芻議社會保障制度的若干問題

王韶華 黃姝暢

摘要：2010年《社會保險法》的出臺，是構建社會主義和諧社會的重大舉措，標志著我國正式進入社會保險法治時代，我國社會保險制度發展全面進入法制化軌道，為推動人力資源社會保障事業的發展提供了有效保障。《社會保險法》自2011年7月1日起施行，于2018年12月29日修正。其實施以來，在立法、適用、監督機制和救濟制度中存在缺陷。應當從樹立正確的立法理念出發，通過立法的方式，構建城鄉一體化覆蓋全民的社會保障制度，將社會保障制度與精準扶貧工作同步發展，降低社會保險費率，提高農民養老金待遇，合理調整繳費標準，提升社會保險統籌層次，以完善社會主義保障制度，為實現中華民族偉大復興貢獻力量。

關鍵詞：社會保障;《社會保險法》;城鄉一體化;社會養老保險

基金項目：中央政法委重大項目“大數據與基層社會治理研究”（20170706）

中圖分類號：D923.995? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）12-0112-04

我國目前正處于社會變革關鍵期、改革“攻堅期和深水區”，“矛盾風險挑戰之多前所未有”，高風險嚴重影響到國家治理的績效，如何推進社會治理創新成為當前社會建設的重要議題。① 習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”同時，黨的十九屆四中全會強調，要完善覆蓋全民的社會保障體系，堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。但《社會保險法》自2011年7月1日起施行以來，許多條款規定的不夠明確，導致在實際運用中出現各種各樣的問題。盡管2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對其進行了修正，但學術界和實務界對此仍產生不少質疑。這嚴重影響國家治理體系和治理能力現代化的推進，阻礙法治中國建設的進程。我們必須加強對《社會保險法》進行科學立法，以良法促進發展、保障善治。

一、社會保障制度存在的問題

（一）《社會保險法》在立法中存在的問題

1. 立法理念混淆，有悖于立法宗旨

社會保險法起源于德國，德國憲法法院早期曾將社會保險定義為“以組織型群體的分擔機制，共同滿足可能發生且整體可估計的需求。”② 我國《社會保險法》第一條明確指出，“立法的依據為《中華人民共和國憲法》，立法的目的在于規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定。”③ 《社會保險法》屬社會法范疇，其主旨在于保護公民的社會權利，尤其是弱勢群體的利益。對社會保險以單行立法，是為了使其成為人們“操作得了”、“管用”的法律，而不再只是“觀賞法”。然而，該法的內容卻更多地體現為有關部門對社會保障事務的管理職能，即側重于行政法范疇，強調行政權力，即其實施路徑并不能很好地實現最終目的，源頭的偏差勢必造成日后實施上的困難重重。

2. 法條設計僵化，導致實踐中“無法可依”

《社會保險法》對其具體實施措施、費用標準和年限以及繳納方式均未明確規定，對于具體保險項目的內容規定得過少，保險項目之間的法律關系模糊，不同機關的立法職責并未劃分。其中，該法多處提到“參照相關法律的規定”，然而具體哪些“相關法律”并未指明。這些過于框架性的法條缺乏適用中的指導作用，也導致社保部門在具體操作上“無法可依”。

（1）第二條、第三條、第四條都明確指出我國目前已經構建的基本養老、基本醫療、失業、工傷四種社會保險制度的繳費主體包括用人單位和個人，社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，并且繳費水平與經濟社會發展水平相持平。但作為一門對全國社會保險制度的實施應具有指導意義的專門法來說，并沒有明確規定建立各種社會保險的具體方法。

（2）第二十三條、第四十四條指出了基本養老保險、基本醫療保險以及失業保險是由用人單位和職工共同繳納。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本社會保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加職工基本社會保險，由該意愿參保者自行繳納基本社會保險費;但沒有明確各自繳納的數額、基數、比例等，也沒有規定用人單位和職工各自應如何承擔。

（3）第十一條、第十二條、第十五條、第二十四條、第二十五條、第二十六條、第二十七條只說明了基本養老保險和基本醫療保險的實行方式是社會統籌賬戶和個人賬戶相結合，該兩種險種的保險費是由用人單位和個人繳費以及政府補貼共同組成。但用人單位的工資總額、繳費年限、繳費工資、個人應繳總額、統籌賬戶和個人賬戶如何計入都未明確加以規定。

