農民發展70年：從“身份” 到“契約”的演進

摘要：農民發展就是農民各項權利和自由的實現過程。在當代中國，建立在農村土地集體產權制度基礎上的國家與農民關系構成農民發展的現實基礎，“身份”與“契約”則是國家與農民關系的兩種現實形態。新中國成立后，國家通過農業集體化運動把農民組織起來，農民成為集體組織的成員，失去了身份自由并形成了對集體和國家的人身依附關系。農村改革以來，伴隨著農村土地集體產權制度的改革和契約關系的引入，束縛農民發展的身份制度逐漸瓦解，國家與農民的關系以及農村社會關系實現了契約化重構，相伴而來的是農民契約權利的井噴式發展。

關鍵詞：農民發展;身份;契約

基金項目：國家社會科學基金項目“農村治理體制改革與機制創新研究”（16BZZ051）

中圖分類號：C912.22? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）12-0116-07

農民發展是把發展理念引入農民問題而形成的一個新的學術術語。關于農民發展的研究，主要存在三種研究視角：人學視角、權利視角、組織視角。人學視角的研究將農民發展的內涵概括為農民生存發展、本質發展和個性發展。① 權利視角的研究認為農民發展的根本問題就是農民權利問題，農民發展就是農民權利的實現過程。② 一些學者進一步提出了農民發展權利的概念，認為農民發展權利的核心是農民的平等發展權，包括機會、規則與結果意義上的公平發展的權利。③ 組織視角的研究強調農民組織對于農民發展的價值，認為農民發展離不開農民組織，農民組織是實現農民發展的重要載體。總起來看，相關研究揭示了農民發展的概念內涵、主要內容和實踐路徑，豐富了農民發展的知識積累，但由于忽視了農民發展的經濟社會條件，因而無法從宏觀歷史脈搏來把握農民發展的進程。馬克思主義的唯物史觀主張從直接生活的物質生產出發來考察現實的生產過程，并把與該生產方式相聯系的、它所產生的交往形式理解為整個歷史的基礎。④ 以一定的方式進行生產活動的農民必然發生一定的社會關系和政治關系，因而必須從現實的生產方式及相應的經濟基礎與政治上層建筑入手來考察農民發展問題。農村土地及土地制度既是農民生產生活的基本條件，也是國家治理的經濟基礎。中國農村土地制度連接著國家與農民，基于農村土地制度而形成的國家與農民關系主要表現為“身份”與“契約”兩種形態。前者是指土地集體所有制基礎上農民對國家或集體形成的人身依附關系，后者則指國家與農民在土地承包制基礎上形成的平等合作關系。契約關系代替人身關系是農民發展的基礎與條件，也是現代文明區別于傳統文明的主要標志之一。本文主要以新中國70年的歷史為線索，以農民發展為考察對象，在國家與農民關系的框架下，揭示農民發展就是一個從“身份”到“契約”的演進過程。

一、“身份”與“契約”的理論表達

“身份”與“契約”既構成個體存在和社會秩序的制度基礎，也是農民發展的兩種表現形態。“契約”關系代替“身份”關系既是現代社會秩序的核心內容，也是人的發展的基礎條件。

（一）“身份”與“契約”構成個體存在和社會秩序的制度基礎

英國法律史學家梅因指出，所有進步社會的運動都是一個從身份到契約的運動。⑤ 在梅因看來，“身份”與“契約”既是兩種不同的社會構序方式，也是維護社會秩序的兩種重要機制。從身份到契約的運動就是實現由傳統社會秩序向現代社會秩序轉型發展的運動。

“身份”本意是指個體或群體基于出身而在社會關系中所占據的社會地位。把這種個體或群體的出身和社會地位固化下來，便形成身份制度。身份制度是前資本主義時代的一種普遍的社會秩序。身份制度通過明確各社會成員的身份，界定和識別個體的地位高低、權利大小、義務多少，確立社會成員之間的關系以及社會的結構和秩序。⑥ 在身份制度下，身份既是社會成員生存和發展所需資源的主要依據和來源，也是社會成員之間差異的總根源。不同身份的社會成員分屬不同的社會等級，不同社會等級則享有不同的權利與義務，因而身份制度的實質是等級制度。

