《中國共產黨政法工作條例》之 監督機制的四維意蘊

張東祥

摘? ? ? 要：黨內監督機制是增強黨內法規執行力的關鍵所在，對全面提升從嚴管黨治黨水平意義重大。監督機制是《中國共產黨政法工作條例》保障體系的重要組成部分，對于中央和縣以上地方黨委領導政法工作的穩步推行、黨委政法委員會職能的充分發揮、政法單位黨組（黨委）依規履職等方面影響較大。政法工作監督機制的特殊性集中表現為監督主體的多元性、監督范圍的廣泛性以及監督程序的嚴密性。為進一步深化依規治黨，加強黨對政法工作的絕對領導，需要在政治輪訓、政治督察、執法監督、紀律作風督查巡查等方面進一步細化相關制度和措施。

關? 鍵? 詞：《中國共產黨政法工作條例》;監督機制;黨內法規

中國分類號：D631? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）11-0014-08

收稿日期：2019-10-09

黨的十八大以來，黨內法規制度建設步入“快車道”，全面從嚴治黨的制度籠子越扎越牢。習近平總書記站在推進黨的建設新的偉大工程的戰略高度，提出要不斷深化對新時代黨內法規制度建設規律的認識。[1]通過逐步形成完善的黨內法規體系，為實現中國特色社會主義法治體系、國家治理體系治理能力現代化的目標而不懈努力。全面依法治國需要堅持和改善黨的領導，政法工作是依法治國的主戰場，黨對政法工作的領導也要依法依規開展。深入推進新時代政法改革，應堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心，堅持憲法法律至上，維護社會公平正義，加強權力制約和監督。[2]基于此，2018年底，中共中央政治局審議通過了《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》是中國共產黨建黨以來第一部關于政法工作的黨內法規，不僅在黨內法規體系完善方面具有重要意義，同時在黨領導政法工作全面系統的制度設計中具有里程碑意義。監督機制普遍存在于具體的黨內法規制度中，黨內有權機關依據《黨章》等對有關黨組織、黨員遵守和執行黨內法規制度情況進行監督檢查。全面從嚴治黨要解決有規可依的問題，更要著力提升制度執行力，而這正是黨內監督機制的核心要義。本文以《條例》規定為依據，結合黨內監督制度相關理論研究，試圖梳理出《條例》監督機制的重要價值、核心內容、行為模式以及細化舉措等，以期對《條例》的全面貫徹落實特別是對民族地區政法工作的高效開展有所助益。

一、黨內監督機制的重要價值

在黨的領導下進行的黨內監督更多地體現為一種政治性監督和黨性監督，黨既是監督的主體，也是監督的客體。[3]完善黨內監督機制是深化制度治黨、依規治黨的必由之路，是全面從嚴治黨戰略布局的內在要求，具有以下三個方面的重要價值。

（一）監督機制是黨內法規制度建設的重要內容

全面從嚴治黨的實踐證明，黨自我凈化是有效的，我們的黨完全有能力解決自身存在的問題。解決問題的根本就是從嚴治黨、依規治黨，從嚴要體現在監督機制上，要在重要的黨內法規中明確監督舉措。要堅持黨內監督沒有禁區、沒有例外，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，讓日常管理監督與黨員領導干部如影隨形、不留空當。[4]從黨內法規制度建設的歷史看，監督機制一直是制度建設的重要內容。1990年，黨的十三屆六中全會通過了《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，該《決定》要求建立和完善黨內監督與黨外監督制度，切實加強對各級領導機關和領導干部的監督，建議全國人民代表大會常務委員會、國務院適時制定相關法律法規，進一步對黨員領導干部進行依法監督，要求中央紀律檢查委員會會同中央組織部擬定黨內監督條例。1992年黨的十四大第一次將“維護黨的章程和其他黨內法規”確定為黨的紀律檢查機關的重要任務，并明確其檢查和處理黨員違紀案件的重要職責。2016年，黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，對黨內監督的指導思想、基本原則、監督主體、監督內容、監督對象、監督方式等重要問題作出規定，為新形勢下強化黨內監督提供了根本遵循。2017年，中央印發了《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，從指導思想、主要任務、工作原則、工作制度、組織領導等方面對加強新形勢下黨的監督檢查工作提出了明確要求，目的是促進監督機制的規范化、科學化。可見，加強和完善監督機制是貫徹落實全面從嚴治黨的重要支撐，也是推動完善各項黨內法規制度建設的根本遵循。[5]2018年審議通過，2019年1月開始施行的《中國共產黨政法工作條例》專門就監督機制進行了明確規定。

