國有資本劃轉社保基金：多元視角、互動機理與利益協調機制構建

李培 丁少群

內容提要：國有資本劃轉與社保公平性實現、國資國企改革、社保制度優化、資本市場完善以及共建共享發展之間具有多方面內在的互動調節效應，涉及多元利益格局調整和重塑，應探索構建國資劃轉特定目標和長期制度安排之間銜接、國資劃轉中央與地方利益之間均衡、國資劃轉與國資國企改革發展之間統籌、國資劃轉與社保基金監管之間協調、國資劃轉與社保制度完善優化之間平衡、國資劃轉與資本市場穩定發展之間聯動等多維的利益協調機制，以推動國有資本劃轉的更高質量實施和建立社保基金治理的長效機制。

關鍵詞：國有資本;社保基金;利益協調機制;國有企業改革

中圖分類號：F062.6? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）05-0148-12

黨的十八屆三中全會指出，要“劃轉部分國有資本充實社保基金”，充分發揮國有資本的社會保障功能。2017年11月，國務院印發了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，旨在進一步推動國有企業深化改革，使全體人民共享國有企業發展成果，增強基本養老保險制度的可持續性。國有資本劃轉社保基金是一項系統性工程，涉及國資國企、社會保障、資本市場、收入分配等領域，彼此影響、相互制約，且在推動國有企業股權多元化、改善公司治理結構、提升公司治理水平、促進社保基金更可持續發展等方面比國有資本收益上繳財政補貼具有明顯的優勢。充分厘清相互之間的互動關系和作用機理，能夠更加深刻地理解國有資本劃轉產生的不同影響和政策意涵，在此基礎上通過構建多維的利益協調機制以提升國有資本劃轉社保基金的治理能力和水平。

一、國有資本劃轉與社保公平性實現的互動關系：基于更加公平的視角

公平性問題一定程度上由社保改革歷史欠賬和統籌層次不同而產生。國有資本劃轉社保基金不僅會對代際公平產生作用，而且會對地區公平造成一定影響。

（一）社保改革歷史欠賬對代際公平的影響與國有資本劃轉

1.社保改革歷史欠賬對代際公平的影響

代際公平保障的核心問題是，當代人是否應該承擔對后代人的責任，保障他們的福利[1]。就當前我國基本養老保險制度而言，存在的代際公平問題是當代在職職工與上一代退休老人之間的責任分擔和利益分配問題。

我國由“現收現付”制向“統賬結合”制轉軌產生的成本十分龐大，但由于當時國有企業經營困難、財政收入水平不高、外部融資渠道狹窄，國家在基本養老保險制度建立時并未完全解決“老人”以及部分“中人”視同繳費年限形成的養老“隱性債務”和轉軌成本問題，導致了社保制度改革的歷史欠賬，不得不從制度內部逐步消化，這就形成了一個閉環系統[2]。在社保基金保值增值壓力較大的情形下，主要是通過提高繳費率水平、擴大覆蓋面、挪用個人賬戶資金以及可能的延遲退休政策等措施來償還隱性債務、稀釋社保歷史欠賬。但這些舉措造成了以下影響：

一是對當代在職職工造成影響。目前的繳費率已屬于較高水平，對參保企業和個人均造成了較大壓力，加之企業職工與機關事業單位人員退休養老待遇差距過大等，造成了企業無能力、無動力為在職職工繳納社會統籌費，參保個人無動力、無積極性繳納個人賬戶費用，以至于企業逃繳、斷繳，參保人員中止參保、斷保現象嚴重，給制度擴面帶來了較大壓力，進而對基金收入產生較大影響，實質上也減弱了供養退休人員的能力。

二是對后代職工的代代傳遞影響。一方面，個人賬戶“空賬”的實質是責任主體支付責任的轉嫁和支付時間的延遲。把原本應該積累的當代參保在職職工個人賬戶資金用作現收現付，使其成為“空賬”，等到當代在職職工退休需要養老金時就必然要開拓新的資金來源渠道，下一代參保在職職工的繳費積累就成為渠道之一，再通過提高繳費水平來彌補當代人的養老金缺口，這樣就將養老責任代代傳遞下去，快速的人口老齡化以及不斷變化的人口和家庭結構增加了后續代際的養老壓力。另一方面，通過延遲退休來增加基金收入、減少養老金支出，可能會對當代年輕人就業產生一定的影響。就業率降低意味著繳費來源更無保證，這又給制度帶來了精算平衡風險。養老責任和壓力的代代傳遞可能造成較為嚴重的代際沖突。

2.國有資本劃轉對代際公平的影響

直到20世紀90年代中期，在國有企業的成本中均未曾計提職工養老金，而是將部分資金用作企業的擴大生產和再發展，形成了國有資產“取之國企、用之國企”的發展思路[3]。從國有企業資產構成看，既有國家資本原始投入和長期發展積累的部分，又有本該屬于國有企業職工養老金原始投入和不斷保值增值的部分。“取之國企、用之國企”發展思路衍生的養老問題揭示了政策應該向“取之國企、用之全民”的思路調整，國有資本投資運營所產生的紅利收益和形成的國有資產理應歸全民所有，其分配應體現全民共享，這是國有資本社會屬性的本質所在。

