力戒形式主義要優(yōu)化頂格管理

房寧

最近，力戒形式主義成為體制內(nèi)及社會(huì)的熱詞。近一時(shí)期，我們也做了一些有關(guān)這方面問(wèn)題的調(diào)研，現(xiàn)實(shí)中特別是在基層，形式主義的情況是比較普遍存在的。

當(dāng)前形式主義問(wèn)題的出現(xiàn)和發(fā)展有多方面原因。從公共管理學(xué)角度看，普遍存在的形式主義問(wèn)題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。

所謂頂格管理，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。

頂格管理是如何帶來(lái)形式主義的呢？

先說(shuō)“最全事項(xiàng)”。做事要有重點(diǎn)，但現(xiàn)在事情的確太多，一來(lái)就“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來(lái)都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”“上面千把錘，底下一根釘”。

治理也好、管理也罷，在上級(jí)是一個(gè)想法，到基層就是一大堆事情。現(xiàn)在基層管理的工作任務(wù)太多，這也要管，那也要做，事情往往是越做越多。因?yàn)樯鐣?huì)適應(yīng)性反應(yīng)，一個(gè)問(wèn)題的解決往往會(huì)引發(fā)新的更多的問(wèn)題。比如，某些查堵漏洞的措施往往會(huì)成為新的鉆空子機(jī)會(huì)。就像廣東人說(shuō)的，“多只香爐多只鬼”。

其次，“最高標(biāo)準(zhǔn)”。標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入，但基層普遍缺乏資源和經(jīng)費(fèi)。

我不久前到東南沿海某市調(diào)研，這個(gè)市里有個(gè)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)。2018年該鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)360億，上繳各項(xiàng)稅費(fèi)31億。但因?yàn)楝F(xiàn)在一些地方——特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，上級(jí)撥給這個(gè)鎮(zhèn)年度經(jīng)費(fèi)4000萬(wàn)元。基層的經(jīng)費(fèi)開(kāi)銷主要分三塊：養(yǎng)人、辦公和做事。該鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員，包括公務(wù)員、老師等，每年就至少需要8000萬(wàn)，再加上辦公、做事，去年實(shí)際支出達(dá)1.1億。中間缺口7000萬(wàn)，這些都得自己去籌措。

為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問(wèn)題突出？就與要求和指標(biāo)過(guò)高，但又沒(méi)給夠錢(qián)，結(jié)果做不到，沒(méi)辦法，不少基層政府就靠賣地和借債籌措經(jīng)費(fèi)有關(guān)。

再次，“最嚴(yán)要求”。現(xiàn)在上級(jí)布置任務(wù)有時(shí)非常具體，包括路線圖、時(shí)間表、各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要求不折不扣地執(zhí)行。但底下情況千差萬(wàn)別，不可能和上面政策一一對(duì)應(yīng)。我愛(ài)用“踢足球”來(lái)比喻。如果裁判機(jī)械地按照所謂的規(guī)則來(lái)執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那就甭看球了，光聽(tīng)裁判吹哨了。所以，各種政策執(zhí)行時(shí)，也要有一定靈活性。否則任何政策都無(wú)法真正得到執(zhí)行和落實(shí)，還會(huì)助長(zhǎng)形式主義。

當(dāng)然，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨，該管的一定要管好，這與留有一定靈活性不矛盾。如果不折不扣的頂格管理，底下就可能出現(xiàn)明知不合理卻機(jī)械式硬執(zhí)行的情況。現(xiàn)在基層出現(xiàn)很多奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標(biāo)準(zhǔn)就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經(jīng)常寄錢(qián)回來(lái)，老兩口實(shí)際生活不困難。然而，由于后者難以統(tǒng)計(jì)，按標(biāo)準(zhǔn)就得給錢(qián)。而有的家里頭有欠債等負(fù)擔(dān)，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不合規(guī)了。

最后，就是“最快速度”問(wèn)題。我們國(guó)家很大，層級(jí)很多，一項(xiàng)工作布置下來(lái)，中間要有時(shí)間成本。拿我來(lái)說(shuō)，有一次我接到一個(gè)任務(wù)，要求那個(gè)月18號(hào)前完成，但我接到任務(wù)時(shí)候已經(jīng)是20號(hào)了。后來(lái)一查，這項(xiàng)政策半年前上級(jí)部門(mén)就制定了，但這傳達(dá)路上就走了半年。可是任務(wù)一到了下面就急如星火，事情再急也只能是膚皮潦草地應(yīng)付過(guò)去。

這種情況多了以后，底下也會(huì)糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來(lái)。其實(shí)大家并不都那么認(rèn)真。因?yàn)椋@么多的事情和頭緒，上報(bào)的那么多表格或報(bào)告，最后會(huì)不會(huì)有人認(rèn)真看還是個(gè)問(wèn)題，不少人就有這種僥幸心理。

政府要有所為有所不為

要治理形式主義問(wèn)題，除了針對(duì)形式主義產(chǎn)生的原因來(lái)治理，還得改革管理的理念和操作模式。

首先，嘗試減少管理事項(xiàng)。不是管得越多越好。該管的一定要管好，但過(guò)了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，有所為有所不為。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動(dòng)。

其次，量入為出。從實(shí)際出發(fā)，樹(shù)立成本觀念。現(xiàn)在更大的問(wèn)題不是開(kāi)多少會(huì)，而是要給多少錢(qián)辦多少事。上級(jí)在提要求的同時(shí)，也要配給相應(yīng)的資源，支付相應(yīng)的成本。基層辦事要人要錢(qián)，上級(jí)對(duì)其足夠體諒，盡量為其提供足夠的人員和經(jīng)費(fèi)，共同把事情辦好。

再次，留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給基層一定的自由裁量空間，使其能夠結(jié)合實(shí)際，有效地執(zhí)行政策。

最后，留出時(shí)間。像前幾年一些地方要煤改氣、煤改電，本來(lái)是好事，可是都到秋天了，西北風(fēng)都刮起來(lái)了，突然說(shuō)不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電。可那天然氣、管道、電在哪兒呢？做事情不僅要問(wèn)對(duì)不對(duì)，更要看行不行得通;在事情不具備條件的時(shí)候，更好的辦法是盡量創(chuàng)造條件，留出足夠的時(shí)間。（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所所長(zhǎng)，本文系根據(jù)作者接受觀察者網(wǎng)專訪整理）

“如果領(lǐng)導(dǎo)晚上8點(diǎn)走，你要等到他出辦公室的一刻，看見(jiàn)的是你在讀文件或者敲鍵盤(pán)。如果他問(wèn)你‘還不下班啊’，你就說(shuō)還有點(diǎn)事要提前做好準(zhǔn)備……”近日，媒體報(bào)道的“摸魚(yú)式加班”現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注，這并非網(wǎng)絡(luò)段子，也不是網(wǎng)友臆造，《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道了一種現(xiàn)象，“局長(zhǎng)辦公室的燈亮著，科長(zhǎng)的燈就不敢關(guān)，科員也得干等著。”