我國地方政府財政空間的測度及預測

楊云 林雙林

內容提要：在拓展財政空間概念的基礎上，測度2010～2017年我國30個省（區、市）的財政空間，并預測在不同情形下的財政空間。將地方政府債務占GDP比重的40%設定為臨界值，以此構建地方政府財政空間的測度模型，測度發現：2017年以前，財政空間持續下降，但從2017年開始上升;與東部、中部和東北地區相比，西部地區財政空間更小;就同一地區內部各省份而言，財政空間的變化存在明顯差異，經濟發達省份地方稅收收入對其財政空間影響較大，經濟欠發達省份的財政空間依賴于中央財政補貼。在此基礎上，進一步預測發現：當債務增長率與經濟增長率相同時，地方政府財政空間會得到改進;若地方政府債務按照其過去平均增速增長，則地方政府財政空間急劇下降。

關鍵詞：地方政府債務;財政空間;可持續發展

中圖分類號：F812.7? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）08-0083-14

我國經濟發展進入新常態以來，經濟增速放緩，財政收入增速隨之下降。在此情況下，部分地方政府財政壓力有所增大。國家統計局相關數據顯示，我國經濟發達地區財政實力雄厚，而經濟欠發達地區面臨財政困境，各地區的財政狀況存在較大差異。與此同時，不同地區的政府負債率也存在明顯差異。這意味著，不同地區的省份未來可用財政資源大小存在差異。那么，我國地方政府還有多少新增可用的財政資源，又有多大財政空間呢？這些問題值得進一步探討和分析。

一、相關文獻回顧與評述

不同學者對財政空間的定義存在一定程度的差異。Heller將財政空間定義為可以利用的預算支出空間，即政府為想要的目標提供資源而不損害政府財政的可持續性[1]。從財政空間測度來看，Nooruddin & Chhibber利用財政總收入與財政總支出的差額來衡量財政空間[2]，而Aizenman et al.利用債務-稅收比率、赤字-稅收比率作為財政空間的度量指標，在此基礎上測度了55個國家2005～2010年的主權債務違約風險，研究發現，財政空間在統計上和經濟上顯著決定著主權債務違約風險[3]。De Grauwe & Ji，Peat et al.利用政府債務與總稅收之比來衡量財政空間[4-5]。

實際上，債務規模是決定財政空間大小的核心因素。更多學者利用債務與GDP的比重來衡量債務空間，客觀上存在一個債務與GDP比率的上限，高于這一上限，債務不可持續;低于這一上限，債務可持續。Ostry et al.認為，當政府債務規模很大，很難確保基礎預算平衡，此時債務將面臨不可持續性問題，財政政策與債務之間的關系提供了一個自然定義的公共債務上限，這就是財政空間[6]。利用當前債務率與預測的債務上限之間的差額，可以計算財政空間。Hallett & Hougaard Jensen，Ghosh et al.，Nerlich & Reuter，Matsuoka，Baum也利用債務上限來測度財政空間[7-11]。

我國學者對財政空間也進行了一些研究。李時宇、馮俊新考察了老齡化對政府資產負債表的影響及政策空間，發現在2030年后快速老齡化導致額外財政負擔增加，無論是提高養老保險體系的資產和支付能力，還是降低其負債和支出壓力，都有較大政策空間[12]。與之不同的是，李丹等、龐曉波、方紅生利用政府債務負擔率擬合我國財政的現實，發現金融危機后我國財政空間呈現不斷縮減的趨勢，經濟增長滯緩會進一步縮減財政空間[13]。

總的來看，現有文獻涉及財政空間的概念及測度，但尚未涉及我國地方財政空間，沒有測算出我國各省份最新的負債率。僅測算出債務與GDP比重或債務與稅收的比重，還不能很好地度量財政空間的大小。盡管有學者利用債務上限測度了財政空間[9]，但他們沒有考慮地方稅收增加以及經濟增長帶來的財政空間的變化?；谖覈胤秸斦顩r，這里對財政空間這一概念進行拓展，重新延伸財政空間的概念，構建財政空間測度模型，并預測我國地方政府未來的財政空間狀況。