與身份制度相對立的是契約制度。“契約”的原初含義是指買賣雙方或多方共同協議訂立的有關買賣、抵押、租賃等關系的文書，主要盛行于經濟生活領域。契約作為一個社會政治概念首先產生于古希臘城邦。城邦公共生活喚起了個人價值意識的覺醒，個人與城邦的關系孕育了契約觀念的萌芽。古希臘的智者伊壁鳩魯首先用契約來解釋國家和法的起源，在《圣經》中我們也可以看到大量的有關上帝與人、上帝與王的訂約。中世紀盛行的封建制度既是一種典型的身份等級制度，也蘊含著交互服務的契約關系。從法理上看，契約是指個人可以通過自由訂立協定而為自己創設權利、義務和社會地位的一種社會協議形式。現代社會是一種典型的契約社會，“社會成員之間的身份不再是一種等級或特權，而是一種契約關系，身份是由契約來加以設定，而不是由血統或出身來加以規定。”⑦ 在現代契約社會，自由、平等、法治、民主、權利與義務等成為普遍的社會觀念，社會中的一切關系都具有契約關系的屬性，個人、組織和國家都是契約關系中的平等主體，其各自的位置和各自的權利義務都由契約加以規定。

可見，“身份”與“契約”構成個體存在和社會秩序的制度基礎。身份制度主要是通過人的意志作用，為了某一目的而設計和創造出來的，是一種人為制造并且從外部強加進來的制度秩序，這種社會秩序樣式依賴于“一種命令與服從的關系或等級結構，上級的意志，從而最終是某個最高權威的意志，決定著每一個人所必須做的事情”⑧。而契約制度則是一種慢慢成長的、從內部建立起來的均衡的制度秩序，它產生于社會體系內部，并沒有特定的目的，是在人們使自己的行為互相適應的過程中產生出來的、進化而來的自發秩序，這種制度秩序的形成乃是社會成員遵循特定規則行動以回應他們所面臨的環境的結果。

（二）“身份”與“契約”構成農民發展的兩種表現形態

中國自古以來就是一個農業社會，在士農工商“四民”當中，農民對于封建專制王朝的穩定具有特殊的意義，因而也得到了封建專制王朝的極力維護。在傳統的小農經濟時代，“耕者有其田”一直是農民世世代代的理想，土地地主所有制與農民對土地的平均占有要求構成傳統農業社會的主要矛盾。

新中國成立后，隨著土地改革的完成，農民獲得了土地，成為“自耕農”。為了徹底解決小農經濟導致的農村社會分化問題，國家開始推動農業集體化運動。伴隨著農業集體化運動的完成，農民又失去了“自耕農”身份，轉變為“農業合作社社員”身份。人民公社化以后，農民由“農業合作社社員”身份轉變為“人民公社社員”身份，“身份農民”正式形成。“身份農民”不同于自由農民，它以人身依附為主要特征，即農民基于對土地的依賴形成了對集體進而對國家的人身依附關系，淪為國家和集體從事農業生產的“國家農民”。

農村改革就是要解放農民，充分調動農民的生產積極性。為此，必須從土地集體產權制度改革入手，打破強加在農民身上的身份控制，實現農民的身份自由，這就要求把“契約”引入國家與農民的關系之中。國家與農民的契約關系主要表現在以下兩個方面：第一，通過農村土地集體產權制度改革，實現集體土地所有權和承包經營權的分離，重構農民與國家的土地契約關系。家庭聯產承包責任制的本質是農民個體與集體（國家）之間的一種土地契約關系，即農民根據承包合同獲得集體土地承包經營權，并承擔對集體和國家的土地義務。第二，在土地契約關系的基礎上，農民不再對集體和國家產生依附性人身關系，國家與農民的關系穩定地朝著契約化方向發展。在這種契約化關系中，農民可以按照自己的意志從事農業和非農業的生產經營活動，并初步獲得了身份自由。

