英國走向無協(xié)議脫歐

劉怡

“無協(xié)議脫歐”的陰影

設(shè)想一下這樣的情景：當(dāng)時(shí)針指向午夜降臨前的23點(diǎn)01分，正在英國境內(nèi)生活和工作的300萬歐盟公民以及歐盟成員國境內(nèi)的100萬英國人突然發(fā)現(xiàn)他們的居住證件已經(jīng)失效，必須立即申請新的許可，否則就會(huì)被驅(qū)逐出境。行駛在歐盟成員國境內(nèi)的所有英國牌照汽車以及還在空中飛行的英國客機(jī)不得不臨時(shí)停靠在最近的車站和機(jī)場，遣散乘客，等待達(dá)成新的雙邊交通協(xié)議。27個(gè)歐盟成員國的海關(guān)以及英國海關(guān)宣布暫停為彼此的進(jìn)出口貨物提供清關(guān)服務(wù)，倫敦金融城內(nèi)負(fù)責(zé)歐盟境內(nèi)業(yè)務(wù)的交易員放了長假，英鎊開始以驚人的速度貶值。在北愛爾蘭國境線上，大批持有英國和愛爾蘭兩本護(hù)照的居民在試圖按照過去的慣例南下時(shí)遭到英軍士兵的阻攔。與此同時(shí)，法國戰(zhàn)斗機(jī)出現(xiàn)在了英吉利海峽上空，要求倫敦當(dāng)即立即清償巨額債務(wù)……

短短幾個(gè)月之前，這樣一幅“無協(xié)議脫歐”的圖景聽上去還像是某部政治驚悚小說的情節(jié)，但它成為現(xiàn)實(shí)的可能性正變得越來越大。2018年12月18日，在險(xiǎn)象環(huán)生地通過黨內(nèi)信任投票之后，特蕾莎·梅首相宣布將啟動(dòng)應(yīng)對無協(xié)議脫歐狀況的動(dòng)員計(jì)劃。3500名武裝人員將被部署到北愛爾蘭邊境，海關(guān)總署雇用了3000名臨時(shí)員工來處理清關(guān)和法務(wù)問題；高達(dá)20億英鎊的應(yīng)急資金也已經(jīng)處于可動(dòng)用狀態(tài)，以防止消費(fèi)市場上出現(xiàn)歐洲商品（尤其是藥品和農(nóng)產(chǎn)品）大規(guī)模短缺的局面。政府預(yù)計(jì)在最極端情況下，英鎊匯率可能在短期內(nèi)下跌25%，全國房價(jià)暴跌30%。相比之下，已經(jīng)沒有多少人關(guān)心脫歐協(xié)議草案的內(nèi)容——這份同時(shí)遭到保守黨內(nèi)兩大派系攻擊的草案，唯一的辯護(hù)者便是特蕾莎·梅本人，但即使是她也沒有時(shí)間再對其做出進(jìn)一步修改。畢竟，到3月29日午夜，“脫歐”就將成為既成事實(shí)。

當(dāng)“脫歐”（Brexit）這一決絕的選擇在2016年初夏的公投中意外獲得通過之后，白廳（英國政府中樞所在地）乃至整個(gè)英國政壇就陷入了一場至今混亂不堪的大失控。亂中登臺(tái)的特蕾莎·梅有意將操辦這場“離婚”作為自己政治生涯最重要的一場戰(zhàn)役，卻在提前舉行的失敗大選和層出不窮的黨內(nèi)斗爭中耗盡了精力。以前外交大臣鮑里斯·約翰遜為首的“硬脫歐”派拒絕接受協(xié)議草案關(guān)于21個(gè)月過渡期和北愛爾蘭“緩沖邊界”問題的安排，工黨主流和保守黨內(nèi)的另一派系“歐洲研究組”（ERP）則把顛覆現(xiàn)任政府的領(lǐng)導(dǎo)視為更迫切的任務(wù)。至于遠(yuǎn)在布魯塞爾的歐盟領(lǐng)導(dǎo)人，他們在2018年12月13日發(fā)出了另一項(xiàng)召喚：給予英國政府以發(fā)起第二次公投、推翻脫歐決定的機(jī)會(huì)，似乎也不把此前梅首相苦心制訂出的協(xié)議草案當(dāng)作嚴(yán)肅的選項(xiàng)加以對待。