本文重新界定了地方政府財政空間并對其進行了測度。我們在Heller（2005）、Nerlich& Reuter（2015）研究的基礎上將地方政府財政空間定義為地方政府新增可用財政資源的大小，可利用限額內新增最大的政府債務量、新增地稅或新增一般預算收入、新增中央財政補貼之和占GDP比重來衡量地方政府財政空間。其中，限額內新增最大的政府債務量是指地方政府在債務可持續性門檻值（臨界值）內可以新增最大的債務量。這樣，就能夠測算出各地方政府還有多少新增可用的財政資源。

這里首次對我國地方政府財政空間進行了測度及預測。根據中央政府債務與地方債務占GDP的比重狀況，可將地方政府債務最高限額（臨界值）設置為占GDP比重的40%。在中央政府債務占GDP比重約為20%的情況下，該臨界值與《馬斯特里赫特條約》規定政府債務不能超過GDP 的60%是相一致的。在此基礎上，構建了地方政府財政空間的測度模型，分析了在債務增速不同的情形下不同地區的財政空間大小及年度變化特征。隨后，構建了地方政府財政空間的預測模型，并比較了在不同情形下地方政府未來的財政空間大小及變化趨勢。最后，從控制地方政府債務增速、因地制宜制定財政政策等方面提出了相應的建議。

二、我國地方政府的財政狀況

預算缺口是政府一般公共預算支出超過一般公共預算收入的部分，用一般公共預算支出減去一般預算收入后的差額來表示。2000年以來，我國政府的一般公共預算收入與支出、預算缺口狀況如圖1（下頁）所示。

由圖1可知，2000年，我國政府的一般公共預算支出為1.59萬億元，一般公共預算收入為1.34萬億元，預算缺口為0.25萬億元。一直到2008年，政府一般公共預算收入和一般公共預算支出的差額都很小，2008年僅為0.13萬億元，占GDP比重為0.4%。但是，受到全球金融危機的影響，我國政府一般公共預算收入與一般公共預算支出的差額自2009年開始擴大，2009年為0.78萬億元，占GDP比重為2.2%，而到2018年這一差額擴大到3.75萬億元，占GDP比重為4.2%。我國一般公共預算缺口呈持續擴大趨勢。

圖2（下頁）展示了我國各省份預算缺口占一般公共預算收入的比重。由圖2可知，無論是2010年還是2017年，東部地區的北京、上海、江蘇、浙江、廣東的預算缺口占一般公共預算收入的比重都在35%以下，特別是上海的該比重最小;而東部地區其他省份的預算缺口占一般公共預算收入比重在40%至115%之間。中部地區的河南、湖南預算缺口占一般公共預算收入的比重都在140%以上;其他省份的這一比重在100%至140%之間。西部地區的西藏、青海、甘肅預算缺口占一般公共預算收入的比重非常高，2017年分別為805.08%、521.63%、305.09%;除重慶外西部地區其他省份該比重在140%至320%之間。東北地區中預算缺口占一般公共預算收入的比重遼寧最低，黑龍江最高，2017年都超過100%。從不同的區域來看，東部地區的預算缺口占一般公共預算收入的比重最小，財政自給能力最強;中部地區和東北地區次之;西部地區該比重最大，財政自給能力最弱。從同一區域內部來看，各省份之間也存在較大差異，經濟發達的省份財政自給能力更強。

各省份之間不僅僅預算缺口存在差異，而且政府負債率狀況也不同。圖3（下頁）展示了各省份的政府負債率（政府負債率用政府債務①占GDP比重來表示，2010～2015年的政府債務=政府負有償還責任的債務+政府負有擔保責任的債務+政府可能承擔一定救助責任的債務，對于個別年份缺失的數據我們采用三期移動平均方法補充缺漏的債務數據;2016～2017年的政府債務=政府一般債務+專項債務+城投債②）。