因此，“身份”與“契約”構成農民發展的兩種表現形態。前者以人身依附為特征，農民發展受到強制性約束;后者則是以身份自由為特征，表現出發展的無限可能性。

二、從“身份農民”到“契約農民”的發展

新中國成立70年來，以改革開放為分水嶺，農民發展經歷了兩個階段。第一階段，從新中國成立到改革開放，通過農業集體化運動將農民組織起來，有效克服了農民的兩極分化問題，但是在這一過程中也創造了一個具有“世襲”性質的身份制度。第二階段，改革開放以來，以解放農民為核心訴求，通過農村土地經營制度改革，逐漸瓦解了束縛農民發展的身份制度，契約構成國家與農民關系以及農村社會關系發展的制度基礎，農民發展穩定地朝著契約化方向邁進。

（一）農業集體化與“身份農民”的形成

農業集體化原為蘇聯推行的農業共產主義政策，這種政策的實質就是通過合作社的方式把個體小農經濟改造成社會主義集體經濟。在集體農莊這種集體經濟組織中，農民失去了土地，最后也失去了自由。在中國現代化進程中形成的“三農”問題的核心是農民問題，即以家戶為主的小農經濟時代農民所面臨的“貧”、“愚”、“弱”、“私”、“散”等問題。新中國成立后，為了改變農村的落后面貌以及快速實現國家工業化，同樣選擇了一條農業集體化的發展道路。

1. 農民對國家人身依附關系的形成。從1949年到1952年，經過三年恢復時期，中國基本完成了土地改革的任務。從制度變遷的角度來看，土地改革是新政權推動的強制性制度變遷，其目的是消滅封建地主土地所有制，實現農民對土地的平均占有，以解放農業生產力。同時，土地改革還有更深一層的目標，就是獲得廣大農民群眾對新政權的擁護，獲得國家政權鞏固的社會合法性基礎。但是，對新政權而言，農村土地改革的最終目標是實現農業共產主義的政治理想。“從一開始，共產黨人就把土地改革看成是走向農業集體化過程中的一個必需階段。”⑨ 另外，國家的工業化發展戰略也要求實現農業的集體化，以完成工業化所需要的資本積累。因此，土地改革后不久的1953年，毛澤東在中共中央政治局會議上提出：“黨在過渡時期的總路線和總任務，是要在10年到15年或更多一些時間內，基本完成國家工業化和對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”就農業來說，“社會主義道路是我國農業唯一的道路。發展互助合作運動，不斷地提高農業生產力，這是黨在農村工作的中心。”⑩ 自1953年以來，中共中央積極引導農民組織起來，走集體化的道路。從1953年至1955年，全國農業生產合作社已發展到了48萬個。到1956年底，全國共有農業生產合作社76.4萬個，入社農戶占農戶總數的96.1%。其中，高級合作社有54萬個，入社農戶1.2億戶，占總農戶的比例高達88%。{11} 在農業合作化高潮到來之際，中共中央適時引導小社并大社運動。1958年8月，中共中央政治局擴大會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，全國迅速形成了人民公社化運動的熱潮。在1958年8月到10月，共成立人民公社23384個，參加的農戶占總戶數的90.4%，共計112174651戶，平均每社4797戶。{12}

經歷了從互助組、合作社到人民公社三種形式，農民與國家的關系發生了巨大的變化。“隨著農村土地合作化、集體化、公社化的推進，國家力量也加速向農村滲透。通過農地制度變革，國家變成了集體的影子，國家成為主導集體及農戶的力量。”{13} 國家通過農地制度改革，實現了土地全部收歸國家和農民集體所有的政治目標，同時也實現了國家與農民關系的重塑，即自由農民轉變為“國家農民”。在人民公社制度下，農民都具有相同的身份，即公社社員，雖然不同于封建社會的“編戶齊民”，但都同樣將土地和人身關系固定化，農民沒有脫離人民公社成為自由農民的人身自由權利，同時農民也沒有私有財產權利。農民實際上沒有自愿參加與退出公社的權利，農民作為集體組織的成員（人民公社社員），其身份具有強制性和終身性，這就實質上形成了農民對國家的人身依附關系。