基于當代在職職工繳費水平較高、撫養比較低的現實狀況，劃轉部分國有資本（資產）充實社保基金就成為題中“應有之義”。一方面，利用劃轉國有資本的投資運作收益作為公共財政補貼基本養老保險的重要補充來源，彌補因社保制度轉軌中視同繳費年限而形成的歷史欠賬和隱性債務是一種有效舉措。雖然國有資本劃轉社保基金不應該僅僅是為了應對“降費”而“找錢”[4]，但客觀上帶來的好處是一定程度上可以降低未來參保職工的繳費水平和減少贍養上一代退休老人的支出額，這有利于增強代際公平。另一方面，國有資本紅利收益用于保障和改善民生，滿足民生迫切需求，有利于縮小收入差距，并使國有資本紅利收益全民所有向全民分享回歸，減少社會不公，改善代際關系。

（二）省級統籌對地區公平的影響與國有資本劃轉

1.省級統籌對地區公平的影響

基本養老保險省級統籌不僅是優化制度結構、增強制度互濟共助作用的重要抓手，也是提高財政“兜底”能力和基金支付力的重要途徑[5]。國家逐步推動基本養老保險統籌層次的提升，但截至目前真正意義上的省級統籌也只限于少數省份[6]，大部分省份僅是調劑式的統籌，而非統收統支式、全省“一盤棋”式的省級統籌。2017年9月，人力資源和社會保障部、財政部發布《關于進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，要求各地“在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現‘六統一’的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。目前企業職工基本養老保險費率尚未統一的省份，要制定過渡措施，最遲2020年實現全省費率統一”。雖然省級統籌是實現基本養老保險制度可持續發展的重要舉措，但也存在一些問題。

一是省級統籌并未解決負擔不公平的問題。省級統籌要求各省份實行統一的制度，實現統一的繳費標準和待遇計發標準。當前各省份雖然制度上實現了統籌，但也存在著部分省份“統而不籌”的現象，養老保險基金統籌責任依然在市縣，省份內部負擔不均。此外，各省份之間的繳費水平、待遇計發也并不一致，甚至差異較大，導致各省份之間繳費負擔、待遇享受具有較大差異，造成了地區間養老保險負擔不公平。

二是省級統籌難以實現基金調劑余缺。養老保險隱性負債規模大的地區需要更多的資金，但這些地區恰恰是經濟欠發達的中西部地區，基金征繳規模小，當地財政無力滿足養老需求，主要依靠中央財政補貼。在財政分權制度下，財政有限性制約了支持基金缺口較大地區的能力。當前的省級統籌制度實際形成了地方利益的割據，無法實現養老保險基金全國性的調劑余缺，無法用盈余地區的基金支持、彌補缺口地區，導致了“供需錯位”，不能從根本上緩解養老壓力，省級統籌制度下養老保險基金的抗風險能力不強。

三是省級統籌阻礙了全國統一勞動力市場的形成。在當前基本養老保險省級統籌制度下，各省份繳費政策、待遇計發等均不同，勞動力往往在流入地繳納基本養老保險費，而回到流出地（原籍地）享受養老保險待遇。在繳納費用不能轉移的情況下對流入地的基金積累有利，而對流出地的基金積累和養老金支出則造成了壓力。雖然我國已出臺養老保險關系接續辦法，但人員在各省份之間流入流出帶來的基金的轉入轉出實際上是地區間利益的再分配和再調整，個人賬戶和統籌賬戶資金均轉移的政策規定可能導致人口流出地“愿接”而流入地“不愿轉”的現象。省級統籌及其帶來的基金轉移障礙既不利于勞動力的自由合理流動，也不利于全國統一勞動力市場的形成，還滯緩了公平競爭市場環境的形成。

2.國有資本劃轉對地區公平的影響

在省級統籌制度基金征繳、財政支撐能力有限，而又無法通過保值增值、實現全國基金調劑余缺的情形下，劃轉地方國有資本充實社保基金無疑有利于緩解歷史欠賬和轉軌成本的支付壓力。但現實中，我國國有資本（國有企業）的發展與經濟發展存在一定的正相關，即經濟欠發達地區往往國有企業數量少、國有資本規模小且發展速度較慢。換言之，國有資本也存在區域發展不均衡的問題，往往是老國有企業比重大、基本養老保險負債規模越大的地區越需要國有資本發揮關鍵補充作用，而這些地區的國有資本難以發揮應有作用。在當前基本養老保險省級統籌和國有企業分級出資管理的背景下，將地方國有資本劃轉至地方社保基金也存在一定的問題。一方面，由于各地國有資本規模、質量、經營效益等差異較大，劃轉國有資本充實社保基金可能造成各地社保基金的“馬太效應”，即基金支付能力強者越強、弱者越弱，實際上不利于社會公平;另一方面，區域國有資本補充區域社保，很可能造成固化現象，導致地方政府搶售、變賣屬于全民所有的資本（資產），資本規模大、經營效益好的發達地區受益，欠發達地區受損，加劇基本養老保險本已存在的區域不平衡局面[7]，造成新的區域不公。

