國際發展援助體系改革和中國的作用

摘要：本文首先概述國際發展援助體系的發展現狀和中國開展的國際發展援助，接著指出了國際發展援助體系面臨的問題和改革的方向，最后討論中國在構建新的國際發展援助體系可以發揮的作用。本文指出，中國應努力構建與“人類命運共同體”理念相適應的倫理體系，充分結合和運用現有的國際發展話語體系和積極參與三方援助合作。

關鍵詞：國際發展援助三方合作人類命運共同體

作者簡介：

黃永富，國家發展改革委國際合作中心研究員。

隨著世界范圍內民粹主義和保護主義的不斷抬頭，美國避開世界貿易組織規則挑起貿易和科技爭端，幾次退出全球多邊體系，使全球多邊體系面臨失序的風險，包括國際發展援助體系。國際發展援助體系是全球治理的重要組成部分，是維護全球多邊體系和增強全球合作的主要機制。而且，國際發展援助合作以提供全球公共產品為己任，致力于服務全球公共利益，與對外投資貿易合作不同，相對而言利益沖突較少。這一特點使越來越多的全球多邊體制改革正著眼于國際發展合作，發展新的知識和話語體系。國際發展援助體系改革的方向在哪里？中國應該發揮怎樣的作用？

一、國際發展援助體系綜述

國際發展援助體系是維護全球多邊主義的重要組成部分，一直致力于提升發展中國家的經濟社會發展水平。經過幾十年的發展，國際發展援助體系已逐步形成了完善的體系，包括發達國家的官方發展援助、多邊開發銀行的發展援助（比如世界銀行、地區性發展銀行如亞洲發展銀行等）、南南合作（包括三方合作）、混合金融等。本文主要概括官方發展援助、南南合作和三方合作的發展情況。

（一）官方發展援助

從二戰后到21世紀初，國際發展援助體系一直是發達國家主導的南北結構性關系，其中發達國家既是雙邊也是多邊發展援助的主要貢獻者。聯合國對發達國家的對外援助有明確的要求和規定。20個世紀60年代，聯合國發展大會提出了一個衡量發達國家履行國際發展援助義務的標準，即發達國家需要拿出0.7%的國民總收入（GNI）的官方發展援助用于支持發展中國家，這一標準被2002年召開的聯合國發展融資國際會議再次強調。1961年經濟合作與發展組織（OECD）設立發展援助委員會（DAC，或稱作“援助國俱樂部”）。DAC是國際社會負責協調發達國家向發展中國家提供官方發展援助（ODA）的核心機構，目前擁有29個成員，包括28個發達國家成員國和歐盟。OECD對官方發展援助有具體規定，即優惠貸款必須要有25%的贈款成分才能被稱為是官方發展援助。

根據OECD的統計資料和其最新的《2018年發展合作報告》，傳統的OECDDAC成員國中，只有丹麥、盧森堡、挪威、瑞典、英國2013年以來保持在0.7%以上。近年來，德國提高了對外援助占國民總收入的比重，2016年達到了0.7%的水平;比利時和瑞士保持在0.5%左右的水平;美國一直保持在0.18%至0.2%。2013年以來，28個傳統發達國家的官方發展援助總額僅占國民總收入平均比重為0.3%～0.32%（如表1所示），遠低于聯合國提出的0.7%門檻，尚需要巨大的努力。

（二）南南合作的發展現狀

南南合作可以追溯到1955年的萬隆會議，以及1961年發起的不結盟運動和1964年成立的77國集團。1978年聯合國在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開發展中國家技術合作會議，并通過