2. 城鄉戶籍制度與“身份農民”的確立。與農業集體化運動相適應的是城鄉戶籍制度的建立。新中國成立以來，國家有目的地運用一系列制度構筑了城鄉壁壘，這些制度包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食和燃料供給制度、生產資料供應制度、教育制度、醫療制度、養老保險制度、勞動保障制度、婚姻制度等。{14} 其中，戶籍制度最為基礎和嚴厲，它把全國居民分為農業人口與非農業人口兩種身份，并限制兩種身份的人口之間自由流動，特別是限制農村人口流入城市。實行城鄉二元戶籍制度的直接原因主要有兩個方面：一是國家工業化發展導致糧食缺口很大，需要實行統購統銷政策。1953年10月，中央政治局擴大會議通過了《中共中央關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》，推行糧食統購統銷政策。而糧食統購統銷政策的推行需要有準確的人口數據作為食品供應的依據，戶籍管理制度便是最為便捷有效的措施。二是由于國家對農村過度汲取，導致農民收入明顯減少、生存狀況持續惡化，大批農民紛紛流入城市。為遏制農民流入城市，也需要加快農村的戶籍制度建設。1955年8月，國務院正式頒布《農村糧食統購統銷定量供應暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，把糧食的計劃供應指標與城鎮戶口直接聯系起來。在農村，實行糧食定產、定購、定銷（簡稱“三定”）的辦法，明確農民自己解決吃糧問題;在城市，在“按戶核實”供應的基礎上，規定對非農業人口一律實行居民口糧分等級定量供應。至此，伴隨著糧食統購統銷政策的推行，城鄉戶籍管理制度的框架基本定型。城鄉戶籍制度根據人的出身賦予其不同的身份，如工人、農民、國家干部、知識分子等，不同的身份具有世襲先賦角色的性質。所謂先賦角色是指人們隨著自身生命的誕生而自然獲得的角色。{15} 城鄉戶籍制度實際上是一種等級性身份制度。它通過賦予身份，把農民固定在土地上，并施加了諸多限制，如不允許離鄉離土，只有世代務農等。因此，基于國家財政汲取以及社會控制而建立起來的城鄉戶籍制度，阻止了農民的身份自由和向上流動，成為農民發展的制度壁壘。

（二）農村改革與“契約農民”的發展

農村改革從農村土地制度改革入手，家庭聯產承包責任制的推行突破了基于土地制度的農民對國家的人身依附關系，“身份農民”穩步地朝向“契約農民”發展。

1. 農民與國家契約關系的發展。農村改革從土地產權制度改革開始，通過家庭聯產承包責任制實現了土地的所有權和承包經營權的分離。農民擁有對集體土地的承包經營權，實質上就形成了一種農民與國家（通過農民集體這種虛擬主體）之間契約化的產權關系，“交夠國家的，留夠集體的，剩余的都是自己的”正是這種契約化產權關系的生動描述。擁有集體土地承包經營權的農民以極高的熱情投入農業生產經營，糧食產量年年攀高。在這種情況下，國家逐步調整和放寬了農產品的統購統銷政策。從1985年到1986年，通過農產品經營流通制度改革，實現了從統購統銷到合同定購再到市場主導的轉變，農產品的市場化程度不斷提高。家庭聯產承包責任制的推行，從制度上保證了億萬農民在農村社會內部的身份自由， 農民可以自由選擇從事農林牧漁各個行業，或者實行多種經營。鄉村工業的發展，更是帶來了農民從業方式的多樣化，進一步促進了農民的身份轉換。

