澳大利亞發展共享經濟的經驗與啟示

摘要：共享經濟給人類帶來了經濟社會可持續發展的曙光，共享經濟具備諸多優勢，被視為推動經濟社會可持續發展的重要途徑，但其發展仍然面臨新舊業態平衡、法律法規調整、勞工關系變遷、監管政策變革等巨大挑戰。澳大利亞在共享經濟發展和新舊業態的平衡中，政府最終選擇支持民意，在稅收、監管、消費者保護等方面進行政策調整，既促進共享經濟發展又保障新舊業態公平競爭。合理借鑒澳大利亞經驗，將有助于我國更好地制定共享經濟發展和監管政策。

關鍵詞：數字經濟共享經濟平臺經濟

作者簡介：

于鳳霞，國家信息中心信息化和產業發展部分享經濟處處長、高級經濟師。

共享經濟已經成為變革人類生產生活的新模式，讓全世界看到了實現經濟社會可持續發展的曙光。正因如此，世界各國都高度重視共享經濟的發展，但是這并不意味著共享經濟的發展就一帆風順。實際上，雖然共享經濟已經被視為推動經濟社會可持續發展的重要途徑，但是在短期內卻會對傳統產業的市場需求和管理體制造成沖擊。因此，在共享經濟發展的大趨勢面前，哪個國家能夠率先沖破傳統制度障礙，哪個國家就能成為經濟社會可持續發展領頭羊。縱觀世界，我們發現，澳大利亞在經歷數年的新舊業態平衡后，逐步轉變了曾經對共享經濟的偏見，變遏制為支持，進而成為共享經濟企業競相進入的藍海市場。目前，已經有22%的澳大利亞人通過優步（Uber）、愛彼迎（Airbnb）、Airtasker等網絡平臺，利用自己的閑暇時間或閑置資產賺取外快，已經有超過2/3的人使用過共享經濟服務。

反觀我國，雖然政府部門已經研究制定支持共享經濟健康發展的政策文件，但是在實踐過程中，以共享出行為代表的共享經濟企業仍然遭遇重重阻礙。其中，既有監管部門對新業態認識不足、監管能力跟不上的原因，也有維護傳統業態利益，將大量問題留在線下等考量。但是，數字化、平臺化的趨勢已然不可逆，順勢而為，走共享經濟的節約型發展道路，才能實現經濟社會的可持續發展。本文以澳大利亞為典型案例，介紹政府部門在觀念轉變、支持共享經濟平穩發展的成功經驗，希望能夠為我國各地共享經濟的支持政策制定、監管規則調整等提供有益借鑒和啟示。

一、澳大利亞共享經濟發展的曲折歷程

在澳大利亞，共享經濟也屬于舶來品。早在2012年10月，美國的共享出行領導企業Uber就已進入澳大利亞，但是Uber所提供的服務一直不被澳大利亞所認可，在很長時間里都屬于違法運營，而且不斷遭到來自監管部門、稅務部門、工會、司機等各方的阻礙。客觀地看，這是新舊業態相互抗爭，最終達成平衡發展、公平競爭格局必不可少的路徑，包括我國在內的其他國家也都正在經歷這一過程。在本部分，我們以共享出行為典型案例，闡述作為新生事物的共享經濟在發展中面臨的多重挑戰。

（一）與傳統業態的抗爭

共享經濟強調對利用不足的資源進行挖潛，無需或僅需很少的新增投入，因而其成本往往大幅低于傳統市場服務，并直接給傳統業態帶來沖擊。這在出行領域表現得尤其明顯，因為傳統出租車行業面臨政府的強監管，一直保持著嚴格的數量和價格控制，出租車司機不僅要承受巨額的牌照費用，還要負擔日常的運營成本。正因如此，自從Uber進入澳大利亞之后，就不斷面臨當地出租車司機的罷工與抗議。例如，2015年9月，澳大利亞出租車行業掀起大規模抗議Uber的罷工運動，400名司機聚集在墨爾本維多利亞議會大廈，要求政府取締Uber，昆士蘭、西澳大利亞和新南威爾士等州也相繼進行罷工抗議。實際上，在大量出租車罷工時，澳大利亞民眾的反映卻很冷淡，多數人認為Uber能提供更好更便宜的服務。