（4）第三十三條、第三十四條、第三十五條只規定了工傷保險由用人單位繳納，職工個人不繳納;但單位繳納的方式、基數、比例都未明確規定。第五十三條和第六章全部只規定了生育保險由用人單位繳納，職工不用繳納;但沒有涉及如何繳費、如何受益的條款，且只有社會統籌賬戶沒有個人賬戶。

（5）第五條、第六條、第七條、第二十二條、第五十八條、第五十九條、第六十四條、第七十五條都明確指出縣級以上人民政府是社會保險費用征收、監督管理、資金運行、分賬核算的主體。同時，也明確指出基本養老保險金逐步實行全國統籌，其他社會保險金逐步實行省級統籌。但如何實行全國統籌和省級統籌并沒有具體實施的方案和程序。

3. 制定標準不統一

《社會保險法》第十條明確指出對于“公務員”以及“參照公務員法管理的工作人員”如何實施養老保險由“國務院”單獨規定，即該法將公務員序列的從業人員排除在其范圍之外。國際經驗中，公務員不得自我增加福利是各國立法的基本原則。機關、事業單位、國企等公共部門及其工作人員的一切社會福利都必須由“立法機關”直接作出明確規定④，法律的實施也必須是全覆蓋和城鄉一體化。基本養老保險是全民性、社會福利，屬于公共產品和公共服務之列。除了機關、事業單位、國企等公共部門及其工作人員的較高社會福利之外，對于城鎮職工、社會組織職工、城鄉居民、農村居民、城鎮未就業勞動者分別設置不同的標準。這樣的區別對待易造成強者恒強，弱者積弱的惡性循環。

4. 授權性規定過多

《社會保險法》全文提及“國務院”規定有11處，提及“國家規定”有13處19次⑤。若重要問題過多的以授權的方式加以規定，易導致公民無法判斷下一步相關性法律或行政法規的制定中會出現什么內容，以及“國務院”和“其他國家機構”會出臺什么樣的相關規定等，削弱了立法的權威性。可事實上，這些所涉及的問題正是國民最為關心的諸如費用和待遇之類的重要問題。因而，如此規定直接阻礙《社會保險法》實現應有的功能。

（二）《社會保險法》在適用中存在的問題

1. 費率偏高，難以適用于貧困地區

社會保險繳費關系到每一位參保者的切身利益，單以《社會保險法》養老保險的征繳為例，每年的7月1日均以上年度職工平均工資為基準進行調整。從1996年至今，現行社會養老保險征繳額度已經從幾十元上浮至幾千元。一方面，《社會保險法》對于該項內容的調整并未制定明確的修改程序，數額調整的標準和幅度是否須經人大等相關權力機關審核、審批通過后方可實施調整，也沒有明確規定。另一方面，以職工平均工資作為參照標準，額度偏高，尤其對于較為貧困的國民無法適用。這些問題恰恰關乎國計民生，是國民的切身利益所在。

2. 單位人工成本過高，不利于促進就業創業

國際勞工組織的社會保險繳費警戒線——員工工資總額的25%。我國社會保險的整體繳費水平已超出員工工資總額的40%以上，這樣的比例對于用人單位、個人以及政府來說都會是一種壓力和負擔。

用人單位所承擔的工資之外的成本相對較高，也是當下勞動力市場部分勞動力需求降低的一大誘因。同時也導致了一些異化用工形式的出現，如臨時工、編外人員等，部分務工者因不規范的雇傭方式在其合法權益受到侵害的情況下難以找到救濟渠道。這不僅造成大量的勞動糾紛隱患，而且阻礙國家促進就業創業政策的實施。

3. 未實現有效保障農民基本權利的功能

數千年的農耕文明造就了我國農業人口大國的地位。新中國成立以來，隨著國家經濟重心逐步向工業化和現代化轉移，農業、農村和農民開始為工業的發展提供原料、生產基地和勞動力。農業現代化的落后和城鄉分割的戶籍制度造成農村剩余勞動力大量轉向城鎮地區卻又無法融入城鎮生活。基于城鎮企業職工保障建立起來的社會保障制度在很長一段時間之內根本未涉及農民的社會保障問題。不論在農村還是城鎮，農民都被割裂在社會保障制度之外，導致農民在就業、醫療、教育等方面長期得不到有效保障，農村社會文明也相對較為貧瘠，農民的生活環境和生活質量也并未得到較大的改善。