進入20世紀90年代以來，農村經濟發展遭遇低潮，加上大規模自然災害和政策偏差，農產品大幅度減產，農民收入也大幅度減少，而農民的稅負卻不斷加重。農民向國家繳納的農業稅從1993年的125.74億增加到1998年的398.8億，平均每年增加54.6億。{16} 針對農民的各種收費也在不斷增加，農民的生產生活壓力不斷增大，干群關系日益緊張。自2003年開始，國家開始推動農業稅費改革。2006年，在全國范圍內取消了農業稅。農業稅費改革及最終全面取消農業稅，實現了國家與農民契約關系的重構。但是，市場經濟條件下脆弱的小農經濟，在一定程度上又依賴于國家自上而下的強制性政策扶持。“少取多予”成為國家改善與農民關系的新方針。從2007年開始，國家實行農業補貼制度，并不斷強化對農業的支持力度。這種對農業的支持政策是基于市場經濟條件下農業弱質產業性質而建立的國家與農民的傾斜式契約關系。

2. 農村社會經濟關系的契約化發展。土地制度變革和農業市場化發展，也帶來了農村社會關系的契約化發展。家庭聯產承包責任制的推行，使人民公社制度失去了存在的經濟基礎而最終走向解體。1983年中共中央、國務院發布《關于實行政社開、建立鄉政府的通知》，正式決定終結人民公社體制，在此基礎上恢復重建鄉鎮政權。但重建的鄉鎮政權失去了組織和管理農民生產經營活動的權力，其對鄉村社會的調控力遠不如人民公社。隨著人民公社的解體，在原生產大隊和生產隊一級陷入了治理的真空，社會治安、社會糾紛等問題困擾著鄉村社會。解決鄉村社會的公共秩序和公共服務問題，需要農民通過契約化的方式自我組織起來，實現自我管理、自我教育和自我服務。在國家公共權力缺位的情況下，一些地區的農民通過民主選舉的方式，建立了村民委員會這種基層群眾性自治組織，以維護鄉村社會的公共秩序，提供鄉村社會的公共產品。村民委員會的建立正是農村社會關系契約化的一種表現形式，即通過契約的形式把村莊公共權力委托給少數村莊精英行使，村民與村委會之間形成了一種關于村莊公共權力的委托—代理關系。村民自治無疑是農村社會關系契約化的一項重大的制度創新，這一制度的實施使鄉村社會的治理結構呈現出行政治理與契約化治理的雙重特征。進入20世紀90年代以來，隨著農業市場化的發展，農村社會服務的需求也促進原子化的農民通過契約化的方式組織起來，建立了各種類型的農村社會組織。農村社會組織具有自生自發的自組織特征和較強的契約化色彩，也是農村社會關系契約化的一種表現形式。進入21世紀以來，為了解決小農如何進入市場的問題和小農的生產服務供給問題，農民再次實現了契約基礎上的再組織化。農民經濟合作組織就是農業市場化條件下農民經濟關系契約化的組織創新。總之，新中國成立70年來，農民發展突破了身份壁壘，穩定地朝著契約化方向邁進。

三、農民契約權利的發展

契約被認為是人們設定權利和取得權利的方法。{17} 契約權利是權利在契約關系中的具體運用。農民發展從身份到契約的演進，實質上是國家與農民的關系從人身依附關系到獨立契約關系的調整，這種關系調整又大大促進了農民契約權利的發展。

（一）農民經濟權利的增長

首先是農民的集體土地承包經營權的獲得和鞏固。農民經濟權利的核心是完整的土地權利。家庭聯產承包責任制的建立，實現了土地集體所有權與家庭承包經營權的兩權分離。家庭聯產承包責任制既是土地產權制度的創新，也是農民土地契約權利的萌芽。通過20世紀八九十年代歷年的中央一號文件，家庭聯產承包責任制作為農村土地經營制度鞏固下來。在家庭聯產承包責任制下，農民擁有集體土地的承包權。通過把承包期限延長至30年，農民被賦予長期有保障的土地使用權。

其次是通過農產品統購派購制度改革，使農民對于農產品交換的自主權不斷擴大。隨著農村經濟改革的推進，與農業市場化發展相適應的經營決策自主權、經濟自由權、勞動權、生產要素與決策控制權、剩余收益權也得到了空前擴張。