（二）與稅務部門的抗爭

自Uber進入澳大利亞起，其就一直處于違法運營狀態，因此先后有大量Uber司機被課以罰款。例如，昆士蘭州政府曾在一年時間內對500多名Uber司機開出1500多張罰單，總金額超過173萬澳元。2015年，澳大利亞稅務局（ATO）對全國Uber司機的收入報稅情況展開審核，并以Uber司機提供的服務類似出租車運營服務為由，要求Uber司機按照澳大利亞稅法規定，從當年8月1日起不論營業額多少，都必須申請澳大利亞商業編號（ABN）并繳納商品與服務稅（GST），否則將因違反稅法而遭受巨額罰款。對此，Uber認為其司機不使用出租車車站，不穿統一制服，不在街道上載客，而且多數屬于兼職司機，因此不應當被歸類為出租車司機。

ATO和Uber官司的核心在于Uber司機提供的服務是否屬于“出租車服務”，但焦點卻在于是否注冊繳納GST。因為，澳大利亞稅法規定，一般企業的營業額高于7.5萬澳元才必須注冊繳納GST，但出租車行業例外，即無論出租車司機營業額多少都必須注冊繳納GST。同時，Uber建議旗下9000多名司機暫不進行商業注冊，并對稅務局的決定提起上訴。但是，最終Uber的觀點并未得到澳大利亞聯邦法院的認可和支持，在歷經18個月的訴訟糾紛后，2017年2月正式裁定Uber司機為出租車司機，必須遵從澳大利亞的稅法規定，即不論營業額多少都必須注冊并繳納GST。（三）與司機和勞工部門的抗爭

共享經濟的發展具有明顯的就業帶動和收入促進作用。但是，不少從過去專職崗位轉移到兼職崗位的人員，在面臨競爭壓力時往往會尋求共享平臺提供類似專職崗位的福利保障，這在十分注重福利的西方國家尤為突出。2017年6月，澳大利亞司機工會——“共享出行司機聯盟”要求Uber給予司機“正式員工”而不是“分包商”地位，并享受雇員相關福利待遇。應工會請求，澳大利亞勞動力監管機構——公平工作監察員（FWO）啟動對Uber的用工方式調查，重點審查Uber是否違反澳大利亞勞動法。然而，歷經一年多時間，這一調查并沒有得出一致結論，時至今日監管部門仍然在繼續調查Uber與司機的合同是否符合澳大利亞法律。

以共享出行為典型案例的曲折發展表明，共享經濟在澳大利亞的發展也曾面臨重重障礙。但是，即便如此，澳大利亞共享經濟的發展進程并未受到實質性阻礙。最典型的例證就是，盡管一開始澳大利亞各州政府都在大力打壓Uber等共享出行服務，但到2015年時全澳大利亞的Uber用戶反而增長至100萬左右，這讓澳大利亞政府不得不重新審視共享經濟這一新業態的利弊，以及此前打壓政策的合理性。2015年以來，澳大利亞各政府部門都在加深對共享經濟的認識，并客觀評估共享經濟帶來的各方面影響。例如，澳大利亞生產力委員會（Productivity Commission，2016）的研究報告指出，共享出行以更低的成本提供了比傳統出租車更高質量的服務。 澳大利亞競爭與消費者委員會（ACCC）將共享經濟帶來的消費者福利歸納為四個方面：更多選擇機會、了解其他用戶體驗、找到適合自己偏好的產品或服務、可能價格更便宜。其他第三方評估也發現，共享經濟對促進經濟增長、創造更多就業崗位、增加稅收等方面都有積極效果，政府部門的監管政策也隨之逐步調整。正是在澳大利亞出租車司機罷工后的一個月，首都堪培拉就率先完成法律修訂，正式承認Uber和其他共享出行服務的合法性，這也對其他地區監管政策的放松起到了示范作用。