二、國有資本劃轉與國企國資改革的互動關系：基于治理現代化的視角

國有資本劃轉社保基金涉及國有資本持有主體的變動，而這與混合所有制改革和國企治理結構緊密相關，且相互影響和作用。

（一）混合所有制改革與國有資本劃轉的互動關系

黨的十九大報告強調要“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟”。通過積極引入各類投資者，逐步調整國有股權比例，達到股權結構多元，鼓勵地方根據地方實際、區分不同類別情況推進國有企業混合所有制改革。國企混合所有制改革和股權多元化的要求為劃轉國有資本的承接主體成為股東奠定了政策基礎。混合所有制改革的文件和政策對中央和地方均作出了要求或規定，強調混合所有制經濟中國有股權的多元化，目的是改變過去國有股的“一股獨大”，建立健全國有企業內部決策制衡機制，提升經營活力。國有資本劃轉社保基金為國有企業股權多元化提供了實現途徑。

國有資本劃轉后將在國有企業內部產生兩大方面的效應：一是中央和地方的承接主體作為國有企業的股東之一，享有相應的股東權益，即使是國有獨資企業，也促進了企業的股權多元化。國有企業在作出事關企業發展的重大決策時可征求承接主體的意見和建議，加強信息溝通，一定程度上促進了國有企業決策的謹慎性;另一方面，在未來承接主體根據現實需要減持、轉讓所持有的國有股權給其他所有制股東時也有利于國有企業的混合所有制改革，促進國有企業本身決策機制、經營方式、運作模式的轉變，形成“股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活”的經營機制。但根據國發〔2017〕49號文的規定，承接主體不干預企業日常生產經營管理，只享受收益分紅，這與國企混合所有制改革中引入的其他要求擁有公司決策投票權、治理權的股東有差異。國有資本劃轉的承接主體在現階段參與公司治理權的實現并不是第一位的“追求”，他們對國有資本股權的保值增值和收益分紅的需求更為迫切。從形式上看，承接主體更多像“兼職股東”，只獲取規定的“報酬”，而不參與實質管理。

（二）國企治理結構完善與國有資本劃轉的互動關系

國有企業治理結構的完善能夠加強劃轉國有資本承接主體的專業性。當前，國有企業治理結構完善的關鍵是產權明晰、決策科學和制衡有效。全國社保基金及地方國有獨資公司等承接主體持有的是全體人民的養老戰略性儲備資產，保值增值和獲取收益是第一位的，這就決定了承接主體要兼備運作的專業性和謹慎性。雖然現階段承接主體不參與國有企業集團決策，但隨著承接主體機構力量的完備、專業化水平的提升以及規定收益的保證等需要，未來可探討承接主體在國有企業集團公司治理中發揮決策作用的實現機制，實質參與公司的治理。在參與公司治理的過程中，公司治理主體多元、治理方式多樣有助于進一步明晰承接主體的產權，承接主體通過向其他股東學習可促進決策專業化水平、戰略性能力的提升。以國有企業治理結構的完善提升劃轉國有資本承接主體的專業性，既是建立現代企業制度的重要途徑，又是國有企業治理結構自身完善的需要。

國有資本劃轉有助于完善國有企業治理結構。雖然現階段承接主體持有10%的國有股權，不干預企業集團日常生產經營管理，但成為國有企業股東本身就是國企向治理結構優化完善邁出的關鍵一步。此外，國發〔2017〕49號文指出，要“堅持立足長遠，與彌補企業職工基本養老保險基金缺口的目標相結合建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制”，這也意味著，隨著人口老齡化程度逐步加深和對養老基金需求日益增加，劃轉國有資本的功能將不再局限于彌補歷史欠賬，而是成為補充基金缺口的長期性、制度性來源渠道之一，劃轉比例和規模也可能根據現實需要進一步調整。隨著持股比例的提高，為了追求股權增值和獲取長期穩定收益，國有資本劃轉承接主體參與公司治理的作用應該進一步發揮。這樣，國有資本劃轉承接主體的加入不僅優化了公司股東主體結構，還能夠以決策股東的身份進一步放大國有資本功能、優化國有資本配置、提升國有資本運作效率，以國有資本高效運轉達到完善國有企業公司治理結構的目的。

三、國有資本劃轉與社保制度優化的互動關系：基于更可持續的視角

國有資本劃轉社保基金是優化社保制度的重要舉措，在劃轉的過程中對企業繳費負擔、社保基金來源結構以及代際代內之間的收入分配均會產生一定的影響，且呈現相互作用的關系。

（一）國有資本劃轉與企業繳費負擔降低的關系

劃轉國有資本的主要目的不是降低企業負擔（繳費水平），但企業繳費負擔的下降是國有資本劃轉帶來的可能結果之一。國有資本劃轉的當前基本目標是彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口。實際上，國有資本劃轉除了上述基本目標外，主要還是作為一種戰略性儲備資金應對未來人口老齡化，彌補未來基金缺口。企業繳費費率的階段性下降是由我國供給側結構性改革的重大舉措決定的，進一步講，劃轉國有資本不是為了降低企業繳費水平而籌資，而是社會保障制度完善進程中的一個有機組成部分和改革的有效路徑。在未來，我國國資國企改革取得明顯成效，國有資本規模更大、國有資產質量更優，可供劃轉的國有資本大幅增加時，可適當降低企業繳費率以減輕企業負擔，但企業繳費負擔的降低要綜合考慮養老保險制度改革（制度基礎參數的優化、多層次制度的建立、待遇計發的調整）、人口結構（參保職工、退休人口、老齡化、延遲退休）、基金來源（征繳收入、財政補貼、國有資本劃轉）、基金運行（投資范圍、保值增值）等情況。因此，企業繳費負擔的下降僅是劃轉國有資本充實社保基金帶來的可能結果之一，國有資本劃轉社保基金要與社會保障制度的長期性改革和制度性變革結合起來。