總體來看，由圖3可知，東部、中部、東北地區的政府負債率小于西部地區。從變化趨勢來看，天津、上海、云南等地政府債務占GDP比重下降，但大部分地區這一比重上升。從地區內部來看，地方政府債務占GDP比重大小及變化也存在明顯差異。就東部地區而言，江蘇、浙江、山東的負債率上升，其他省份的負債率下降。2017年上海、廣東和山東的政府負債率低于20%，海南的政府負債率超過38%。中部地區各省份的政府負債率變化也存在差異，安徽、河南、湖南的政府負債率上升，其他省份的政府負債率下降。其中，2017年河南的政府負債率最低。西部地區各省份政府負債率的大小存在明顯差異，其變化趨勢也不同，云南、陜西的政府負債率有明顯下降趨勢，其他省份的政府負債率明顯上升，尤其是貴州、青海的政府負債率上升明顯。東北地區各省份的政府負債率也存在差異，遼寧、黑龍江的政府負債率上升，吉林的政府負債率下降。由此可知，盡管個別省份的政府負債率下降，但是整體上來看，這一比重還是上升的。截至2017年底，政府負債率處于一個比較高的水平，在債務可持續性條件下，盡管地方政府還能夠通過發行債券、新增債務來獲得可用的財政資源，但獲取這一資源的空間在不斷縮小。

三、現階段地方政府的財政空間測度

在測算我國地方政府的財政空間之前，需要解決的關鍵問題是限額新增政府債務的大小。限額新增政府債務的大小是指在滿足債務可持續性條件下政府還能夠發行多少債券、增加多少債務水平。Checherita-Westphal & Rother通過研究12個歐元區國家40年的政府債務與經濟增長之間的關系，發現政府債務對經濟增長的負向作用始于債務占GDP比重超過70%～80%這一區間[14]。程宇丹、龔六堂利用113個國家1960～2010年的數據研究發現，政府債務占GDP的比重小于35%之前，政府債務對經濟增長的影響為正;當這一比重超過35%時，政府債務對經濟增長的影響為負[15]。《馬斯特里赫特條約》規定，歐盟成員國政府債務占GDP比重不能夠超過60%。在債務可持續性情況下，我國地方政府債務規模也存在一個門檻。接下來，首先考察我國地方政府債務與中央政府債務占GDP的比重。

由表1（下頁）可知，中央政府債務占GDP比重為15%～20%，地方政府債務占GDP比重先上升后下降，2017年為28.38%。為進一步測算出地方政府債務占GDP比重達到多高時會阻礙經濟增長，我們利用模型估計地方政府債務對經濟增長率的影響，測算出這一臨界值的大小，設置模型如下：

GDPGi，t=α0+α1×DRi，t+α2×（DRi，t）2+β×Xi，t+υi+λt+εi，t（1）

其中，i為省份，t為年份，GDPG為GDP增長率，DR為地方政府債務占GDP比重，（DR）2為地方政府債務占GDP比重的平方項，X為控制變量?？刂谱兞恐饕ǎ和顿Y增長率（IG），利用總固定資產投資的年度增長率來度量;總就業增長率（TEG），利用城鎮單位就業人數、私營與個體就業人數之和的年度增長率來度量;貿易開放程度（TOD），利用貿易進出口之和占GDP比重來度量;市場化程度（MD），利用1減去國有企業與集體企業固定資產投資之和與總固定資產投資的比例來度量。υi為省份個體固定效應，λt為年度效應，εi，t為隨擾動項。

地方政府債務數據來源于Wind資訊數據庫、財政部預算司，具體處理方法見圖3注釋;其余數據來源于《中國統計年鑒》（2010～2018年）。為處理可能存在的奇異值，我們對投資增長率和就業增長率在5%的水平上進行winsor縮尾處理;對地方政府債務占GDP比重和GDP增長率在10%的水平上進行winsor縮尾處理。隨后，估計地方政府債務對經濟增長率的影響，以測算出地方政府債務占GDP比重超過多大的臨界值時會阻礙經濟增長，具體估計結果如表2所示。

由表2可知，在隨機效應模型和混合面板最小二乘法（OLS）估計后，LM統計檢驗表明，隨機效應模型估計法是合適的方法。進一步來看，在固定效應模型和隨機效應模型估計后，Hausman統計檢驗表明，模型存在不可觀測的省份個體固定效應，故而最佳模型為固定效應模型。在固定效應模型估計條件下，盡管其系數不顯著，但是存在倒“U”型關系，可能是因為地方政府債務占GDP比重還沒有達到阻礙經濟增長的臨界點。地方政府債務占GDP比重的系數為0.051，地方政府債務占GDP比重平方項的系數為-0.054。當地方政府債務占GDP比重超過47.2%時，地方政府債務增加將阻礙經濟增長。