二、澳大利亞發展共享經濟的經驗

經過數年的磨合和政策調整，澳大利亞共享經濟已經得到長足發展。目前，Uber在澳大利亞的司機數量已經達到數十萬，Airbnb在悉尼的用戶量位居全球前列，此外還涌現了寵物看護、技能分享等大量共享經濟創業企業。根據Centre for the Future of Work發布的官方報告顯示，澳大利亞從事兼職工作的人數在逐年上升，已經從2012年的29.7%增加到了31.7%。根據德勤報告，2016年僅新南威爾士州（NSW）主要共享經濟企業的收入就達到26億澳元，同比增長68%，服務提供者達到9.2萬人。澳大利亞共享經濟的蓬勃發展，與政府官員主動認識共享經濟，積極推動政策的適應性調整有很大關系。

（一）政府官員已普遍接受共享經濟新理念、新業態

澳大利亞各州對共享經濟開展屬地化管理，在面對共享經濟帶來的影響時，普遍以尊重發展趨勢和百姓需求為出發點，進行主動了解和客觀評估。以新南威爾士州為例，2017年8月在面對Uber意欲在澳大利亞實施“飛的”計劃時，州政府一位發言人稱，“科技創新的速度與大數據的使用推動了交通設施和服務的完善，并給我們創造了千載難逢的機會，以改變計劃和部署未來交通服務的方式”。2017年底，在Taxify進入新南威爾士州時，州貿易和工業部長表示很高興Taxify在新南威爾士州推出其服務，這筆巨額投資將吸引數以千計的司機注冊，對經濟和用戶而言都是巨大的勝利。類似支持共享經濟發展的官員發言并不少見，而且還有一些官員在網站上公開討論共享經濟相關議題，比如有電子安全專員辦公室的專員在官網上發表文章討論共享經濟中的育兒外包服務。

（二）在政府官方網站上系統宣傳共享經濟

澳大利亞對待共享經濟的態度是客觀公正的，在支持共享經濟創新發展的同時，也提醒各方權利義務和可能問題。對此，我們能夠在澳大利亞各大政府網站看到對共享經濟的系統介紹，比如ACCC官方網站上就有對共享經濟的詳細介紹，ATO則系統介紹了共享經濟相關的稅務問題。2016年11月，ACCC還發布了協助共享經濟平臺運營商、用戶和服務提供方的指南，強調各方在《澳大利亞消費者法》（ACL）中的權利和義務。在平臺運營商指南中，突出強調評論的重要性，認為評論不僅決定服務質量，而且也是信任和安全的重要指標，要求必須有適當的流程來確保用戶評論的真實性和不可更改性。在服務提供方指南中，解釋了對消費者的義務，以及與平臺打交道中的權利，并指出平臺運營商必須協助服務提供方履行義務。在用戶指南中，指出包括如何評論、檢查平臺有無額外交易保障等八個技巧，以幫助用戶獲得最大收益。值得注意的是，ACCC已經將這些教育平臺和用戶的法律義務作為國家項目的一部分。此外，地方政府也在積極推動市民了解共享經濟，比如NSW政府在官網上列出市民需要了解的共享經濟知識，并宣稱歡迎共享經濟帶來的對消費者選擇、就業和生產率方面的積極影響。

（三）建立新舊業態公平競爭的稅收規則

為促進新舊業態平衡發展，澳大利亞稅務局將共享經濟平臺和平臺上的服務提供者均納入到征稅范圍，以建立新舊業態公平競爭的市場環境。對共享經濟平臺企業，需要申請ABN，并繳納GST。如果平臺年度營業額（預期）低于7.5萬澳幣，則無需注冊GST，但可以申請ABN以防有開票的不時之需。例外的是，對共享出行企業執行特殊規定，不論營業額多少都必須注冊ABN并對全額收入按11%的稅率、分月或季度申報GST。此外，如果共享出行企業同時擁有其他企業，即使其他企業并非從事共享出行業務（比如是共享停車位），也必須同時報稅。對平臺上的服務提供者，規定使用共享經濟平臺提供收費服務或使用住宅、汽車或其他資產賺取收入時，需要記錄所有收入以及可以扣除的費用，并在納稅申報表中進行申報。以共享出行為例，司機可申請抵扣合規費、停車費、過路費等大量運營相關費用，但只有載客行駛里程發生的費用才能扣除，且稅務局將每輛汽車可申報的載客行駛里程限定為最高5000公里。對于抵扣費用計算方法，稅務局還提供了兩種方式：按汽車行駛每公里費用申報或通過記錄行車日志計算汽車申報費用，并專門發布了一款叫“我的扣除”APP工具。