企業繳費負擔的變化是國有資本劃轉能力和動力的影響因素之一。面對養老保險基金支付缺口風險與企業降低繳費水平的現實困境和矛盾，開拓籌資渠道成為應對基金支付風險的關鍵途徑，而劃轉國有資本是渠道之一。當前，我國企業基本養老保險繳費水平高已成為不爭的事實，給企業的經營成本、資金流動等均造成較大影響，經營活力不足、發展緩慢，做強做優做大的目標實現難度較大，致使可劃轉的國有資本規模較小，國有企業劃轉的積極性和動力不強。但這種費率過高的現實是國家養老責任的轉移造成的，實際上帶有明顯的“歷史性”特征，2016年和2018年企業繳費率的階段性下降就是一定程度上的“校正”。企業成本的降低能夠減輕企業經營壓力、增強經營活力，進一步做強做大國有資本的“蛋糕”，這為國有資本劃轉奠定了“物質基礎”。隨著國有資本規模逐漸變大，可供劃轉的國有資本量也會變大，同時伴隨企業經營效益變好，國有資本劃轉社保基金的能力和動力均會增強，這也會推動國有資本劃轉的良性運轉。

（二）國有資本劃轉對社保基金收入來源結構的影響與收入分配的關系

劃轉國有資本與社保基金來源結構相互影響。就地方而言，劃轉國有資本充實社保基金是一種新的籌資渠道。一方面，在養老保險省級統籌的大背景下，參保征繳收入下降、財政補貼和基金保值增值壓力較大，地方劃轉國有資本不僅增添了新的資金來源，而且在基本養老保險成為中央和地方共同的事權后，在企業所在地參保的中央企業也應該充實或通過其他渠道補充地方社保基金，這使得資金來源渠道多樣化。隨著國有資本劃轉社保基金的長期深入實施，在財政補貼支出更加偏向于城鄉居民基本養老保險、社會救助以及企業繳費率降低的情況下，社保基金的資金來源結構將會發生較大變化，國有資本劃轉將成為重要支撐，這將一定程度上改變現有的基金資金來源結構。另一方面，社保基金來源結構的變化也會促使劃轉后國有資本的作用進一步發揮和增強。當企業繳費率逐步下降和財政補貼更多用于養老保險的其他方面時，養老保險基金對劃轉國有資本的依賴性就會增強，不僅要求劃轉充足的國有資本規模進行彌補，而且要實現劃轉后國有資本的投資運作和保值增值取得更大實效的目標，為社保基金提供更充足的來源。

劃轉國有資本與代際代內間收入分配緊密相關。一方面，國有資本劃轉比例和規模將影響當代在職職工的利益。國有資本劃轉比例較高、規模過大，社保基金從中獲取的收益就越多，意味著當代在職職工從國有企業分配的利潤將變少，直接影響其收入水平，進而影響其繳費能力和意愿，用大規模的國有企業收益彌補上一代退休人員的養老金對當代在職職工而言是利益的負向再分配，也可能導致不公平，造成代際矛盾。由于不同區域、不同行業、不同類型和規模的國有企業和國有經濟發展情況差異較大，按照同一比例劃轉必然會對不同企業產生影響，進而對不同領域勞動者的收入分配產生影響，導致代內不同群體間勞動者的收入分配發生變化，甚至會惡化收入分配關系。另一方面，代際代內收入分配關系的變動也會影響劃轉國有資本的能力和積極性。當由于劃轉比例過高造成代際間收入分配關系惡化時，當代在崗職工工作的積極性、國有企業發展的動力將會受到影響，直接導致劃轉國有資本的能力不強、動力不足。當由于劃轉比例不均衡和不協調致使代內各行業不同群體間收入分配關系惡化時，也會使劃轉比例高的企業發展和職工積極性受到一定影響，阻礙國有企業的長期發展和劃轉國有資本的可持續性。

四、國有資本劃轉與資本市場完善的互動關系：基于多元聯動的視角

國有資本劃轉后通過參與投資市場行為與資本市場相互作用、相互影響。同時，國有資本和社保基金作為金融資產的一部分，又與我國養老金融之間存在著互動關系（見圖1，下頁）。