綜合Reinhart &Rogoff（2010）、Checherita-Westphal & Rother（2012）、程宇丹和龔六堂（2014）的研究，基于表1中央政府債務占GDP比重情況、表2的估計結果，以及《馬斯特里赫特條約》的規定，我們認為，若中央政府債務占GDP比重為20%，則地方政府債務占GDP比重的臨界值（警戒線）應該為40%。當地方政府債務占GDP比重超過40%，是不是就不能增加政府債務呢？在經濟不斷增長的條件下，當債務利息率低于經濟增長率時，原先債務占GDP比重會持續下降，此時又會出現新增的債務空間。

事實上，地方政府可用的財政資源，不僅包含經濟增長本身帶來的債務空間資源，而且包含地方稅收收入增加帶來的新的財政資源，中央財政補貼增加也會增加可用的財政資源。因此，地方政府財政空間可利用限額新增債務、新增地方稅收收入或新增一般預算收入、新增中央財政補貼之和占GDP比重來衡量?？紤]到經濟增長因素，包含限額新增政府債務、新增地方稅收收入、新增中央財政轉移補貼的財政空間為：

由圖4可知，無論是哪種方式測算的財政空間，其值都從2011年的20%左右持續下降到2016年的1%左右，再上升到2017年的10%左右，呈現U型變化態勢。與僅含債務的財政空間相比，包含新增地方稅收收入或新增一般預算收入與中央財政補貼的財政空間更大。在2016年去杠桿政策以及債務終身追責制度作用下，地方政府債務增速大幅放緩，2017年地方政府財政空間明顯增大。接下來我們考察各地區及地區內部各省份的財政空間狀況。

由表3（下頁）可知，與2010年相比，無論是東部地區，還是中部、西部、東北地區，2017年其財政空間都更小。此外，2010年東部、中部、西部、東北地區的財政空間大小都差不多;但是到了2017年，東部、中部和東北地區的財政空間明顯高于西部地區。

從同一地區內部不同省份來看，其大小及變化趨勢存在明顯差異：由包含地方稅收的財政空間可以發現，東部地區的上海、廣東、天津、海南的財政空間上升，其他東部地區省份的財政空間下降。與包含地稅（同時也包含中央財政補貼）的財政空間相比，2017年海南不包含中央財政補貼的財政空間減少1.2個百分點，而北京減少不超過0.5個百分點，上海、廣東的財政空間甚至上升，這意味著中央財政補貼對提升海南的財政空間作用較大，而對北京、上海、廣東等經濟發達省份的財政空間提升作用較小。中部地區的山西財政空間增大，而其他省份的財政空間下降。就包含地方稅收的財政空間而言，2017年江西的財政空間在該地區最小。西部地區的云南的財政空間呈現上升趨勢，其他省份的財政空間持續下降，該地區財政空間的最大值與最小值相差60個百分點以上。與包含地方稅收（同時也包含中央財政補貼）的財政空間相比，四川不包含中央財政補貼的財政空間減少0.73個百分點，而寧夏、甘肅、青海、貴州不包含中央財政補貼的財政空間分別下降2.10個、1.80個、1.55個、1.27個百分點，這意味著西部地區經濟相對欠發達地區的財政空間更依賴于中央財政補貼。東北地區的遼寧的財政空間下降最快，到2017年不含中央財政補貼的財政空間為-3.75%，反映出該省面臨財政困難;而吉林的財政空間，則相對穩定。

四、地方政府的未來財政空間預測

準確預判地方政府未來的財政空間大小及其變化趨勢，是合理制定財政政策的前提。在不同的情形下預測地方政府的財政空間大小，有助于從多個可行性的方案中選出一個最有效的解決方案。在測度我國地方政府財政空間的基礎上，這里進一步預測地方政府未來的財政空間。