（四）突出對消費者的法律保護

在監管方面，澳大利亞將消費者的權利和福利放在非常重要的位置，ACL將共享經濟平臺上發生的糾紛均納入規范范圍，旨在持續推進公平共享。ACL認為，澳大利亞有50%人口使用或考慮使用共享經濟平臺，所以號召每個人都必須發揮自己作用來實現公平共享。ACL不斷提醒用戶，如果通過共享經濟平臺租用或購買商品和服務，出現問題會跟在商店購買一樣受到法律保護。ACL還在其官網上為消費者明確指出了糾紛處理流程：一是同商家或服務供應商協商;二是與共享經濟平臺聯系，走共享經濟交易平臺內部爭議解決程序;三是在平臺上給商品或服務提供者留下實事求是的評語和評級;四是向所在州或地區的消費者事務機構提出投訴。此外，在具體的共享經濟監管細則中，還提出了一系列詳細的信息披露要求，以讓消費者擁有同傳統線下消費一樣的知情權。

（五）建立平衡新舊業態的監管機制

共享經濟對傳統業態帶來了客觀沖擊，尤其是共享出行的發展，打破了長期以來難以滿足用戶需求、過度監管又反對競爭的出租車商業模式，因此協調新舊業態的矛盾成為監管變革的重點。以NSW為例，經過廣泛審查和咨詢，政府認識到現行法律增加了服務提供成本，限制了創新機會。2015年12月，NSW交通部門宣布更新過時的交通監管規則，以滿足消費者需求。對此，NSW提出了四方面的交通變革舉措：一是在拿到許可證、完成司機背景審查、司機和車輛安全檢查，以及第三方強制保險后，共享出行企業和司機可以合法運營;

在第三方強制保險方面，保險費用取決于車輛使用情況，根據新的保費安排，保費結構由基礎費用和變動費用組成，其中變動費用取決于汽車使用里程。二是立即取消超過50條的出租車和租車監管規則，評估認為這有望每年節約3000萬澳元的監管成本;三是建立新的監管機構和委員會——點對點交通管理局，以確保新的監管規則得到落實;四是引入一套援助方案來緩解共享出行給傳統出租車牌照持有者造成的重大影響，包括艱苦條件支持和牌照回購計劃。同時，為出租車和租車牌照持有者建立2.5億澳元的行業調整方案，資金來源于每次向出租車和共享出行乘客征收1澳元費用。

（六）政府部門積極參與共享經濟

澳大利亞政府不僅是共享經濟的宣傳者，而且政府部門也在深度參與共享經濟，通過類似政府采購的方式支持政府機構使用共享經濟服務提高效率。以NSW為例，州政府正在推動汽車共享、共享出行的政府采購，以降低政府成本。在汽車共享方面，早在2015年初，州財政、服務和創新部（DFSI）就對汽車共享的價值進行了為期三個月的測試，

測試使用了GoGet和Hertz 24/7提供的汽車共享服務，測試期間有超過160名公務員使用了352次與業務相關的共享出行。通過測試發現，使用汽車共享明顯降低了政府車隊的規模和成本。2015年8月，州政府宣布利用共享經濟成立新車隊的計劃，目前市區的公務員都使用汽車共享。在共享出行方面，2016年3月，DFSI成為州內第一個為公務員提供共享出行服務的政府機構，需要出差的公務員可以在出租車、共享出行和公共交通中選擇最合適和最有價值的方式。此外，2016年4月，州政府老齡部老年卡宣布與Uber建立新的合作關系，一方面為老年人會員提供共享出行折扣服務，另一方面為老年人提供成為Uber司機的機會，讓他們以適合自己的時間重新進入勞動力市場。