（一）國有資本劃轉與資本市場穩定的互動關系

一方面，社保基金的行為直接影響市場的穩定。從近幾年上市公司國有資本劃轉運作情況來看，社保基金持股后的行為更像是一個戰略投資者，不僅提高了市場流動性，而且能發揮小規模基金和散戶發揮不了的作用，且隨著社保基金持股投資的專業化，其投資組合非常接近股票指數，可形成最大的一個“指數基金”，抵御股票市場非系統風險的能力最大限度地得到強化[8]。這樣，劃轉國有資本承接主體的加入達到了獲取基金穩定收益、穩定資本市場的雙重目的。國發〔2017〕49號文依然延續的是劃轉股權，但范圍為未上市的已完成公司制改革的企業集團層面的國有股權，同時也規定了禁售期義務，這樣對資本市場造成的影響相對較小。由于社保基金在一定程度上代表著國家行為和國家產業發展的方向選擇，因此，社保基金對不同行業或領域的國有資本持有數量、規模和方向稍有變化就會引起敏銳市場的“嗅覺”，在信息及時公布的情況下，可穩定資本市場、撬動其他資本入市投資，促進資本市場的發展;如果相關信息按規定應公布而未能及時公布，就會引起市場的恐慌，在信息不透明的情況下甚至會引發股票市場的巨大動蕩。

另一方面，資本市場的發展直接決定劃轉國有資本參與市場的程度。我國資本市場的發展程度直接決定了承接主體持有劃轉國有資本的入市規模和參與市場的程度。國有資本劃轉社保基金由于自身性質、定位和承擔責任的特殊性，一定程度上是“風險厭惡者”，一般將安全性、保值增值和獲得收益放在經營運作的首位。如果資本市場機制健全、健康穩定發展，那么國有資本劃轉社保基金后將會根據實際選擇入市運作，參與股票市場的規模就會變大、程度就會加深，為資本市場增加資金來源，優化資金結構;如果資本市場機制不健全、發展不穩定，劃轉后的國有資本入市選擇將會更加謹慎，參與股票市場的規模就會變小、參與程度就會變弱。國有資本劃轉社保基金后入市的規模和程度與資本市場發展的規模和程度正相關，完善的市場機制、良好的資本市場環境可有效促進國有資本劃轉社保基金后參與資本市場的規模與發展。

（二）國有資本劃轉與我國養老金融制度體系構建的互動關系

金融是現代經濟的核心，國有資本又是現代經濟發展的重要力量，而國有資本劃轉形成的社保基金原本就是金融資產的一部分。因此，國有資本劃轉與我國養老金融之間存在著密切的關系。

劃轉國有資本為我國養老金融制度體系構建提供了新的支撐力量。養老金融的核心是養老基金與以資本市場為主的金融市場的結合[9]，社保基金是養老金融的主體之一，投資方向涉及銀行、保險、證券、基金、信托和房地產等所有金融領域[10]，因此，養老金融制度體系的構建必須要有投資主體的支撐，而具有國有資本屬性的社保基金具有長期穩定性、內生規模性和外在投資盈利性等特點，這將對養老金融制度優化、體系構建產生重要影響。未來，國有資本全面劃轉社保基金后，由承接主體持有的國有資本可探索形成養老投資基金或養老產業基金，按照中國投資公司的業務運行模式或主權財富基金的運作模式或政府與社會資本合作（PPP）的形式投資養老產業或養老金融產品，支持我國養老金融體系的構建。此外，也可為養老金融資產管理提供穩定的資金來源，優化金融資產結構、促進金融轉型升級，而且國資國企深化改革將進一步提升國有企業和國有資本發展的質量，產生更多的國有資本投資和運營公司，從而成為養老金融制度體系構建的重要支撐力量。

我國養老金融體系的構建拓寬了劃轉國有資本的保值增值渠道。我國養老金融體系的構建包括了養老金金融（養老金制度安排和養老金資產管理）、養老服務金融（與養老相關的金融服務）、養老產業金融（養老產業投融資）等三個方面的內容，體現的是金融活動與養老供給之間的互動功能[11]。當前，我國養老保險基金保值增值能力較弱，缺少系統的投資規劃和保值增值方案，難以形成大規模、高效率的投資，一定程度上制約了養老保險基金的發展，也難以應對未來人口老齡化的養老金需求。國有資本劃轉形成的社保基金除投資國家規定的證券投資基金、股票、股權、股指期貨、國債期貨外，還可以探索投資養老金融業務創新的基礎設施信托類、住房反向抵押等產品[9]，不僅可以享受金融創新帶來的紅利，而且可以通過多樣化的投資組合分散風險，提高投資收益。養老金融體系構建可以為具有國有資本屬性的社保基金提供更多的投資渠道和投資管理方案，進一步拓寬劃轉國有資本的保值增值渠道。此外，借助養老金融制度體系構建的契機，可探索國有資本、具有國有資本屬性的社保基金與證券、保險、基金、銀行等不同金融形態的結合和融合，充分利用金融創新提供和衍生的工具，達到促進資本市場發展、為養老金融提供穩定的資金來源、為養老保險基金資產保值增值提供有效保障的目的[11]。

五、國有資本劃轉與共建共享發展的互動關系：基于包容性發展的視角

國有資本劃轉社保基金是共建共享理念的具體體現，劃轉國有資本彌補社保欠賬實質上是國企共建社保基金的“責任回歸”，同時，讓全體人民共享國企發展成果是構建共享型社保制度的重要支撐。