社會保險是保障公民最基本物質幫助權利的有效措施。因此，社會保險作為國民收入的二次分配，理應堅持公平、應保盡保的原則，堅持城鄉一體化、全覆蓋、普惠于民，盡可能維護最廣大國民的利益，保障其基本權利。但現行的養老保險制度處于廣大農村居民收益甚少的狀態。

4. 參保者積極性不足，養老金“缺口”擴大

首先，我國養老保險制度脫胎于低工資、高保障的計劃經濟時代，是用人單位支付養老金和報銷醫療費的勞保制度。在改制之前，員工沒有明確的個人養老保險賬戶，因而造成現在發放退休人員的養老金只得靠挪用后來參保者繳納的養老保險費，而形成名義上的養老金“缺口”。其次，人口老齡化正在不可避免地出現，導致歷史形成的養老金支付“缺口”進一步擴大。再次，養老保險的繳費和發放機制從成本收益核算角度看，缺乏吸引力，嚴重影響參保者的積極性，易導致社會保障制度進入一個“死胡同”。

（三）《社會保險法》中監督機制和救濟制度存在的問題

1. 監督機制缺乏

首先，《社會保險法》第七十七條雖規定了縣級以上人民政府社會保險行政部門應當加強對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規情況的監督檢查，但未明確劃分國家級機關和省級機關的職責，這就造成部分監督責任主體不明。其次，對于非法占有、使用保險金的違法行為以及拖欠失業人員、離退休人員保險金等行為沒有明確的預防手段和處罰措施。社保基金在社會運營過程中存在著巨大的風險和不確定性，國家財政和勞動者的基本權益都難以得到有效保護。而且社會保障制度涵蓋絕大多數社會福利，國家與各風險共同體承擔共同責任，又是一種典型的“國家/單位”保障模式。

2. 救濟渠道不暢

救濟是權利保障的最后一道防線，沒有救濟無從談權利。《社會保險法》第八十三條規定，在認定合法權益受到侵害時，用人單位和勞動者個人對于社會保險費征收機構均有依法向社會保險相關行政部門提起行政復議或者行政訴訟的權利。同時，勞動者個人與用人單位之間發生的社會保險爭議，可以按照勞動爭議處理。“公民、法人或者其他組織與社會保險管理機構之間發生的社會保險爭議，可以按照行政爭議處理和解決。”⑥ 這樣的規定僅僅賦予公民、法人或其他組織相應的權利，但對于社會保險爭議的具體類型和處理程序均沒有詳細制定。

隨著社會經濟的發展，信息化的進步，公民法律意識、權利意識的提高，必然會給現有社會保險監督機制和救濟制度帶來巨大的沖擊和挑戰。因此，進一步完善《社會保險法》的細則勢在必行。

二、社會保障制度的完善路徑

十九大報告中指出，“要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”社會保障制度作為全民性基本福利制度，應該使每一位中國公民都公平享有。回顧我國養老保險的治理模式，總體上呈現一種從政策治理向法律治理的轉變模式。⑦ 從理論上講，構建一個較為理想的福利制度應該滿足四個方面：一是通過法律制度保證國家社會制度實施的合法性;二是政治制度，中國特色社會主義制度能充分發揮自身優越性，有效解決利益沖突;三是經濟制度，通過優化人力資本構成，促進就業創業，提高勞動生產率;四是社會制度，社會制度能夠保障福利生產的社會條件，穩定人力資源生產和再生產的社會環境。

中國特色社會主義已經全面進入新時代。我們要認識新時代特點，貫徹新發展理念，正確看待新任務、落實新要求。就社會保障制度而言，應堅持以“踐行精準脫貧、降低人工成本、促進就業創業、助力小康建設”為目標，致力于構建“基本養老責任自己承擔、養老經濟困難政府兜底、養老服務工作社會共擔”的社會保險體系。充分發揮社會保障制度的優勢以優化公民的投資結構和消費結構，進而優化我國的產業結構和經濟結構。