《布宜諾斯艾利斯促進和實施發展中國家間技術合作行動計劃》（BAPA），南南合作在國際發展領域成為正式概念和框架。40多年來，在聯合國的支持、引導下，以技術和經驗分享為主要特征的南南合作得到蓬勃發展，南方國家之間的貿易和投資往來不斷深入。近年來，以中國、俄羅斯、印度、南非、巴西等為代表的南方國家積極為其他發展中國家提供援助，其強勁發展正在重塑國際發展援助的大格局，改變南北國家之間、南南國家之間在政治、經濟和文化等領域的國際關系。根據OECD最新的《2018年發展合作報告》，截至2017年，除了13個非OECDDAC成員國向其報告援助規模和投向等相關的數據（包括阿塞拜疆、保加利亞、愛沙尼亞、以色列、哈薩克斯坦、科威特、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、俄羅斯、泰國、土耳其、阿聯酋），還有10個非OECDDAC成員國估計也向其他發展中國家提供了發展援助（包括巴西、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、印度、印度尼西亞、墨西哥、卡塔爾、南非）。

國際發展“南方化”的提法悄然出現。這一方面反映了南方國家在國際發展援助領域的積極作為和重要性的上升，以及南南合作的經驗不斷得到國際社會的重視，并影響北方國家的國際發展實踐（比如北方國家趨于減少贈款比例、注重合作雙贏等），另一方面則反映了北方國家的別有用心，他們呼吁新興國家承擔更多全球責任的呼聲日益強烈（北方國家一方面呼吁南方國家多承擔責任，另一方面指責國際發展“南方化”是所謂的“逐底競爭”，必然降低環境保護、勞工保護等標準，損蝕現行全球發展援助體系）。由于南方國家整體經濟發展程度處于較低水平，南南合作在國際發展援助總量中的占比仍然較低，10%左右。就中國的情況而言，中國其實是在自身財力緊張、物資相當匱乏的情況下，始終致力于承擔相應的國際義務，向經濟困難的國家提供力所能及的經濟技術援助，并逐步擴大援助范圍。自2000年以來，中國免除最不發達國家所欠債務至少80筆。2019年3月20—22日，在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯召開的第二屆聯合國南南合作高級別會議上，聯合國秘書長強調，南南合作不能取代發達國家所提供的官方發展援助及其相應的國際責任，盡管南南合作對于緩解全球不平等、應對氣候變化、推動基礎設施建設、促進社會性別平等、豐富多邊機制等五個方面都具有突出貢獻。

（三）三方合作的發展現狀

三方合作通常指北方援助國和南方援助國共同向發展中國家提供援助，但也泛指政府、國際組織、社團、企業、慈善家（比如梅琳達及比爾·蓋茨基金會）等共同參與提供發展援助的合作形式。隨著新興經濟體在國際發展援助領域的積極作為，西方發達國家開始重新審視新興經濟體作為“發展伙伴”或“發展行動者”在國際發展合作體系中的角色和貢獻，聯合國等國際多邊機構對這一新動向也表現出極高的熱情和關注，紛紛將南南合作和三方合作納入各自機構的發展戰略。比如2012年，聯合國大會正式通過了設立“聯合國南南合作辦公室”的決議，替代原有的“南南合作專門單元”，專門負責協調全球南南合作和三方合作事務。很多國際多邊機構，包括國際勞工組織、聯合國教科文組織、聯合國糧農組織等多邊機構也制定各自的三方合作戰略，通過提供資金、培訓和管理技術等形式支持南南合作和三方合作。

符合三方的述求。對于北方國家來說，開展三方援助合作，既有利于將南南合作納入國際發展援助體系，起到緩解國際發展融資的壓力和彌補援助資金缺口的作用，以及學習南南合作中互利共贏的經驗和做法，也有利于更好地了解南方國家的援助需要，以提供更適合發展中國家需求的援助支持。對于南方援助國來說，與北方國家開展援助合作可以與北方國家建立起有效的交流和合作網絡，學習他們多年積累的國際化經驗，并彌補南南合作在資金、管理和技術等方面存在的不足。對于南方受益國，因為三方合作意味著援助資源的多元化，他們能夠獲得更多的資金、管理和技術等方面支持，更快縮小與國際水平的差距，他們對于北方國家參與三方合作持歡迎和開放的態度。