（一）共建社會保障基金的內在邏輯

社保制度由一國政府提供，但社保基金的形成和籌集是一個共建過程。國有資本劃轉社保基金是共建社保制度的具體體現，具有內在必然性。

從當期看，彌補歷史欠賬是國有資本共建社保基金的“延期支付”。當前，劃轉國有資本充實社保基金的基本目標是“彌補因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口”。這個基本目標，既包括了上一代退休人員當時應共同建設社保制度、繳納社保費而未實際履行共建責任轉由當前國有資本來承擔的意涵，又體現了代際共建社保基金的責任應該公平。在當時“低工資、高就業”的政策制度下，上一代國有企業職工為國家所作的貢獻大多內化為了企業再生產和發展基金，資金在國有企業內部形成了“體內循環”，并未為職工繳納社會保險費，也即沒有上一代在崗職工的繳費責任記錄，這意味著退休享有的養老保險權利與其在崗在職時應盡的繳費義務未能對等。從歷史角度看，是國家發展戰略和思路造成了這一現象的存在，理應由國家層面進行糾正。因此，一方面，用原本應為職工繳納社會保險費的國有資本（國有資產）及其收益彌補歷史欠賬是國企上期應盡責任的“本期償還”，實質上是一種對社保基金的“延期支付”，是對上一代退休人員公平性的彌補;另一方面，國有資本劃轉一定程度上緩解了當代在職職工的贍養壓力，是對將贍養義務轉嫁給當代在職職工的補償，也是維系代際公平的有效手段。從當期劃轉國有資本實現的基本目標看，國資劃轉是上一代人共建社保基金責任的回歸。

從長期看，彌補基金缺口是國有資本共建社保基金的“應盡義務”。國有資產理論上具有公共產品屬性，具有較強的非排他性，人人均享有產權及其收益。此外，政府投資興辦國有企業也大多為了維系社會公共利益、維護社會和諧穩定。不論是中央企業抑或地方國有企業，本質上均屬全民所有，國有資產應由全民共享，而社保基金（基本養老保險）也是一種由國家提供的特殊的準公共產品。國有資產和社保基金是公共財政框架下的兩個方面，兩者的目標具有同向性，均具有縮小差距、改善民生、促進公平、維護穩定的共同目的，其不同之處在于資產的形態和所依附的經濟組織形式及運作機理存在差別[12]。因此，從長期看，通過國有資本劃轉彌補人口老齡化高峰期基金缺口，不僅是共建社保基金原則的基本要求，而且是國有資本履行責任分擔、體現全民性質、發揮公共財政作用、改善社會民生的“應盡職責”和“天然義務”。

（二）構建共享型社保體制的戰略支撐

黨的十九大報告指出要“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。其中，“覆蓋全民”的深層含義是發展成果人人均有權享受，既體現了共享發展的基本內涵，又是社保制度包容性的展示。國有資本劃轉的主要目的是使全體人民共享國有企業發展成果，增進民生福祉，既是共享型社保體制的戰略支撐，又是包容性公共政策的外源動力。

劃轉國有資本充實社保基金是共享型社保體制的戰略支撐。不斷健全和完善的社會保障制度是共享發展理念的具體體現，而共享型社會保障體制通過給予全體社會成員基本的社會養老保障，使得社會成員具有獲得感、歸屬感、安全感、公平感和幸福感，不僅能夠增強社會成員的凝聚力、同心力，而且能夠給社會成員的發展提供基礎保障和穩定預期。國有資本屬于全民所有，是社會成員日益增長的長期發展權利的一種“載體”，而社保基金本身具有長期性、全局性。因此，從長期看，不論是中央還是地方，劃轉國有資本充實社保基金均具有應對未來人口老齡化的戰略性、儲備性意義。此外，劃轉國有資本充實社保基金實質上為共享型的社會保障體制構建增添了新的、更加堅實的“物質基礎”，使社保基金籌資渠道增多、規模變大、結構趨優、資金安全提升、保值增值能力轉強，這也是為共享型社保體制構建“強身健體”，有利于增強共享型社保體制滿足社會成員差異化、多樣性需求的“耐壓力”和“持久力”。

國有資本劃轉社保基金是社保制度成為包容性公共政策的外源動力。隨著我國社保體制的不斷健全和完善，社會保障逐漸成為社會公共政策問題。社會保障的內在價值觀，在于通過社會共濟來預防貧窮、減少不平等、增進社會包容[13]。社保制度的包容性既要求繳費基數、繳費率、替代率、待遇計發等內生制度參數具有應變性和調適性，又要求籌資主體、籌資渠道、籌資結構、基金運作等外在政策工具具有適應性和動力性。社保基金保值增值的不確定性、支付壓力的可承受性等要求籌資渠道穩定且具有增長能力和動力。國有資本作為一種資本不僅具有一般資本偏好逐利的“經濟屬性和功能”，而且作為政府完善社會政策、優化社會結構、維護社會穩定的“社會資本”具有較強的“社會屬性和功能”，正是這種社會屬性和功能才使得國有資本的監管者和經營者均有動力做強做優做大國有資本，以充分發揮社會功能、體現社會屬性。國有資本劃轉作為籌資渠道之一正是這種社會功能和屬性的體現。功能不斷增強、結構不斷優化、規模不斷擴大的國有資本劃轉是社保制度逐步邁向包容發展、增強包容性的公共政策的外部動力源泉，可為社保基金的可持續發展提供穩定持久的保證。