社會保障制度的本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。從理性經濟人的角度出發，通過在《社會保險法》內容中進一步規定，以較低的投入成本（低繳費率）、明確的收益時間（待遇發放時間）和明晰的收益比率（待遇發放金額），設計出合理的繳費和收益方案，提升其自身效用;以成本收益機制鼓勵國民自愿參保，保障國民在自主選擇、繳費上公平;在收益上控增量、保基本;縮小非市場經濟因素造成的貧富差距的幅度，增強國民對社會主義制度的認同感和優越感，保障公民基本權利，提升政府公信力，降低政府公共管理和公共服務的成本。

（一）構建城鄉一體化覆蓋全民的社會保障制度

以養老保險為例，打造城鄉一體化全民基本養老保障模式，覆蓋全體社會成員，確保全民基本養老保險的征繳和基本養老金的發放公平合理。一方面，在政府的主導下適當擴大自主選擇的范圍。減少強制性繳費，讓參保者能清楚知曉其投保額和收益額的比例，以投入產出經濟利益驅動器為看不見的手，自主選擇，由國民自行決定如何參保。另一方面，考慮當前居民收入狀況和實際生活水平，合理確定居民可承受的征繳金額和老年人基本生活保障的發放金額;預設每五年調整一次漲幅，漲幅須通過人民代表大會審議、審核通過后方可實施。從源頭防止貧富差距擴大，提升養老保險制度的社會公信力;塑造“大社會，小政府”的現代公共管理理念，逐步縮小城鄉差異，改善基本養老“碎片化”的現狀，使全體居民基本養老在同一價值上得到滿足，切實保障國民的基本權利。

（二）社會保障制度和精準扶貧工作同步發展

以基本養老保險為例，國家的貧困標準和國民的基本養老標準密切相關，基本養老金的儲備也是國民的基本權利的重要保障。尤其是對于貧困地區的農村居民而言，基本養老金的儲備量甚至可以作為是否貧困的“識別器”。基本養老金的發放標準可參考國家扶貧標準，共同推進精準扶貧工作和社會保障制度互為助力。以社會保障的觀念逐步取代扶貧的觀念，以養老金的形式取代扶貧資金的方式，既可以避免貧困地區居民產生自卑心理，又可以大力助推精準扶貧工作的可持續性發展，在和諧的氛圍中實現共同富裕。

（三）降低社會保險費率

現實生活中，家庭事業都處于成長期的“80后”、“90后”群體，大多還處于職級低、資歷淺、工資少的狀態，其財產性收入更少，這個時期卻是其人生中開銷較大的階段。而家庭事業都處于穩定期的“60后”、“70后”群體，大多處于職級高、資歷深、工資多。加上現行的薪酬調整制度，往往是年輕群體的薪酬增幅、增速相對來說較小，再加上社保費率高，個人負擔加重;實際收入減少，個人實際購買力和生活質量下降，導致個人的成長和發展受限。

應通過降低社保繳費的方法，鼓勵用人單位通過增加員工當前實際工資收入來取代為其投保部分險種。員工可自行選擇參保的險種和方式，用人單位的社會保險繳費額度降低，其人工成本自然降低。這樣一來，企業等用人單位也會逐步減少不規范的用工形式，勞動合同的簽署率大幅度增加。在勞動合同權利義務確定的規范下，勞資糾紛也會大大減少。這樣就可以激勵用人單位多招聘員工，登記失業率降低，促進就業創業，促進經濟和社會和諧發展。

（四）提高農民養老金待遇

若農村養老金領取者能享有和城鎮一樣發放額度的基本養老金待遇，許多原本對其而言比較高額的消費也會成為普通消費，如此便會將大部分養老金用于各種消費。例如，購買日用品、購買醫療服務、購買老年護理服務、進入養老服務機構等。這樣既提高了老年人的生活品質，也在一定程度上保障了其健康狀況。農村養老金領取者若越來越多地選擇“社會養老”，隨之消減的便是“家庭養老”、“養兒防老”等固有觀念。這樣一來，農村老人逐步進入老年公寓、養老機構等，農村宅基地的使用面積也會隨之逐漸減少，社會運轉更加規范，進而加快推進城鎮化進程。同時，養老金的增加推動消費的增加，作為拉動國民經濟的三駕馬車之一，老齡化帶來的將不再是壓力，而是“老年經濟”。這種隨老年人口變化的經濟態勢，勢必會帶動GDP在一定時間段內穩定增長。