三方合作也存在弊端。比如，由于發達國家和發展中國家援助方具有非常不同的資源、優勢和習俗等，角色定位和責任分工的協調并不容易。于是，談判成本大幅增加，管理和監督程序變得復雜，執行和運作效率反而低下。

根據OECD的《2018年發展合作報告》，到2017年，大多數OECDDAC成員國都參與了三方合作，覆蓋了農業、漁業、教育、林業、治理、健康、工業等不同領域，另外，非OECDDAC成員國包括阿根廷、阿聯酋、以色列、塔吉克斯坦、土耳其、智利、中國、哥倫比亞、哥斯達黎加、印度、印度尼西亞、墨西哥、南非等也非常積極地和北方國家一道提供三方合作援助，并將參加三方合作作為提升本國在各自所在區域影響力的重要途徑。

二、中國的國際發展援助概述

中國于2018年初成立國家國際發展合作署，旨在從政策、規劃、協調、管理和資源配置等方面充分整合和完善中國對外援助和國際發展合作工作，改變以往對外援助的項目碎片化、管理條塊化等狀況。

（一）南南合作

南南合作是中國對外援助和國際發展合作中的重要組成部分。在過去40年里，中國一直是南南合作堅定的支持者、有力的貢獻者和積極的參與者。作為最大的發展中國家，中國在努力克服自身發展問題的同時，仍本著“量力而行、盡力而為”的原則，在如下幾方面不斷促進南南合作的深化發展，大大增強了發展中國家的國際影響力和話語權。

大膽引領國際發展援助領域的話語權。中國陸續提出“構建人類命運共同體”和互惠共贏等理念，突出強調政治上不干預、尊重國家需求導向等原則，為全球包容性發展提供公共產品、提供中國方案、貢獻中國力量。

勇于開展制度創新和實踐探索。中國獨資或合資倡議設立新的發展金融機構，比如亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、絲路基金和南南合作援助基金等，拓展了發展中國家的發展融資渠道，豐富和增強了南南合作的內涵和生命力。在新金融機構的支持下，通過“一帶一路”倡議助力發展中國家在經濟、政治、社會和文化等領域的共商、共建、共享，在基礎設施、公共衛生、教育、農業和環境等領域與其他發展中國家開展大型南南合作項目，積極實踐“構建人類命運共同體”和互惠共贏等理念。

大力支持理論和實務的研究。中國政府積極引導和支持國內高?；蜓芯恐菐?，如北京大學南南合作與發展學院、中國農業大學南南農業合作學院（“一帶一路”農業合作學院）等，參與“一帶一路”南南合作農業教育科技創新聯盟和南方智庫聯盟，與其他北方和南方國家的研究機構和人員一道，共同深入探討南南合作的內涵、特點、公共知識、合作機制、監測機制和評估機制等。

積極鼓勵多元參與。中國政府大力支持和鼓勵國內的私營部門和企業、社會組織、志愿者等“走出去”，積極參與中國在亞非拉開展的南南合作項目，為構建新型南南國家關系不斷發揮積極作用。中國正有越來越多的老中青企業高層管理人員，高科技專家、礦業或農業等領域的高級技術專家，還有技術員、工人和私營企業家等正頻繁來往于非洲等發展中國家和地區，覆蓋基礎設施、高新技術、礦業、農業、教育、公共衛生等領域。

（二）三方合作

與西方發達援助國開展項目式的三方合作。對于與西方發達國家的三方合作，中國一直持積極嘗試的態度，努力豐富和拓展對外援助形式。中國先后以發展伙伴的身份積極參加OECDDAC中國工作組的相關合作項目，比如農業領域的中國—英國—馬拉維水產發展項目、中國—英國—烏干達木薯發展項目、中國—美國—東帝汶農業項目等。