（二）監督機制是提升黨內法規執行力的重要途徑

制度的生命力在于執行。貫徹執行法規制度關鍵在真抓，靠的是嚴管。要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有特權、制度約束沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。[6]監督的目的就是促進制度執行、保障制度執行，監督機制不到位的制度很難落到實處。目前，現行有效的黨內法規超過220部，發揮著創設制度、把準方向的重要作用。黨的十八大以來，黨中央特別重視黨內法規的制定，每一部黨內法規都重視監督與責任的落實。截至2018年9月底，共制定修訂140多部法規，約占220多部現行有效黨內法規的60%以上。如此密集的出臺、修訂黨內法規，雖然從制度構建和體系完備方面成效卓著，但有關黨內法規執行性的評估仍然是學界和實踐部門的難點重點問題。當前，有規不依、執規不嚴的問題還很突出。許多黨內法規的實施效果究竟如何，黨員領導干部是否嚴格執行，現有制度還有哪些值得完善的地方等問題，都是監督機制的重要內容。正如習近平總書記反復強調的：“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常督察和專項檢查”。[7]黨內監督制度是有效提升制度執行力的重要途徑，探究《條例》監督機制是為了確保制度能夠真正執行到位。

（三）監督機制是黨領導政法工作的關鍵環節

習近平總書記指出：“沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化”。[8]有效的監督機制是貫徹落實黨的政策和各項工作部署的保障，建立健全監督機制是中國共產黨在長期革命、建設和執政過程中的經驗總結。《條例》規定，黨領導政法工作的保障體系主要包括監督制約、督促檢查、考評考核、督導整改、責任追究五個方面。其中，監督機制是保障體系的關鍵環節，監督制約就是各級黨委將領導和組織開展政法工作的情況納入黨內監督體系，黨委政法委員會指導、推動政法單位黨組（黨委）建立健全與執法司法權運行機制相適應的監督制約體系，政法單位黨組（黨委）完善政法單位之間的監督制約機制。[9]以監督機制為核心，督促檢查、考評考核、督導整改以及責任追究都是監督機制運行過程中不同階段的表現形態和主要方式。黨領導政法工作的保障體系是立體的、全方位的監督，既有縱向的上下級黨委之間的監督，也有橫向各政法單位黨組（黨委）之間的監督，以及同級黨委政法委員會的監督制約，這是政法工作監督機制的特殊性。之所以監督機制如此嚴密，是因為政法工作不僅是衡量黨依法執政的重要標志和基本要求，更是黨領導政法工作保障體系的關鍵環節。