（五）合理調整繳費標準

以社會養老保險為例，我國目前的養老保險制度為代際養老、現收現付。若要實現收支平衡，必須滿足一定撫養比例下的養老保險的征繳和養老金發放的平衡。參照湖北省統計數據，目前湖北省20—60歲人口約為4000萬，60歲以上人口約為1000萬，兩種年齡結構人口比率約為4：1。按現收現付方式，將由4位養老金繳費者供養一位養老金領取者。

從長期縱向供養角度分析，若按人均壽命77歲計算，一位養老金領取者領取時間是17年。在湖北省的年齡結構比例下，可以得出一位養老金繳費者的繳費須滿足一位養老金領取者約4年的領取金額，4位繳費者的合計繳費金額可以和一位養老金領取者實現征繳和發放的平衡。

從當期橫向供養角度分析，應當繳費的人口數量約為4000萬，目前正享有養老金待遇的人口數量約為500萬，即當期4000萬人的繳費須滿足500萬人的領取。根據這樣的年齡結構，目前若實施城鄉一體化的社會養老保險制度，根本無須征收高額的繳費。通過計算可以得出，按每人每月300元的繳費標準，享受養老金待遇的每人每月可領取2400元。對于這個領取比例而言，繳費者只須300元每人每月即可滿足收支平衡。如此一來，不僅可以每人每月繳納300元以滿足社會保險的收支平衡，還減輕了繳費主體的負擔。并且，其領取額度也不低于當前平均養老標準。這樣也便于對國民參保時進行成本收益核算，明晰投入和產出，進而提高國民參與養老保險的積極性，彌補以前的發放“缺口”。

（六）提升社會保險統籌層次

以社會養老保險為例，社會養老保險的繳費和發放要實現國家統籌，個人繳費要進入個人賬戶，讓每一位參保者能夠明確掌握自己的個人賬戶的費用額度和組成部分。對于個人而言，可以說是個人的基金積累，有政府儲蓄賬戶的固定期限儲蓄功能，其可靠性更利于參保者從內心接受。同時，適齡勞動者可以隨時攜帶，不受地域限制。本方案設計的基本養老保險制度保基本，控增量，縮小貧富差距，切實履行社會保障的社會公平的職能。將主動權和控制權交給參保者個人，激發其主觀能動性，從而有利于實現人力資源的優化配置。

《社會保險法》是社會保障制度得以穩定實施的法律保障。完善《社會保險法》既是法治建設的必然要求，又是經濟穩定發展的階段成果，還是社會文明程度提高的人文體現。我們要進一步明確《社會保險法》中所涉主體的權利義務關系，將會很大程度避免不合法操作的出現;我們要通過經濟手段協調《社會保險法》各類主體間利益，以達到緩和以及解決矛盾的社會效益;我們要利用有效激勵機制激發人力資源的主觀能動性;我們要借助國家權力機構權威性維護人力資源產生和發展的社會穩定;我們要形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

注釋：

① 楊安、翟杉、程騁：《大數據時代網絡化服務管理的現狀、問題與對策》，《新華文摘》2019年第20期。

②? BVerfGE 11， 105（111 ff.）; Bieback， VSSR 2003， S.14.

③ 參見全國人民代表大會常務委員會關于修改《〈中華人民共和國社會保險法〉的決定》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年1月15日。

④ 程雷、孫淑鳳：《現行〈社會保險法〉中養老保險之不足》，《唐山師范學院學報》2017年第7期。

⑤ 栗燕杰：《中國社保法治的現狀與未來——〈社會保險法〉實施效果評估》，《中國醫療保險》2015年第1期。

⑥ 王瑩：《論我國城市少數民族流動人口的社會保險權——基于公民權利救濟的考察》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2012年第3期。

⑦ 栗燕杰：《中國社會保險治理模式之回顧與前景——從政策治理到法律治理》，《中國應用法學》2018年第2期。

作者簡介：王韶華，武漢大學社會保障研究中心項目副研究員，湖北武漢，430072;黃姝暢，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯? 程? 騁）