種種南轅北轍的想法，與特蕾莎·梅意在維護(hù)自身地位的決心相結(jié)合，使得制訂出一份既能延續(xù)此前立場、又足以令各大派系滿意的“軟脫歐”方案的時(shí)機(jī)一再喪失。如今，素以機(jī)關(guān)算盡著稱的英國政客也只能閉眼咽下這杯苦酒。而無論脫歐最終呈現(xiàn)為何種形式，特蕾莎·梅在2021年角逐連任成功的希望都已經(jīng)變得微乎其微：在這場政治僵局中，任何人都不會(huì)是勝利者。

兩顆“定時(shí)炸彈”

2018年11月14日，在經(jīng)歷了一場難言成功的大選、與歐盟其他27個(gè)成員國之間的冗長談判以及超過5個(gè)小時(shí)的閉門會(huì)議之后，特蕾莎·梅以一次4分半鐘的簡短講話宣布：內(nèi)閣已經(jīng)就她本人主張的“軟脫歐”協(xié)議草案達(dá)成一致。按照最理想的流程，草案將在12月12日由議會(huì)表決通過，隨后在2019年初形成正式立法。2019年3月29日之前，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)將先后就這一法案進(jìn)行表決，隨后承認(rèn)它正式開始生效。

這份厚達(dá)500頁的協(xié)議草案，將成為世界歷史上最昂貴的“離婚判決書”之一。為了在此前承諾的歐盟預(yù)算、歐盟工作人員養(yǎng)老金份額以及繼續(xù)享受準(zhǔn)成員國待遇的項(xiàng)目上做出補(bǔ)償，英國需要向歐盟支付預(yù)計(jì)高達(dá)390億英鎊的“分手費(fèi)”。但和英國金融業(yè)即將遭遇的振蕩相比，這還是一個(gè)小數(shù)目：根據(jù)英國央行在2018年11月初發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，脫歐協(xié)議生效當(dāng)天，將有價(jià)值41萬億英鎊的金融衍生品合約（它們由歐盟企業(yè)通過英國清算所持有）宣布到期，占同類金融產(chǎn)品總額的60%。倫敦金融城的地位將被不可逆轉(zhuǎn)地削弱。在未來，英國仍然有希望通過建立和歐盟的自由貿(mào)易區(qū)來進(jìn)行商品進(jìn)出口活動(dòng)，但必須受到歐盟法規(guī)的束縛，并且還不得不帶著這具“鐐銬”去和其他國家簽署新的貿(mào)易協(xié)議。而到目前為止，倫敦和布魯塞爾對新的貿(mào)易規(guī)則將如何產(chǎn)生一事還毫無頭緒。但和“過渡期”條款以及愛爾蘭緩沖邊界（Backstop）這兩大問題在英國國內(nèi)引發(fā)的即時(shí)爭議相比，貿(mào)易協(xié)議不過是小麻煩。這兩顆“定時(shí)炸彈”，幾乎在12月摧毀了特蕾莎·梅的內(nèi)閣。

所謂“過渡期”條款，指的是從2019年3月29日脫歐行動(dòng)開始生效，到2020年12月底為止的21個(gè)月里，英國將開始向歐盟支付第一筆“分手費(fèi)”，同時(shí)失去在歐盟下屬各機(jī)構(gòu)的一切投票權(quán)和影響力。在緩沖期內(nèi)，歐盟國家公民在英國居住和工作的權(quán)利將不受影響，同時(shí)歐盟法院依然有權(quán)就一切歐盟法律在英國的解釋和適用范圍做出裁定。21個(gè)月的緩沖期結(jié)束后，英國政府有權(quán)提出將其延長一次，時(shí)限須與布魯塞爾協(xié)商決定。歐盟和英國代表將組成一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)來處理因脫歐引起的爭議，歐洲法院在委員會(huì)中也占有一席。

對以保守黨新興派別“歐洲研究組”領(lǐng)袖雅各·里斯-莫格（Jacob Rees-Mogg）為首的疑歐主義者來說，過渡期條款的存在，將使英國的地位從歐盟的“附庸變成奴隸”。整整21個(gè)月里，英國不僅要繼續(xù)忍受歐盟法規(guī)在自己的領(lǐng)土上生效，而且無權(quán)對其做出任何抵制或商討。更有甚者，英國仍須繼續(xù)支付未來兩年的歐盟成員國會(huì)費(fèi)以及巨額補(bǔ)償金，甚至還存在延長過渡期、繼續(xù)給那個(gè)自己已經(jīng)拋棄的組織“輸血”的可能。