第三，進入21世紀以來，農民經濟權利的增長主要體現在農民的土地承包經營權、房屋、農作物等私有財產權的實現和完善上。土地承包經營權也被法律確認為一種最重要的財產權利。2003年《土地承包法》對農民承包期內的土地使用權、流轉權和收益權進行確定，并將農民對土地的使用權利界定為一種具有私有財產特性的財產權。《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”。相關法律規定極大地保障了農民經濟權利特別是土地財產權的發展，并擴展到農民宅基地的使用權和交易權以及集體收益分配權上，使得農民能夠充分實現與土地相關的潛在經濟機會和財產性收益。

（二）農民政治權利的擴大

農民政治權利是農民經濟權利和社會權利的保障。農民政治權利主要體現在農民在村莊公共事務管理中的民主權利。農民政治權利雖然在1954年憲法中就得以確立，但由于農民自身條件的限制和制度的約束而很難得到充分實現。農村改革以來，國家與農民契約化關系的發展為農民政治權利的實現提供了制度空間。從1982年憲法規定村民委員會是基層群眾性自治組織到1998年正式頒布《村民委員會組織法》，村民自治制度得到不斷完善，農民的民主選舉權、民主監督權、民主決策權和民主管理權也得到了進一步的維護。

在民主選舉方面，確立了以普遍參與、差額選舉、無記名投票、直接選舉為基本原則的民主選舉制度，構建了一整套選舉程序，保障了村民的民主選舉權的落實。在民主監督方面，主要形成了以村務公開、財務公開、一事一議為主的民主監督制度，民主監督制度的內容不斷完善，村民實行民主監督的范圍不斷擴大，進一步穩固了村民民主監督權的發展。在民主管理方面，推廣“四議兩公開”等工作法，實現了村民民主管理的制度化和規范化。在民主決策方面，建立了村民會議、村民代表會議等民主決策制度，進一步維護了村民的民主決策權。

除了進一步完善農村基層民主自治外，農民的自由結社權也得到進一步加強。農民的自由結社權體現在農業市場化社會化條件下通過自由契約方式組建各種新型農業社會化服務組織和新型農村經濟合作組織。

（三）農民社會權利的快速發展

農民的社會權利也是農民發展權的重要組成部分，主要包括農民的醫療保障、養老保障與勞動保障三個方面的社會保障權。伴隨著國家與農民契約關系的重構，農民的社會保障權利呈現出高速發展的態勢。進入21世紀以來，中國社會發展進入了“以工促農”、“以城帶鄉”階段，國家通過取消農業稅費以及加強農村公共物品供給，大大促進了農民社會權利的快速發展。

首先是醫療保障。從2002年10月中央政府提出建立新型農村合作醫療制度開始，經過十年多的探索，最終形成了縣、鄉、村三級農村醫療衛生公共服務網絡體系。通過深化農村基層醫療衛生機構綜合改革，提高了新型農村合作醫療的籌資標準和保障水平，完善了重大疾病保險和救助制度，推動了基本醫療保險制度城鄉統籌。到2014年底，參合率達到98.9%，參合農民7.36億，人均籌資410.9元。

其次是養老保障。2003年底，全國1870個縣不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人參保，198萬農民領取養老金。2004年，開展對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點，農村只有一個子女或者兩個女孩的計劃生育家庭，每人滿60歲后每年享受不低于600元的獎勵扶助金。2008年，中央開始探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度。到2014年，開始整合城鄉居民基本養老保險制度，逐步建立基礎養老金標準正常調整機制，加快構建農村社會養老服務體系。

第三是勞動保障。在勞動保障方面，逐步消除戶籍制度對農民人身自由的束縛，減少農民進城務工勞動權被侵犯亂象，做好農民工擇業自由權、勞動報酬權、休息權、職業培訓權等權利的政策支持和配套制度保障。

總的來看，進入21世紀以來，隨著農業稅費改革以及國家對農村“多予少取”方針的確立，農民社會權利的保障范圍從公共物品、生活補助到合作醫療、養老保險等不斷擴展，農民社會權利的主體范圍從務農的農民擴展到外出務工的流動農民，農民社會權利的發展也從制度探索不斷升級到完善的社會保障體系，并向城鄉統籌并軌的方向發展。

