鐵近三年凈資產收益率計算的中國中鐵出資期望收益率如表l所示：

考慮到本項目是公共服務項目，政府出資的期望收益率按長期貸款利率5.88%考慮，中國中鐵近三年的平均凈資產收益率10.54%，資金成本（期望收益率）按10.54%考慮;債務資金成本按長期貸款利率4.9%考慮，中國中鐵期望收益率測算出本項目加權平均資本成本為5.92%?？紤]到本項目是市政基礎設施項目，屬于公共服務項目，終經過測算本項目實際加權平均資本成本為5.88%，計算結果如表2所示：

（4）財務評價結果

綜合考慮本項目在作為公共服務項目情況下，考慮到資金成本、投資風險、投資收益的等因素，本項目物有所值量值-PSC值-ppP值= 52401.98萬元，物有所值指數為21.45%。在本ppp項目中，采用傳統模式的PSC值與采用PPP模式的PPP值進行比較，本項目的物有所值量值和指數均為正值，即本項目PPP值小于PSC值，可以看出，地方政府物有所值指數較高，相對傳統模式，政府方實現成本大幅節約的效益目的。本項目按加權平均資本成本5.55%。項目總投資內部收益率為6.00%（稅后），資本金內部收益率為9.25%，表示項目公司提供的是公益服務，符合ppp模式提供公共服務的定位。

四、結語

本文從基建公路類項目財務評價的范圍、財務評價的方法，包括根據PPP項目運作模式中運營期、建設期的確定、成本費用的測算，分析了PPP模式與傳統政府投資運管模式的區別。可以看出，通過使用PPP模式引入社會資本方投資建設，對政府財政在公共基礎設施支出上的壓力做出了一定程度上的緩解?；谏鲜霭咐治隹芍?，影響ppp項目中社會資本方實質收益水平的因素很多，因此做好財務評價，依舊是實施PPP項目的核心支撐。

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