六、國有資本劃轉社保基金的利益協調機制建設

多視角的互動機理分析表明，國有資本劃轉社保基金涉及多方利益主體，且其互動關系深刻影響著利益分配格局，在國有資本劃轉社保基金實施過程中應統籌兼顧多方利益，注重利益協調的機制建設，通過利益協調的機制構建推動建立社保基金的長效治理機制。

（一）構建國資劃轉特定目標和長期制度安排之間的銜接機制

當前，國有資本劃轉主要是為了解決因實施視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口問題，具有較強的目標性和針對性。要著眼于未來的人口老齡化狀況，立足社保制度長期的可持續發展以及統籌協調特定目標和制度安排之間的接續規劃，以特定目標的實際需求為著力點逐步推動劃轉比例彈性化、劃轉程序規范化、劃轉政策制度化。一是推動劃轉比例彈性化。各地可根據中央要求及自身實際測算養老金短中長期實際缺口，在現有劃轉比例基礎上和滿足特定目標需求后，根據人口老齡化程度、勞動力結構、養老基金收支等情況適時調整劃轉比例和規模，使其更加符合實際需求，深入探索具有彈性特征的動態調整規則和方式，促進國資國企改革與養老金持續良性運轉的協調與平衡，實現經濟高質量發展和社會高度穩定，從而增強國資劃轉社會功能實現的可及性。二是推動劃轉程序規范化。各地應制定出臺劃轉實施細則，定期公布國有資本劃轉、運作收益、資金收繳使用情況，自覺接受人大和社會公眾的監督，加大信息披露力度，做到劃轉透明、使用規范。三是推動劃轉政策制度化。中央應著眼于滿足人民群眾日益增長的養老保障等美好生活需要這個核心價值和目標，進一步總結實踐經驗，細化劃轉政策，出臺更為具體的劃轉辦法，探索完成特定目標后劃轉的范圍、比例以及具體實施路徑，從短期即時的政策規定邁向長期固定的規則，使之成為一種長期化、機制化的制度性安排，增強現有劃轉實施方案與長期制度的銜接性和適應性，并嵌入我國不斷發展變化、不斷建構完善的政治、經濟、社會、文化等領域的整體架構中，與其相吻合、相適應、相協調，并隨著我國經濟社會結構的變革而變革、利益關系的調整而調整，以增強應對風險、抵御危機的靈活性、耐力性和彈力性。

（二）構建國資劃轉中央與地方利益之間的均衡機制

當前，我國養老保險基金為區域性（省級）統籌，中央財政補貼外的資金均由各地自籌，未實現省級之間互助共濟。由于各地經濟發展水平高低不同、國有經濟規模大小各異，可用于劃轉社保基金的國有資本規模也不同。在當前地區分割統籌情形下，各省份劃轉國有資本充實社保基金既是緩解基金支付壓力的重要途徑，又是地方利益維系所在。為更好地發揮風險分擔、互助共濟的功能和協調利益分配，需要統籌均衡兩大方面：一要兼顧均衡中央和地方政府之間的利益。一方面，兼顧均衡地方國有資本劃轉社保基金的比例規模與國有資本收益上繳財政比例規模之間的關系，強化兩者的協調，深入剖析一方變動對另一方的聯動影響;另一方面，兼顧均衡地方國有資本劃轉規模與中央財政補貼地方社保基金規模之間的利益關系，地方國有資本劃轉后中央財政補貼或轉移支付是否進行相應調整、如何調整，需深入論證兩者的利益均衡點，在調動地方國資劃轉積極性和增強劃轉能力與發揮中央財政兜底功能之間尋找新的平衡方式。二要兼顧均衡區域性利益。養老保險中央調劑制度一定程度上強化了責任關系，是地方利益關系的再均衡和再調整，為養老保險全國統籌作出了積極探索，奠定了重要基礎，因此，應以實現養老保險全國統籌的最終目標為視角辯證分析和全面觀察地方國有資本劃轉彌補養老保險歷史欠賬的角色定位和長期作用，進一步認識和厘清國有資本劃轉補充養老保險基金與中央調劑制度之間的關系，在兩種政策安排之間進一步明晰各方權責，均衡地區財力，公平地區分配，實現養老保險基金的合理調劑余缺、國資國企改革發展成果的公平共享以及養老保險制度的可持續發展。

（三）構建國資劃轉與國資國企改革發展之間的統籌機制

當前，我國正進行以健全企業法人治理結構、提高國有資本配置和運行效率、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值等為主要目標的國資國企改革。《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中明確要在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有。要將社保基金持有國有股權納入國資優化布局和國企治理現代化的整體改革框架中，統籌兩者之間的邏輯關系，通過社保基金持股進一步優化國有資本布局，深化國有企業改革，增強國有經濟活力，完善公司治理結構，提升社保基金持有國有股權的價值。一方面，充分借助國企股權多元化改革的契機，適時探索國有資本承接主體成為國有企業股東后參與公司治理權的實現，創新參與治理的微觀方式和具體路徑，著力形成利益共同體，發揮承接主體在資本經營、管理、運作等方面的專業能力和水平，做有效的財務投資者，達到既不影響公司正常經營運轉，又能進行適當監督、適時建言，有效促進劃轉資本保值增值、實現應有收益的目的。另一方面，國有股權承接主體利用專業化積極推動資本運作和管理，做對國家負責、對企業負責、對社保基金負責、對全民負責的“社會人”，成為創新國有企業現代化治理機制的助力者，成為創新國資國企改革模式的探索者，形成治理方式共同進步、治理成果共同享有的統籌格局。