（一）財政空間預測模型設定與經濟增長率預測

地方政府可用的財政資源來源于限額新增債務、新增地方稅收、新增中央財政補貼，可將包含地稅的財政空間預測模型設定如下：

其中，εt為白噪聲。為確定ARMA（n，m）的值，我們根據各省份的經濟增長率數據來估計（n， m）的值，首先對各省份的經濟增長率作自相關和偏自相關檢驗，其中經濟增長率數據來源于《中國統計年鑒》和國泰安數據庫。各省份經濟增長率的自相關和偏自相關檢驗結果如表4（下頁）所示。

由表4可知，各省份經濟增長率的自相關和偏自相關系數都大于0，并且Q檢驗的統計結果都在1%的水平上顯著，這意味著能夠采用ARMA（1，1）模型進行估計;在估計完之后，我們借鑒Dickey & Fuller、Phillips & Perron的方法[16-17]，進一步對模型的殘差項展開平穩性檢驗。殘差項的單位根檢驗如表5所示。

利用ARMA（1，1）模型來預測2018～2030年的經濟增長率，預測效果如表6（下頁）所示。由表6可知，預測效果是滿意的。在預測完經濟增長率后，對各省份的地方政府財政空間進行預測。為簡化分析起見，我們假定地方稅收收入增長、一般公共預算收入增長和中央財政補貼增長都分別按照其過去的平均增速增長。

（二）地方政府債務增長率與經濟增長率相同情形下的財政空間

地方政府可用的財政資源來源于限額新增債務、新增地方稅收或一般公共預算收入、新增中央財政補貼。限額新增債務是指在債務可持續性門檻值（臨界值）內最大能夠增加的債務量。也就是說，地方政府債務增長會影響政府新增可用的財政資源。我們假定債務增長率與經濟增長率相同，且地方稅收收入增長率、一般公共預算收入增長率和中央財政補貼增長率都與其過去平均增速相同，此時根據式（5）、（6）預測我國各省份2018～2030年的地方政府財政空間①，然后歸并到全國層面和各地區層面，具體如圖5、圖6所示。

圖5結果顯示，包含地方稅收的財政空間從2018年的8.37%上升到2030年的11.15%;包含預算的財政空間從2018年的9.13%上升到2030年的10.43%。這意味著，無論是包含地方稅收的財政空間還是包含預算的財政空間，從整體上來看，其值都是不斷增大的，地方政府能夠新增可用的財政資源占GDP比重是上升的。

在地方政府新增可用的財政資源中，地方稅收收入增長是其主要來源。為此，我們著重考察不同地區包含地方稅收的財政空間狀況。圖6結果顯示，東部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的17.42%上升到2030年的18.02;中部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的13.50%上升到2030年的13.69%;西部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的-3.43%上升到2030年的3.37%;東北地區包含地方稅收的財政空間從2018年的11.18%上升到2030年的11.72%。這意味著，在債務增長率與經濟增長率相同的情形下，無論是東部地區，還是中部、西部、東北地區，包含地方稅收的財政空間都是不斷增大的，尤其是西部地區的財政空間上升明顯。

（三）地方政府債務按照過去平均增速增長情形下的財政空間

2011～2017年，地方政府債務增長率的年度均值整體上高于經濟增長率。那么地方政府債務按照各省份自身債務增速的均值增長，到2030年各省份的財政空間會如何變化呢？為此，我們預測包含地方稅收的財政空間，具體結果如圖7、圖8所示。

從圖7結果來看，在債務按照其過去平均增速增長的條件下，就全國層面來看，包含地方稅收的財政空間從2018年的5.83%下降到2030年的-246.73%。也就是說，此時地方政府已經沒有新增可用的財政資源。相對于債務增長率與經濟增長率相同的條件而言，若債務按照過去平均增速增長，則會導致地方政府財政不可持續，未來面臨嚴重的財政問題，適度控制債務增長速度是為未來預留一定財政空間的必要舉措。