三、澳大利亞經驗對我國的啟示

正如歷史上汽車對馬車的替代一樣，任何新業態的產生和發展，不可避免地會遇到各種阻力甚至暴力沖突，這是經濟和社會進步必須面對和處理的問題。解決之道在于，建立一種能夠取得廣泛信任并產生普遍滿意結果的制度。由于傳統出租車監管本身就是一個世界性難題，作為共享經濟新業態的Uber進入澳大利亞所引發的矛盾，以及澳大利亞政府推動的監管變革，不僅對全球其他市場的共享出行變革有重要借鑒意義，而且對其他共享經濟領域監管政策的調整也有重要啟示。

（一）要客觀認識共享經濟新業態的創新發展

共享經濟能夠在全球范圍內得到廣泛共識和快速發展，已經充分證明其適應性和生命力。更為重要的是，有越來越多的國家將共享經濟作為經濟社會可持續發展的重要途徑，可稱之為全球共享經濟競賽。我國正面臨日益嚴峻的資源環境約束，經濟社會可持續發展問題早已提上議事日程，監管機構應正視共享經濟發展的客觀性、必要性，并學習澳大利亞經驗，全面評估共享經濟發展可能產生的經濟社會影響，從而進行趨利避害的針對性政策設計。尤其是，要發揮我國體制優勢，將共享經濟作為“一把手”工程來抓，促進監管部門全面客觀認識共享經濟、推廣共享經濟、引領共享經濟。

（二）要統籌建立多部門協同的推進機制

用澳大利亞生產力委員會的話說，共享經濟是一種破壞性創新，雖然能帶來諸多益處，但也會對傳統的業態造成顯著沖擊。作為新業態，共享經濟涉及到多產業融合、新舊業態平衡、法律法規調整、勞工關系變遷、監管政策變革等問題，需要政府部門進行“跨界”交流、多部門協調，研究制定一套系統性的支持政策和解決方案。目前，我國急需統籌考慮的是，研究制定促進共享經濟持續健康發展的社保兜底政策、消費者權益保護政策、專兼職分類監管政策和分類征稅政策，這些基礎制度無法取得突破，共享經濟很難獲得充分的發展。

（三）要給出新舊業態轉型發展的過渡性解決方案

目前，共享經濟發展面臨的突出問題，不再是市場和用戶不歡迎的問題，而是如何確保新舊業態不發生系統性、尖銳性的穩定風險，順利實現新舊業態的融合、轉型發展。對此，監管部門需要客觀分析傳統業態中存在的“非市場性”門檻，以及新舊業態矛盾的焦點和形成原因，由此才能研究制定出針對性的解決方案。比如，在共享出行領域，全球出租車行業都因傳統的許可制、牌照拍賣、數量管制等形成了行政性的退出壁壘，造成出租車司機難以輕裝前行與共享出行司機公平競爭。對此，我國也可以借鑒澳大利亞經驗，通過降低牌照租金、制定補貼方案等方法實現平穩過渡。

（四）要以人民需求為中心推動監管政策的適應性變革

在共享經濟的發展過程中，澳大利亞政府也曾經歷幾年的對抗，但是面對強烈的市場需求，共享經濟依然保持強勁生命力。對此，澳大利亞政府選擇了客觀評估共享經濟的利弊，并公開支持共享經濟的發展，為百姓創造更多增收和消費選擇，同時加強對用戶權益的保護。我國監管政策的調整，也必須緊緊圍繞人民美好生活需求為中心，強化安全、服務、用戶權益等社會性監管，放松甚至取消數量、價格等各類經濟性監管，讓人民群眾有更多幸福感、獲得感。

參考文獻：

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3.Productivity Commission. Digital Disruption：What do governments need to do？2016.

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責任編輯：沈家文