二、《條例》監督機制的核心關切

《條例》關于監督機制的規定主要是第八章“監督和責任”部分，共五個條文。以下結合條文，重點從主體、范圍、程序方面予以闡述。

（一）監督主體

《條例》第三十一條分三個層次明確了黨對政法工作監督的主體問題。首先，黨委負總責，“將領導和組織開展政法工作納入黨內監督體系，實行黨內監督和外部監督相結合”。其次，黨委政法委員會進一步將黨對政法工作的領導具體化。《條例》從制度層面進一步明確了黨委政法委員會的職責定位，在黨委集中統一領導之下，黨委政法委員會負責“指導、推動建立健全與執法司法權運行相適應的監督機制”。也就是說，黨委政法委員會是黨委的組成部門，黨委政法委員會的工作是在黨委統一部署下開展的，黨委政法委員會是黨委體系內負責監督指導政法工作的專責組織。黨委政法委員會起著承上啟下的作用。一方面要堅決貫徹執行黨委的集中統一部署，另一方面要考慮各政法單位黨組（黨委）的實際情況，指導、督促、檢查各政法單位黨組（黨委）監督工作的開展成效。黨委政法委員會對政法機關的監督，屬于黨內監督，從層級上講是在政法各部門加強內部監督和相互間的法律監督的基礎上，各級黨委政法委員會加強執法監督工作。[10]《條例》從制度層面進一步明確了黨委政法委員會的職責定位，從監督主體的劃分上也可以比較清楚地界定其職能。再次，各政法單位黨組（黨委）的監督制約職責。如果說黨委政法委員會的領導總體上偏重宏觀層面的業務指導，那么具體到實踐工作中，各政法單位黨組（黨委）要“確保政法工作在依法有效監督和約束環境下推進”，各政法單位黨組（黨委）具體負責基本的黨務政務公開、政法單位之間監督制約機制的完善以及具體監督工作的推進落實，其工作成效直接決定了監督機制運行的效果。此外，紀委監察機關也有權對同級黨委政法委員會和各政法單位黨組（黨委）在黨風廉政、盡職履責等方面進行監督，《條例》第十條對此作了明確規定。由此可見，黨委、黨委政法委員會、紀檢監察機關以及各政法單位黨組（黨委）共同構成黨領導政法工作的監督機制，分別在其職權范圍內履行監督責任。厘清這些關系，對于政法機關在黨的領導下，分工負責，各司其職，互相配合，互相制約等均具有十分重要的實踐意義。[11]

（二）監督范圍

依據監督主體的責任，黨對政法工作監督的范圍是依據主體劃分的。根據《條例》第三十二條，總體上講是對“政法工作全面情況和重大決策部署執行情況”進行監督檢查。在全面從嚴治黨的大背景下，要確保黨對政法工作的絕對領導，尤其是政治領導和組織領導，各級黨組織在加強黨的政治建設方面的情況是衡量其工作實績的重要標準。具體而言，其一，黨委監督的范圍最為廣泛，主要是對政治意識和政治規矩的貫徹落實情況進行監督，必要時還要開展巡視巡察工作。黨委監督的對象也是全方位的，既包括黨委政法委員會、各政法單位黨組（黨委），也包括下一級黨委領導和組織開展的工作情況。其二，黨委政法委員會是具體推進黨中央以及上級黨組織決策部署、指示等貫徹落實的專責部門。從監督的范圍看，主要是政治督察、執法監督、紀律作風等工作機制的完善和落實。其三，政法單位黨組（黨委）是就黨中央、上級黨組織的決策部署、指示等向黨委述職反饋。需要注意的是，各政法單位黨組（黨委）是直接向批準其設立的黨委進行述職反饋，而不再經過黨委政法委員會，這就從制度層面厘清了黨委政法委員會和各政法單位黨組（黨委）之間在監督職能方面的邊界。黨委政法委員會在監督檢查方面只是協調作用，對于黨委政法委員會反饋情況的考核評定統一由黨委作出。