更棘手的問題是愛爾蘭邊界問題的出現(xiàn)。1921年，經(jīng)過長達(dá)兩年半的血腥內(nèi)戰(zhàn)，英帝國被迫承認(rèn)愛爾蘭共和國獲得獨(dú)立。但在同處小島一隅的英屬北愛爾蘭，親英力量（聯(lián)合派）與傾向徹底獨(dú)立的民族主義者之間的武裝沖突一直持續(xù)到1998年，造成超過3500名平民喪生。為緩和彼此間的矛盾，1998年工黨政府與北愛沖突各方簽署的和平協(xié)議規(guī)定：在北愛爾蘭和愛爾蘭長達(dá)500公里的國界上，永遠(yuǎn)不設(shè)置巡邏隊(duì)、海關(guān)、檢查站等“硬邊界”。居住在北愛爾蘭地區(qū)的英國公民同時(shí)還有權(quán)利申領(lǐng)愛爾蘭護(hù)照，從而具有雙重國籍。

但在脫歐進(jìn)程于2019年啟動(dòng)之后，英屬北愛與愛爾蘭之間的國界，將成為一個(gè)歐盟成員國（愛爾蘭）與“非歐”國家英國之間的鴻溝。倘若不對其加以約束，北愛居民完全可以利用其雙重身份，將每年高達(dá)30億歐元的邊境貿(mào)易變成不受新關(guān)稅協(xié)議控制的“后門”。但倘若斷然設(shè)置“硬邊界”，又將違背1998年的協(xié)議，從而使北愛再度被籠罩在內(nèi)部沖突的陰影之下。針對此情形，特蕾莎·梅主動(dòng)提出在脫歐協(xié)議中納入“緩沖邊界”的設(shè)定——倘若倫敦與布魯塞爾在短期內(nèi)無法就自貿(mào)協(xié)定達(dá)成一致，則英屬北愛爾蘭將繼續(xù)留在歐洲關(guān)稅同盟和單一市場內(nèi)。換言之，以一道設(shè)立在英國本土其他三島與北愛之間的“軟邊界”，換取不在英屬北愛和愛爾蘭之間設(shè)置“硬邊界”。但這隨即引來了北愛主要聯(lián)合派政黨民主統(tǒng)一黨（DUP）的質(zhì)疑：2017年大選結(jié)束后，由于保守黨在下院650個(gè)議席中僅獲317席，必須借助與民主統(tǒng)一黨（10席）的政策聯(lián)合方能實(shí)現(xiàn)相對多數(shù)。而民主統(tǒng)一黨方面始終堅(jiān)持：北愛爾蘭必須按照與英國其他地區(qū)相同的條件和時(shí)限退出歐盟，才能避免內(nèi)部紛爭再起。至于所謂“緩沖邊界”，勢必在北愛內(nèi)部造成新的分化，從而導(dǎo)致英國進(jìn)一步解體。

反對者們的聲音

2018年7月，英國著名政治周刊《旁觀者》（The Spectator）慶祝了自己創(chuàng)辦190周年的紀(jì)念日。在那個(gè)星期的紀(jì)念號(hào)封面上，當(dāng)今英國政壇最活躍的幾位人物悉數(shù)以漫畫形式亮相：一頭金黃亂發(fā)的前外交大臣鮑里斯·約翰遜（他也是《旁觀者》的前任總編輯）被描繪成一只大貓，蜷縮在樹枝上酣睡。特立獨(dú)行的工黨領(lǐng)袖杰里米·科爾賓（Jeremy Corbyn）頭戴象征社會(huì)主義傾向的紅星帽，身后坐著表情憤怒的特蕾莎·梅。在餐桌另一側(cè)，戴著圓形眼鏡的雅各·里斯-莫格被畫成了一只拄著手杖的鴕鳥，心煩意亂地注視著眼前的景象。

相當(dāng)巧合的是，這四位政壇大佬，同時(shí)也是對脫歐問題的最終走向影響最大的四個(gè)人?！肮挚А奔s翰遜的激進(jìn)立場自不必待言：這位倫敦前市長在2016年7月加入保守黨內(nèi)閣，正是脫歐立場成為英國政府不可動(dòng)搖方針的重要象征。但僅僅兩年之后，約翰遜就與特蕾莎·梅分道揚(yáng)鑣：為了統(tǒng)一黨內(nèi)意見、避免無謂的內(nèi)耗，梅首相于2018年7月6日在契克斯別墅會(huì)議上宣布了所謂“共擔(dān)責(zé)任”原則，要求內(nèi)閣成員無條件支持首相主導(dǎo)的“軟脫歐”方案，否則就必須辭去職務(wù)。而約翰遜和時(shí)任脫歐事務(wù)大臣戴維斯認(rèn)定“沒有協(xié)議也好過委曲求全的協(xié)議”，質(zhì)疑新的自貿(mào)協(xié)議的可行性以及梅對歐盟法院的讓步。契克斯會(huì)議結(jié)束后不久，約翰遜和戴維斯便雙雙宣布退出內(nèi)閣。這位金發(fā)怪客的目標(biāo)已經(jīng)不再是心儀的協(xié)議草案，而是梅所據(jù)有的首相之位。