與全球性和地區性多邊機構開展三方合作。中國積極與全球性和地區性多邊機構開展更加機制化、規范化和長期的三方合作，包括世界銀行和聯合國系統的聯合國開發計劃署、聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金、聯合國教科文組織、世界衛生組織，以及亞洲開發銀行、非洲開發銀行等。比如，根據《中國的對外援助（2014）》報告，截至2012年，中國向亞洲開發銀行、非洲開發銀行、泛美開發銀行、西非開發銀行、加勒比開發銀行等地區性金融機構累計捐資約13億美元。2017年5月在首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平主席鄭重承諾在未來三年向有關國際組織提供10億美元落實一批惠及沿線國家的合作項目。

此外，中國還嘗試和私人部門開展三方合作，比如和著名慈善機構比爾·蓋茨基金會在莫桑比克和贊比亞開展三方合作。

通過與北方援助國、多邊組織和私人部門等開展三方合作，中國對合作機構的影響力大幅提升，對相應領域全球南南合作的影響力也大幅提升。隨著對三方合作認識的不斷深入，中國所發揮的作用也越來越大，不斷為對外援助實踐增添新的活力。

三、國際發展援助面臨的問題和改革的方向

（一）西方倫理體系遭受質疑

西方的雙邊對外援助以及由西方主導的全球性或區域性多邊發展援助組織一直以來深受西方倫理體系的影響。不可否認，西方尤其是歐盟的對外援助對于推動受援發展中國家的脫貧、減排、實現可持續發展功不可沒。但是，西方的對外發展援助政策一直不是簡單的經濟利益和雙邊關系，而是帶有濃厚的政治色彩，旨在通過協調援助和合作方案，向受援國推行其資源、貿易等相關的政策綱領，或通過在援助中附帶政治條件，向受援國輸出“民主、自由、憲政”等價值觀。

21世紀以來，伴隨著金融危機的出現和全球政治經濟格局的變化，以特朗普政府“美國優先”戰略和英國脫歐為代表的民粹主義思潮在西方大國呈上升趨勢，基于利他和道義導向的援助理念逐步受到利己主義理念的侵蝕，西方發達國家一直面臨著援助有效性的挑戰，提供援助的意愿出現大幅下降。其中，加拿大、澳大利亞等國家甚至將其原本獨立的雙邊國際發展署撤除或并入了相關部委。

相比之下，作為世界最大的發展中經濟體，中國一直在自身條件并不寬裕的情況下積極承擔國際援助義務，而且一直堅持“互相尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的原則，和“不附帶任何政治條件、不干涉受援國內政、充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利”的方針政策。這些原則和方針政策深受受援國歡迎，卻飽受西方的詬病，批評中國的援助助長了受援國的腐敗氣焰，抹黑中國的對外援助是新殖民主義，批評中國的對外援助是為了攫取資源，不遵循既有國際規則，不參與國際合作等等。中國大力推動的南南合作所體現的倫理體系和道德標準能否超越現行主導國際發展援助體系的西方倫理體系？

（二）保護主義和民粹主義的沖擊

在保護主義和逆全球化浪潮的壓力下，國際多邊援助體制面臨轉型、甚至失序的風險。比如，在美國和日本等發達國家的鼓動下，世界銀行將“發展中國家的標準”設定為人均GDP低于6895美元，并據此認定包括中國在內的許多發展中國家不僅不再滿足獲得發展援助貸款的條件，而且還需承擔相應國際責任。2019年4月17日《日經新聞》報道，日本政府已要求亞洲開發銀行停止對中國提供新融資。日本早在2008年就徹底終止對華日元貸款。巴西在WTO框架內宣布放棄其“發展中國家”身份，這對廣大的新興經濟體帶來強大的沖擊波。新形勢下，國際多邊援助體制應該如何改革？全球有效發展合作伙伴關系（GPEDC）應該如何構建？新的國際發展援助體系包含哪些規則和架構（包括一些具體領域的問題，比如如何更好地發揮發展合作中私有部門的作用？如何提升農業領域、衛生領域、基礎設施建設領域的合作水平以推動聯合國可持續發展議程的實現）？