（三）監督程序

《條例》沒有專章規定監督的程序，結合相關條款，筆者認為監督程序應包括四個方面：一是督促檢查程序。黨委要加強對黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）和下級黨委組織開展的政法工作進行督促檢查，必要時要進一步開展巡視巡察，是否開展巡視巡察以及進展情況由黨委決策;黨委政法委員會依據相關制度規定，開展多種形式的監督檢查工作;政法單位黨組（黨委）的督促檢查程序主要針對述職制度和重大決策執行情況的適時反饋。二是考評考核程序。黨委應當加強對黨委政法委員會、政法單位黨組（黨委）和下級黨委的履職情況進行綜合考評，考評結果作為對相關領導班子、領導干部綜合考評的重要依據。具體考評程序可依據《條例》第三十三條的相關規定，但主要的程序機制有所不同，對于黨委政法委員會應結合班子年度考核和民主生活會，對于政法單位黨組（黨委）應結合班子成員的述職情況，對于下一級黨委應注重了解政法工作推進情況。考核對象不同，考核程序的側重點和方式也存在差異。三是督導整改程序。《條例》第三十四條規定，由黨委政法委員會負責執行政法單位黨組（黨委）的督導整改，對于政法單位黨組（黨委）及其成員不履行或不正確履行職責的行為以及履職過程中的突出問題，黨委政法委員會要牽頭負責整改落實到位。四是責任追究程序。《條例》第三十五條專門規定了監督機制的追究程序，對于違反《條例》和相關黨內法規制度規定的，視情節輕重，由黨委政法委員會啟動追究程序，具體包括約談、通報、掛牌督辦等方式。或者由紀檢監察部門會同組織人事部門啟動引咎辭職、責令辭職、免職等程序。當然，按照執紀監督“四形態”，對于重大違紀問題往往是觸犯了法律底線，在給予黨紀重處分的同時，還要及時移交司法機關審查起訴。責任追究程序的設計還是本著“紀嚴于法、紀在法前”的基本原則，把紀律挺在法律的前面。

三、《條例》監督機制行為模式

黨內法規之政法工作監督機制，根據監督主體的數量，分為一元制、二元制與多元制三種行為模式;根據監督方式，一般分為定期監督、專項監督與聯合監督等監督模式。因此，政法工作的監督機制是“多元制”監督模式和聯合監督模式。

（一）政法工作監督機制是“多元制”監督模式

根據黨內法規監督主體的數量，一般可以分為一元制、二元制和多元制三種模式。一元制指的是由某一個或者某一類主體負責監督工作，如《中紀委關于印發〈中國共產黨領導干部廉潔從政準則實施辦法〉的通知》規定，“各級紀檢監察機關要加強對《廉政準則》和《實施辦法》貫徹執行情況的監督檢查”，[12]就是明確由紀檢監察機關獨立進行監督檢查;二元制指的是由兩個或兩類主體負責監督工作，如《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》規定，“本條例由上級黨委和紀律檢查委員會負責監督實施”;多元制指的是由三個或者三類以上主體負責監督工作，如《中國共產黨地方選舉工作條例》規定，“本條例由黨的中央委員會和地方各級委員會、紀律檢查委員會負責監督實施”。

依據上述劃分標準，黨對政法工作的監督機制是“多元制”監督模式。理論上講，對政法單位黨組（黨委）的監督主體至少包括批準設立其黨組的黨委、黨委政法委員會、紀檢監察機關、其他政法單位黨組（黨委）這四類主體。以省級法院黨組為例，其監督主體就包括但不限于，省（自治區、直轄市）黨委、省（自治區、直轄市）黨委政法委員會、省（自治區、直轄市）紀檢監察部門、省（自治區、直轄市）其他政法單位黨組（黨委）。這種“多元制”的監督模式確實能夠形成一套立體的、多層次的監督體系，從而扎緊制度監督的籠子，讓政法工作的運行始終處于嚴密監督之下。

（二）政法工作監督機制是聯合監督模式

根據黨內監督方式，一般可以分為定期監督、專項監督與聯合監督等監督模式。定期監督是指監督主體對黨內法規實施情況進行周期性的監督檢查。如《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》規定，“常委會應將檢查執行本條例的情況列入民主生活會議題，每年至少檢查一次”，這種表述就是典型的定期監督機制，即明確規定監督主體的周期和頻率;專項監督是針對黨內法規出臺后，有關機構為了解法規執行情況而專門開展的監督活動，如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》修訂后，中紀委就對該黨內法規的實施情況作了專項檢查。[13]聯合監督也稱為“混合監督”模式，包括監督主體聯合和監督對象的合并，即多監督主體結合黨內法規的實施情況進行監督，監督檢查的對象也沒做具體區分，是對相關工作總體情況的監督模式，在實踐中被較多采用。