四、70年來農民發展的經驗

新中國成立70年來，農民發展經歷了從身份到契約的演進過程，取得了巨大成就，也積累了寶貴的經驗。

（一）從身份到契約的演進是政府與市場兩種力量共同作用的結果

在中國，農民權利的實現具有不同于西方國家的政治、社會和文化環境。在強政府、弱社會格局下，政府壟斷一切權力與權利的合法性資源，農民發展從身份到契約的演進離不開國家法律、法規、政策的賦權。在農村土地制度變革中，國家發揮了重要作用，因為國家規定和實施著所有權。農村土地制度改革就是通過改變國家規劃的土地集體所有制所形成的集體所有、集體經營的方式，把經營自主權交給了農民及其家庭。家庭聯產承包責任制的推行，一方面實現了農村土地所有權和承包經營權的兩權分離，另一方面也重塑了國家與農民的關系，實現了由過去具有強制性的人身依附關系向契約化關系的轉化。

除政府力量外，市場也是從身份到契約運動的推動力量。伴隨著家庭聯產承包責任制的推行，農村經濟體制也逐漸從產品經濟向有計劃的商品經濟、商品經濟和市場經濟轉軌，農業經濟的市場化程度不斷提高。農業的市場化從涓涓細流逐漸匯成一股強大的力量，沖擊著以往的身份觀念和身份制度，推動了農村社會關系的契約化發展。首先，在農業市場化條件下，農民獲得了生產經營自由和人身自由，可以自由出售自己的農業剩余，開始擺脫人民公社體制的束縛而進入自由勞動者行列。其次，農業市場化的發展也促進了國家與農民經濟關系的市場化和契約化。家庭聯產承包責任制本身就是一種土地經營契約關系。再次，農業市場化的發展也促進了農村社會關系的契約化。農民自治組織、社會組織和經濟合作組織的建立，土地轉包、轉讓、租賃、合作經營等都是這種契約社會關系的不同表現形態。

總之，國家主導的農村土地制度變遷和農業市場化發展，沖破了一切束縛農民發展的制度約束，“身份農民”開始穩步向“契約農民”發展。

（二）從身份到契約的演進遵循著農民權利本位的進路

從身份到契約的演進，其實質是一個農民權利的實現問題。70年來，農民權利的實現遵循著從無到有、從形式正義到實質正義的邏輯進路。

首先，農民契約權利實現了從無到有的發展。農村改革以來，家庭聯產承包責任的推行促進了以土地經營自主權、土地財產權為基礎的農民經濟權利的發展，農民經濟權利是保障農民作為個體能夠發展的最為重要和基礎的權利。與農民經濟權利的實現相伴而來的是以村民自治制度為載體的農民政治權利的發展。當農民的政治權利得到保障之后，又進一步促進了農民社會權利和文化權利的發展。農民契約權利的發展既遵循著逐步擴張的邏輯，又呈現出相互激蕩、互動共生的發展進路。

其次，農民契約權利發展還實現了從形式正義到實質正義的轉變。市場化對于實現農民合法的財產權、農民工入城就業權利、糧食生產經營決策權等產生了巨大的促進作用，但是基于市場力量的平等是一種形式正義，而非實質正義。農民權利發展面臨潛在和實在的市場化風險與挑戰。農業是一個弱質產業，從事農業生產經營的農民同樣是一個弱勢群體。保障農民的契約權利，需要國家的干預和扶持。針對農民發展所面臨的市場困境與社會困境，國家加強了農民低保、養老、失業、工傷、醫療、教育等方面的保障體系、救濟體系和責任體系建設，并穩步提高城鄉基本公共服務均等化的水平，促進農民權利發展從形式正義走向了實質正義。