（三）一些地區的發展援助正在成為潛在的沖突點

國際地緣政治格局正在發生變化，美國和歐盟都在調整對非援助政策，澳新兩國也開始重視在太平洋地區的發展援助等等，比如2018年12月13日美國國家安全顧問博爾頓在傳統基金會提出的美國“新非洲戰略”，即美國將優先處理與非洲的經濟聯系，增加經濟投入以重新拉近與非洲的關系，為美國企業制造機會。美國等在發展與這些地區的援助合作時，不斷指責中國的“一帶一路”建設破壞環境、掠奪資源、造成債務危機和腐敗等，鼓吹西方的“公平”“透明”等商業原則。這些政策調整勢必影響我國在該地區的援助合作，并使該地區的對外援助出現持續競爭甚至沖突的局面。南北合作和南南合作是該融合還是獨立？三方合作和南南合作的新模式、新形態、未來走向如何？需要哪些新的架構和規則予以規范？

四、中國的作用

（一）努力構建與“人類命運共同體”理念相適應的倫理體系

當前的國際援助體系迫切需要一套適應新形勢的新規則和新倫理體系。中國對外援助是踐行“構建人類命運共同體”理念的有效載體，尤其需要探索和建立一套與此理念相適應、超越現有的、又被全球所廣泛接受的新的發展援助倫理體系，即提出一套“中國體系”“中國標準”或“中國方案”。這一探索是完全有可行的。最近十多年，中國的對外援助深受受援國的歡迎和好評。很多北方援助國和包括世界銀行在內的國際發展援助體系都在高度關注并積極研究中國對外援助的原則、方式和經驗，并積極推動與中國的三方合作。受到了中國對外援助方式的影響，國際發展援助體系和援助框架發生了很大的變化，中國的一些原則、理念和經驗已逐漸被接受，比如追求互利雙贏、提供優惠貸款、支持發展中國家的基礎設施建設等。

（二）充分結合和運用現有的國際發展話語體系

目前由西方主導的國際發展援助體系有一套與聯合國2030年全球可持續發展議程相適應的話語體系，包括綠色、包容、可持續、透明、公平、善治、能力建設、勞工保護、發展有效性、監測評估等。中國需要深入領會現行的發展話語體系，在此基礎上探索提出的有中國特色的新的發展援助倫理體系才能被全球所廣泛接受。中國還需要充分結合這些發展話語體系著力增強規則制定、議程設置、輿論宣傳、統籌協調，提高參與全球治理的綜合能力，包括用這些發展話語體系做好輿論宣傳工作，講述中國發展歷程和南南合作故事，才能深入人心。

（三）積極參與三方援助合作

在新的全球地緣政治格局下，中國除了堅持以南南合作為基礎的對外援助戰略，還應積極尋求與國際多邊機構以及發展援助委員會成員國的正式合作，這對于化解潛在沖突、構建新的國際發展援助體系具有積極作用。雖然三方合作的實踐已有不少，但國家層面的三方合作行動計劃或戰略卻很少。中國需要在制度、政策、管理等層面不斷創新合作機制、提升合作的規模和范圍，不斷促進南南合作和南北合作在國際發展的話語體系和實踐層面發揮作用，從而推進構建人類命運共同體和實現未來可持續發展目標。在具體實踐中，對標國際規則，既注重提高援助成效又積極防范腐敗滋生，既幫助受援國改進硬件建設又幫助受援國完善相關制度。

參考文獻：1.國務院新聞辦公室：《中國的對外援助（2014）》，國務院新聞辦公室網站，2014年7月10日。

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責任編輯：沈家文