（四）構建國資劃轉監管與社保基金監管之間的協調機制

當前，我國國企正進行從“管資產”向“管資本”轉變的重大改革，國資監管機構對國有資本布局、運作、回報、安全等承擔相應的出資監管責任;而中央層面國有資本劃轉后由社保基金會持有國有股權，歸屬財政部門監管，財政部門對部分領域的國有資本負有出資監管責任;社保行政部門負有對社保基金的監管責任。如此，國有資本則由國資、財政等多類主體進行監管，即形成了對國有資本的共管格局。地方層面，需要進一步厘清各省（區、市）國有資本劃轉至國有獨資公司后由誰來監管、如何監管、紅利如何分配等關鍵問題，否則，就可能造成看似“共管共享”實際“無治無責”的局面，致使國有資本監管的低效和無序，也會給社保基金的可持續發展和治理帶來不利影響。在這種格局下，應充分考慮國資國企改革和社保制度的長期性、融合性和可持續性發展，進一步設計和厘清監管責任，實行“主責主體”監管模式，整合現有監管職能，形成完整的、分工明確的監管鏈。在國有資本劃轉的前端，國資部門作為主責監管主體，負責監管國有企業資本劃轉情況以及承接主體持有國有資本的運作、收益等事項，及時報送國有股權投資收益情況;在劃轉運行的中端，財政部門作為主責監管主體，負責統籌國有資本應充實社保基金數額情況以及監管國有資本收益劃轉情況;在劃轉運行的后端，社保行政部門作為主責監管主體，負責監管劃轉的資金使用及養老金發放等事項。由國務院或地方政府統籌組織，建立國資、財政和社保行政部門的信息溝通和協調機制，確保監管銜接一致。

（五）構建國資劃轉與社保制度完善優化之間的平衡機制

國有資本劃轉的比例和規模與企業繳費負擔、代內代際間收入分配狀況等社保制度密切相關，需要協調兩者之間的關系，建立平衡互促機制。一是強化國有資本劃轉與社保繳費負擔有機統一。國有資本劃轉和社保繳費均是緩解基金支付壓力的重要抓手，但國資劃轉后企業社保繳費基數和繳費率的厘定至關重要，對企業的可持續發展會產生一定影響。因此，需要基于更可持續發展的視角平衡國資劃轉與企業繳費之間的關系，在不影響企業深化改革和健康發展的前提下合理調整繳費基數和費率，既利于減輕企業負擔，又能降低繳費基數和費率，改變對社保基金的結構性影響，優化社保基金可持續發展的支撐模式。二是優化國有資本劃轉與代內代際間收入分配互利共生的關系。應開展對國有資本劃轉社保基金涉及的退休人員和在崗職工、在崗職工不同類型的群體、不同行業規模企業等主體之間的利益分配以及劃轉后社保制度運行狀況的風險監測和評估，把握劃轉實施的難點，優化劃轉模式。此外，還需針對不同的行業深入研究國資劃轉的范圍，制定更具適應性的劃轉規模和比例，兼顧平衡劃轉涉及的國企職工與社保受益人之間等代際間以及不同群體等代內間的分配關系，優化劃轉衍生的利益分配格局，增強劃轉內生動力。

（六）構建國資劃轉與資本市場穩定完善之間的聯動機制

不論是2001年的減持國有股籌集社會保障資金，還是2009年的轉持部分國有股充實全國社保基金，一定程度上均引發了股市價格波動和資本市場的反彈。隨著劃轉規模越來越大，具有國有資本屬性的社保基金的保值增值必然也將面臨較大壓力，客觀上導致國有資本強烈的入市需求，進而與資本市場形成了互動關系。但國有資本劃轉社保基金后成為一種戰略性儲備資產，投資資本市場要兼顧經濟效益和資本市場穩定，總體應堅持“結構性平衡、動態性調整、長期性導向、審慎性退出”的原則。一是堅持“結構性平衡”和“動態性調整”。國有股權承接主體應根據多層次資本總量、資本結構等資本市場發展情況動態調整國有股權投資方向、結構和規模，優化資本市場投資資金結構，促進多層次資本市場完善。二是堅持“長期性導向”。國有股權承接主體作為資本市場上重要的機構投資力量，應制定更長期的投資方案和規劃，建立更穩定的統籌協調和運作機制，在短期波動中提升防范、規避和化解風險的能力，推動國有資本長期投資價值的實現，在投資安全性和收益性之間取得平衡。三是堅持“審慎性退出”。國有股權承接主體內部應構建資本運作效果、資本風險控制、資本退出市場的評估方法和機制，規范退出決策程序和制定更完備的退出流程，做到及時有效、有利穩定退出;監管部門等外部相關機構應制定劃轉國有資本退出的評價指標體系，研究合理的退出通道和方式，對減持、轉售劃轉股權實行更嚴格的監管，以減輕退出對資本市場的影響，逐步培育國有資本承接主體成為真正的長期價值投資引領者，增強資本市場的政策適應性，使其真正成為價值型市場，進一步帶動國有資本、社保基金和資本市場深度協同發展。

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