（三）從身份到契約的演進實現了外源式發展與內源式發展的結合

所謂外源式發展是指通過國家賦權的形式，承認和保護農民的土地權利。農村土地制度變革正體現了國家賦權農民的外源式發展策略。它通過國家賦權，破除了農民發展的身份限制，從而大大促進了從身份到契約的演進。但是，基于賦權的外源式發展又可能導致農民發展不具有內生性，即缺乏獨立性和自主性。事實上，政府的大量傾斜式的政策扶持可能改變農民發展的性質、功能和運作邏輯，這在當下的扶貧實踐中表現得比較充分。政府自上而下的父愛主義扶貧模式反而會造成貧困戶自身脫貧意愿低下，滋長“等靠要”思想。因此，從身份到契約的演進還需要實現內源式發展。內源式發展有兩個方面的內涵：第一，要充分考慮“地方性經驗”;第二，要始終堅持以農民為中心的發展本位。農民本身是農民發展的主體、動力和目的，政府的作用在于致力于提升農民自身的發展能力。在從身份到契約的內源式發展中，一方面需要堅持以市場為導向，堅持農民契約關系的自發形成、自主發展;另一方面必須堅持農民本位，通過國家權力賦權和規范化運作，為農民契約關系的發展提供制度空間，實現農民契約關系的成長壯大。

結語

新中國成立70年來，農民發展經歷了從身份到契約的演進，在這一過程中實現了農民契約權利的井噴式增長。但是，國家為了維護自身的統治權力，往往容易在某些方面回應、滿足農民的部分權利要求，并通過優先發展農民社會權利的方式來化解矛盾。這與農村改革以來農民政治權利緩慢發展和農民社會權利迅猛增長非常吻合。農民的參政權、投票權、知情權、監督權和自治權等基本上面對的是村務和鄉鎮政務的基層民主，相較更高層次的民主政治生活來說還有很遠的距離，同時基層民主在壓力型體制下也面臨附屬行政化等問題。另一方面，農民發展長期受城鄉二元體制的束縛，農民與市民的身份制度仍然沒有完全打破，進城務工的農民在身份、待遇、權利等方面無法享受與城市市民同等的待遇，從而被打上“農民工”的身份符號，流入城市的農民的居住遷徙權利也沒有從體制上根本解決。農民發展仍然面臨身份上的制度障礙，從而影響和制約了契約關系的發展。總之，農民發展從身份到契約的演進，既是新中國成立70年來取得的巨大成就和中國社會進步的重要標志，也是一個未竟的事業。

注釋：

① 趙宇霞：《論人學視閾下的農民發展》，《山西大學學報》（哲學社會科學版）2010年第6期。

② 張英洪：《農民權利論》，中國經濟出版社2007年版，第3頁。

③ 汪習根、楊豐菀：《論農民平等發展權》，《湖北社會科學》2009年第9期。

④ 《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第52頁。

⑤ [英]梅因：《古代法》，商務印書館1959年版，第97頁。

⑥ 郝龍：《認同、規范與資本——身份意涵的多重表述》，《湖北民族學院學報》（哲學社會科學版）2018年第3期。

⑦{17} 李仁玉、劉凱湘：《契約觀念與秩序創新》，北京大學出版社1993年版，第104、184頁。

⑧ F. A. Hayek， Law Legislation and Liberty： Rules and Order （Ⅰ）， The University of Chicago Press， 1973， p.36.

⑨ [美]莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發展》，中國社會科學出版社1992年版，第158頁。

⑩ 中共中央黨校黨史教研室資料組編：《中國共產黨歷次重要會議集》下冊，上海人民出版社1982年版，第20頁。

{11}{13} 徐勇、趙永茂主編：《土地流轉與鄉村治理》，社會科學文獻出版社2010年版，第45、55頁。

{12} 陳錫文等：《中國農村改革30年回顧與展望》，人民出版社2008年版，第43頁。

{14} 郭書田、劉彬：《失衡的中國》，河北人民出版社1990年版，第29—75頁。

{15} 邢建國等：《秩序論》，人民出版社1993年版，第217頁。

{16} 國家統計局編：《中國統計摘要（2000）》，中國統計出版社2000年版，第38頁。

作者簡介：蔣永甫，南京審計大學公共管理學院教授、博士生導師，江蘇南京，211815。

（責任編輯? 劉龍伏）