黨對政法工作的監督屬于聯合監督模式。一方面是由于監督主體多元，而且政法單位黨組（黨委）之間要相互制約監督。另一方面是《條例》并沒有對監督對象及其范圍做明確的劃分，總體上屬于“混合型”的監督模式。反過來講，對政法單位黨組（黨委）工作的監督并沒有規定監督的周期或者頻次，也沒有專門出臺相關文件提到專項監督活動，但不確定以后是否就政法單位黨組（黨委）貫徹落實《條例》情況開展專項督查活動。目前看，這種聯合監督模式比較符合政法工作實際，作為黨內關于政法工作的第一部黨內法規也仍在制度探索階段，采取這種監督方式的成本相對較低，也易于在實踐過程中發現問題、解決問題。

四、《條例》監督機制的細化落實

《條例》施行后，中央政法委負責人專門就《條例》的有關情況接受了媒體的采訪，并就監督機制的細化落實問題進行了回應。提出黨委政法委員會應當指導、推動政法單位黨組（黨委）建立健全監督制約體系，完善程序化、平臺化、公開化管理監督方式，完善政法單位黨組（黨委）之間相互監督制約機制。總之，就是要進一步細化落實相關監督舉措。結合《條例》的相關規定及實施狀況，筆者認為《條例》的監督機制需要從以下四個方面進行細化落實。

（一）完善政法委政治輪訓機制

政治輪訓是讓干部深入學習領會黨的方針政策和戰略部署的有效方式，黨委政法委員會負責牽頭組織政法系統干部的政治輪訓工作，并對其負監督檢查之責。政法系統干部往往忙于繁重的事務性工作，在日常工作中很難集中時間系統學習相關黨內法規知識，致使政治學習流于形式，制度執行力大打折扣。政治能力是衡量干部能力最為重要的因素，政法系統干部更要加強自身的政治學習和政治素養。在開展政治輪訓工作過程中，黨委政法委員會還需要不斷創新方式方法，以提高政治輪訓的針對性和有效性。圍繞目前正在進行中的“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，政治輪訓工作需要進一步聚焦重點，以更高標準、更嚴要求直面問題。黨委政法委員會要結合黨對政法工作的重大決策戰略部署和政法工作的實際，統籌推進專題學習活動，把政治輪訓工作做深、做實，讓政法干部的學習真正入腦入心。各監督主體，應在政治輪訓的內容方面有所側重，如各級黨委的輪訓重點在于黨關于政法工作的重大決定，尤其是深刻學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想中關于全面推進依法治國的重要論述;各級黨委政法委員會應準確把握中國特色社會主義法治發展道路;各政法單位黨組（黨委）應根據自身的職責，系統學習司法、執法過程中所要體現的使命擔當，從講政治的高度努力讓每一個案件都經得起歷史的檢驗，讓人民群眾能夠感受到公平正義。

（二）強化政治督察力，擴大督察范圍

政治督察是監督主體定期對相關單位在貫徹落實黨委重大決策部署、執行黨的政治紀律和政治規矩情況進行的監督檢查。《條例》對如何加強政治督察工作并沒有做詳細規定，這需要地方黨委政法委員會根據實際情況制定相關規范性文件。結合政法系統的工作特點，政治督察就是為了確保黨對政法工作的絕對領導，將領導權牢牢掌握在黨和人民手中。政治督察要結合聽取匯報、民主測評、問卷調查、個別談話、查看檔案等方式開展工作等，通過重點了解被督察單位黨組織及黨員領導干部在堅持全面從嚴治黨、落實黨的政策、上級工作部署等方面存在的突出問題，推動解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、管黨治黨寬松軟等問題。隨著《條例》出臺及其實施，黨委政法委員會的政治督察工作需要不斷加強督察力度，在督察范圍上也要向縱深發力。加強政治督察力度可從以下三方面著手：一是增加督察頻次，除了年度例行督察之外，還要根據問題進行常態化督察，根據群眾反映的線索，隨時查擺問題，懲治執法和司法中的不作為、亂作為問題;二是要提高查處的效率，有問題要及時進行嚴肅處理，并將處理結果公之于眾或者反饋給相關部門，杜絕在查處過程中大事化小、小事化了，避免給公眾造成不良印象;三是要注重查處當前基層政法工作中存在的重點問題，要傾聽群眾的呼聲，特別是圍繞當前開展的“掃黑除惡”專項斗爭，堅決鏟除黑惡勢力“保護傘”。