按照保守黨內(nèi)部的政治規(guī)則，要對現(xiàn)任黨魁發(fā)起不信任投票，必須由本黨國會(huì)議員總數(shù)的15%以上發(fā)起聯(lián)署，經(jīng)代表“后座議員”（未進(jìn)入內(nèi)閣的普通議員）的“1922年委員會(huì)”核準(zhǔn)，隨后進(jìn)行投票。按照保守黨目前擁有的317個(gè)議席計(jì)算，至少要籌集到48個(gè)簽名。正是在此過程中，素來被視為政壇“烏鴉”的里斯-莫格表現(xiàn)得異?；钴S。這位前基金經(jīng)理代表了英國政壇最“復(fù)古”的保守主義思潮，推崇約翰遜和特朗普，在挑戰(zhàn)黨魁方面擁有豐富經(jīng)驗(yàn)。正是在以他為主席的歐洲研究組的推動(dòng)下，“硬脫歐”派成功征集到48個(gè)簽名，在2018年12月12日發(fā)起了對梅首相的不信任投票。最終結(jié)果并沒能扭轉(zhuǎn)乾坤：有200名保守黨議員明確投票支持現(xiàn)任首相，僅有117人表示反對。這也意味著在未來一年內(nèi)，保守黨內(nèi)部無法再對梅內(nèi)閣的決策做出杯葛。

但對梅本人來說，這依然是一次足夠慘重的失敗。按照原定計(jì)劃，12月12日正是“軟脫歐”協(xié)議草案在議會(huì)的表決日。但因?yàn)轭A(yù)計(jì)無法爭取到半數(shù)以上的支持者，梅主動(dòng)推遲了投票日程。孰料后院起火，“硬脫歐”派竟主動(dòng)在黨內(nèi)發(fā)起信任表決，迫使女首相不得不提前承諾：自己的全部注意力，只在盡力推動(dòng)“軟脫歐”協(xié)議得以成行，而無意在2022年大選中繼續(xù)作為保守黨黨魁角逐首相之位。中間派最終在信任表決中對她網(wǎng)開一面，也正是基于這項(xiàng)“不尋求連任”的承諾。饒是如此，推動(dòng)“軟脫歐”付諸落實(shí)的希望依舊極為渺茫，因?yàn)檫€存在科爾賓這個(gè)在野黨反對者：和里斯-莫格一樣，科爾賓要的不是新協(xié)議，而是一舉將梅趕下臺(tái)。

年近古稀、不修邊幅的科爾賓，在英國政壇同樣被視為異類。與此前公認(rèn)的工黨成功領(lǐng)袖布萊爾以及戈登相比，科爾賓的政治主張更“紅”、更反對妥協(xié)。在脫歐問題上，他的路線未必能比特蕾莎·梅更加周全完善，但科爾賓試圖使選民相信：假使英國不得不做出妥協(xié)，由一個(gè)更關(guān)注本土年輕人群和低收入群體的“老左派”來掌控全局，也會(huì)比放任眾叛親離的特蕾莎·梅繼續(xù)做出無謂的招架更得人心。因此，科爾賓在2018年歲末關(guān)注的重點(diǎn)從來都不是支持或反對女首相的草案過堂，而是要以協(xié)議草案表決失敗為契機(jī)，推動(dòng)提前大選，隨后向歐盟要求另起爐灶、重新進(jìn)行關(guān)稅問題和邊界方案的談判。而那將意味著又一輪漫長的纏斗。

只是，留給白廳的時(shí)間已經(jīng)不多了。2018年12月13日，布魯塞爾方面拋出了自己心儀的方案——允許英國政府發(fā)起新的全民公投，推翻此前的脫歐動(dòng)議，但這顯然并不為目前保守黨和工黨的大部分議員所認(rèn)可。畢竟，“二次公投”將會(huì)對整個(gè)英國政壇提出一項(xiàng)根本性質(zhì)疑：莫非過去兩年半的喧嘩和騷動(dòng)，竟只是一場鬧劇？尤其當(dāng)它發(fā)生在西方世界公認(rèn)的憲政體制最古老、政治智慧最深厚的國家時(shí)。而誰又愿意承認(rèn)自己只是鬧劇中的丑角呢？

（摘自《三聯(lián)生活周刊》2018年第52期）