不同地區的財政空間在持續縮小。由圖8可知，在債務按照其過去平均增速增長的情形下，東部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的17.28%下降到2030年的10.10%;中部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的12.30%下降到2030年的-15.28%;西部地區包含地方稅收的財政空間從2018年的-9.28%急劇下降到2030年的-668.73%;東北地區包含地方稅收的財政空間從2018年的10.10%下降到2030年的-18.43%。這意味著，無論是東部地區，還是中部、西部、東北地區，債務過快增長都會導致其未來缺乏可用的財政資源。尤其是西部地區，若想未來有可用的財政資源，則必須控制政府債務增長率，將其控制在合理的范圍內，努力提高經濟增長率，提高財政的可持續性。

五、結論與政策建議

隨著地方政府債務規模的持續增長，財政空間還有多大，如何改進地方政府財政空間，成為各界關注的焦點問題。本文在重新界定地方政府財政空間概念的基礎上，通過構建地方政府財政空間測度模型以及預測模型，基于我國30個?。▍^、市）2010～2017年的相關數據，研究發現：我國各省份的財政空間存在較大差異。從不同地區來看，西部地區的財政空間較小，中部、東北地區次之，東部地區的財政空間較大。從同一地區的不同省份來看，經濟發達省份的財政空間相對較大，隨著地方稅收收入增加而改善;而經濟欠發達省份的財政空間相對較小，且依賴于中央財政補貼。預測顯示，當債務增長率與經濟增長率相一致時，地方政府財政空間得到改進。

增大地方政府財政空間，增強財政可持續性，可采取如下措施：第一，設置地方政府債務警戒線。由統計數據發現，個別省份的財政空間很小，其政府負債率高，債務增長速度遠遠超過經濟增長速度，使得這些省份債券發行潛力枯竭，稅收增長緩慢，未來缺乏可用的財政資源。若要促進債務可持續性，則需要設置地方政府債務的警戒線，同時考慮經濟增長因素。第二，因地制宜制定財政政策。在不同的經濟發展階段對財政的需求不同。在經濟發展的初期，各種基礎設施匱乏，這就需要充分發揮財政政策的作用。而經濟發展進入成熟階段，基礎設施已經基本完善，政府的負債率也比較高，財政支出基本穩定，此時應將更多財政收入用于償還債務，增強財政可持續性。不同負債率的地區財政政策應有所不同。就高負債率的地區而言，應減少或者停止新增政府債務，將新增稅收用于還債;就低政府負債率的地區而言，其經濟總量對政府債務的承受能力強，即便維持政府負債率不變，在經濟增長的作用下，也存在新增債務空間。第三，中央政府應根據事權劃分來承擔相應的財政責任?；A設施建設對資金的需求龐大，但是地方政府稅收收入有限，不足以滿足其基礎設施建設需要。隨著人口老齡化問題的加劇和人們對中高端醫療需求的增加，資金缺口會進一步加大，需要財政資源予以支持。個別地方政府依靠其自身財力難以償還債務，需要中央財政給予一定資助。第四，推動經濟增長，增大財政空間。發展經濟、有效促進經濟增長是增強財政空間的根本舉措。高負債率省份在為基礎設施建設融資、完成公共基礎設施建設后，要努力發展經濟，為企業發展創造良好的營商環境，降低交易成本，促進私人投資增加。在經濟增長、稅收增加的同時，要努力償還政府債務，推動經濟發展進入良性循環階段，進而改進其財政空間。

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Abstract： Based on extending the concept of fiscal space， this paper measures the fiscal space of 30 provinces （autonomous regions and municipalities） over the period 2010 ～2017 in China， and predicts the fiscal space in different situations. We set the local government debt accounts for 40% of GDP as a threshold value and build a measurement model of local government fiscal space. The results shown that before 2017， fiscal space continued to decline， but began to rise from 2017. Compared to the regions of eastern， middle and north-western regions， western region have smaller fiscal space. For the provinces within the same region， the changes in fiscal space are significantly different. The local tax revenues of economically developed provinces have a greater impact on their fiscal space， and the fiscal space of economically underdeveloped provinces depends on central financial subsidies. Based on this， we further predicted and found that when the debt growth rate is the same as the economic growth rate， the local government fiscal space will be improved. If the local government debt grows according to its past average growth rate， the local government fiscal space will drop sharply.

Key words：? local government debt; fiscal space; sustainable development