（三）嚴格紀律作風督查巡查工作

黨內巡視是開展黨內監督、維護黨的統一、確保黨的路線方針政策得到準確落實的有效途徑，也是黨在長期管黨治黨實踐中形成的優良傳統。[14]在紀律作風督查巡查方面，需要地方黨委政法委員會結合《條例》精神出臺相應規范性文件。文件制定及執行過程中需要把握以下基本理念：要堅持問題導向，黨委政法委員會要結合政法領域人民群眾反映、投訴比較集中的執法司法問題作為督查巡查的重點，從而有針對性地改進政法系統內部黨風廉政建設;督查巡查工作要堅持黨委領導、分級負責，堅持抓早抓小、防微杜漸;要對督查巡查工作機制、人員配備及其職責權限、對象和內容等方面做出明確規定，不斷完善黨委政法委員會開展紀律作風督查巡查的工作抓手。對違反黨規黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性、傾向性問題須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。[15]

黨委政法委員會的執法監督工作是黨領導、監督、指導、協調、服務政法職能的集中體現。黨委政法委員會要進一步增強做好執法監督工作的責任感和自覺性，要充分認識政法機關公正行使職權離不開黨委政法委員會的領導、支持和監督。在具體開展監督工作中，黨委政法委員會要聚焦執法監督工作的目標和重點，如目前全國開展的為期三年的“掃黑除惡”專項斗爭，從而使監督工作更具針對性。同時，要不斷拓展監督思路，靈活運用監督新方法，充分利用政法單位聯系會議制度做好溝通協調，嚴格執行政法單位向黨委政法委的請示報告及報備制度等。此外，還要不斷健全政法委執法監督的組織機構和專業化隊伍建設等。

（四）優化與紀檢監察機關的協作配合機制

黨的十八大以來，黨內監督尤其是紀委的專責監督在保證黨的路線、方針、政策有效貫徹，促進黨風政風逐步好轉方面取得了顯著的成效。[16]如前所述，紀檢監察機關也是一類監督主體，在其職權范圍內對黨領導政法工作情況進行監督檢查。《條例》明確規定，黨委政法委員會要“完善與紀檢監察機關工作銜接和協作配合機制”。而對于如何銜接問題則有待進一步細化，關于銜接的方式、機制、平臺等，現有制度規定并未予以明確，這也為實踐中銜接工作的開展預留了比較大的空間。依據《監察法》以及相關法律法規規定，紀檢監察部門是監督執紀的專責部門，一般而言，所有的黨組織、黨員、領導干部都屬于監督執紀審查的主體范圍，這也表明紀檢監察機關行使監督權的普遍性。而黨委政法委員會是實現黨對政法工作全面領導的職能部門和重要組織形式，這就使得兩類主體在行使監督權時必然會有交叉重疊現象，也就是行政權的權限沖突問題。從消減權限沖突的角度，確實需要明確兩者權力運行的邊界，為進一步的工作銜接與協作奠定法理基礎。

在全面從嚴治黨戰略布局下，依規治黨、制度治黨必將對黨內法規的制度建設及其執行力提出更高、更新的要求。作為黨領導政法工作的第一部黨內法規，《條例》為今后政法工作的順利開展提供了制度遵循。其中，監督機制作為保障體系的重要組成部分，勢必在制度執行過程中發揮關鍵作用。由此，既需要不斷提升監督機制的制度供給水平，亦需要不斷總結提煉政法工作實踐中的問題和難點，創新完善政治輪訓、政治督察、執法監督、紀律作風督查巡查等工作機制，著力提升黨內法規監督檢查的制度化、規范化、科學化水平。民族地區政法工作承載著更為特殊的政治使命，在貫徹落實《條例》過程中需要結合民族地區實際和法治實踐要求，更好地推動、完善和落實政治輪訓及政治督察工作，確保黨對政法工作的絕對領導。

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（責任編輯：王秀艷）