鄉村振興背景下的農民合作組織發展：現實價值與策略選擇

朱鵬華 劉學俠

內容提要：創新發展農民合作組織是實現農村產業興旺和農民生活富裕的重要舉措，高效運轉的合作組織對于生態環境、鄉風民俗、農村治理具有顯著的溢出效應。農業生產經營組織創新是推進農業農村現代化的核心和基礎，也是鄉村振興戰略落地的重要抓手，應該將農民合作組織的發展融入鄉村振興戰略之中。發揮農民合作組織在鄉村振興中的作用，關鍵是轉變政府職能，充分發揮市場機制的作用，高效地將資源配置到合作生產經營體系中。政府應通過全面深化改革，為農民合作組織創造良好的市場環境，建立審計監督機制，完善扶持政策體系，加強人才配置和培育，并防止其過度資本化。

關鍵詞：農民合作組織;鄉村振興戰略;農業農村發展

中圖分類號：F325? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）10-0108-11

我國城鎮化率已從1949年的10.64%提高到2018年的59.58%，農業增加值占GDP的比重從1952年的50.5%下降到2018年的7.2%①。盡管如此，農業仍是國民經濟的基礎性產業，農民仍是我國人口的重要組成部分，農村仍是我國主要的居住區。受人多地少、農村土地制度、城鄉二元戶籍制度等因素的影響，改革開放以來，我國逐步形成小農戶和新型農業經營主體多元并存的格局。第三次農業普查數據顯示，全國農戶為2.30億戶，其中規模農業經營戶為398.04萬戶，占1.73%;農業經營單位為204.36萬個，包括村級單位和鄉級單位，其中鄉級單位為39 808個，占1.95%;全國農業生產經營人員為31 422萬人，其中規模農業經營戶和農業經營單位的農業生產經營人員分別為1289萬人和1092萬人，分別占4.10%和3.48%②。由此可見，以家庭為單位的小農戶生產方式仍是我國農業生產的基本組織形式。在此背景下，如何在小農戶的基礎上實現農業農村現代化和農民增收致富，是實施鄉村振興戰略必須要面對的關鍵課題。通過農民組織化將分散的農戶經營整合起來，推動小農戶銜接現代農業、進入國內外大市場，是新時代鄉村振興的必然選擇。在眾多實踐路徑中，作為農民組織化核心載體的農民合作組織③無疑將發揮關鍵作用。

一、我國農民合作組織的發展歷程

新中國成立后，農民合作運動經歷了短暫的迅猛發展期，隨著社會主義改造的完成，我國農民合作逐漸走上了“政社合一”的人民公社道路。從形式上來看，人民公社與農民合作組織具有一定的相似性，但本質上差別較大。改革開放后，我國農民合作組織開啟了新的發展歷程。伴隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，我國農民合作組織經歷了起步、探索和規范發展三個階段，由自發性、小規模發展，邁向規范性、高質量發展。

（一）起步發展階段（20世紀80年代至90年代中期）：自發的小規模發展

改革開放后，我國農村率先開啟了經濟體制改革，集體土地所有制基礎上的家庭聯產承包責任制的實行使農戶獲得了自主經營權和收益權，農民脫貧致富的積極性空前高漲，農村商品經濟開始發展。隨著生產力的解放，家庭小農戶的生產方式形成了糧食生產和多種經營并存的局面，很快一大批善于經營的農村能人率先致富。與此同時，以計劃經濟體制為基礎的農業科技推廣體系與分散的農戶脫節，以致廣大農民對農業生產技術的需求得不到滿足。在農村先富者的帶動下，以技術交流與服務為目的的農村專業技術協會或研究會開始出現和發展，這是我國現代農民合作組織發展的起點。改革開放初期，我國農村“分”出了均質化的小農戶，集體經濟“統”的層面有所削弱[1]，由于人民公社歷史的影響，農民合作組織并沒有伴隨家庭承包經營同步發展起來。20世紀90年代初，隨著農產品購銷體制改革的推進和商品化程度的提高，農民對實用技術、農產品銷售、生產資料購買、市場信息、農業機械的租用等需求擴大，在農村科協和相關政府部門的推動下出現了一批農民專業合作組織。總體來看，這一時期的農民合作組織比較松散，合作的規模和影響力都較小，處于起步發展階段。

（二）探索發展階段（20世紀 90年代后期至2006年）：無序的低質量發展

隨著農業生產力的提高和社會主義市場經濟體制改革的推進，20世紀90年代后期，我國農產品買方市場的格局逐漸形成。小農戶分散經營的生產方式容易造成生產的盲目性和自發性問題，使得農產品總量和結構不足的問題交替出現。同時，單個農戶作為獨立的市場主體談判能力弱，直接面對市場容易受到中間商和農業公司的盤剝，造成普遍的增產不增收。特別是2001年我國加入世界貿易組織之后，國外農產品的進入使得市場競爭更為激烈。為了穩定農產品市場和增加農民收入，地方政府和相關部門開始積極扶持和引導農民合作組織的發展，以農產品銷售、生產資料購買為主的農民合作組織迅速發展起來。據原農業部統計，到2005年底，全國農民合作組織總數已經超過15萬家，成員數量已達2363萬戶，占全國農戶總數的9.8%①。這一階段農民合作組織經營活動內容逐漸拓寬，興辦的方式趨于多樣，一些合作組織發展勢頭良好。但總體來看，由于法律制度環境、農民文化素質等外在和內在因素的制約，農民合作組織呈現無序的低質量增長，很多農民合作組織僅僅是有合作活動，還不是真正的合作組織[2]，因此整體上還處于發展的初級階段。

（三）規范發展階段（2007年至今）：開始邁向高質量發展

2006年10月31日，《農民專業合作社法》頒布，并于2007年7月1日正式施行，《農民專業合作社登記管理條例》和《農民專業合作社示范章程》同時施行，隨后《農民專業合作社財務會計制度（試行）》于2008年1月1日施行。許多省（區、市）修訂或新制定了配套的地方性法規和地方政府規章，各級政府也陸續出臺了系列扶持農民合作組織發展的政策措施。這些法律、法規和政策的施行，為農民合作組織的發展創造了良好的制度環境，加快和規范了農民合作組織的發展。在國外，中國主要農產品生產成本高于競爭者，且國際市場對農產品質量要求較高;在國內，農產品質量逐漸成為市場關注的焦點，且整體階段性供過于求和供給不足并存。這些新變化為農民合作組織的發展創造了條件。黨的十八大以來，我國加大了財政、項目、稅收和金融的扶持力度，農民合作組織進入快速發展時期。根據原農業部統計，截至2017年7月底，已登記的農民合作組織為193.3萬家，是2007年底的74倍，年均增長超過60%。入社農戶超過1億戶，占全國農戶總數的46.8%。黨的十九大后，我國修訂了《農民專業合作社法》，進一步規范了農民合作組織的運營和管理。目前，我國農民合作組織的法律制度和扶持政策體系已經初步建立，越來越多的小農戶通過合作組織，成為現代農業建設的主體，農民合作組織開始邁向高質量發展階段。

二、新時代鄉村振興中農民合作組織的現實價值

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，開啟了我國新時代鄉村振興的新征程。實施鄉村振興戰略的目標是全面實現“農業強、農村美、農民富”，總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。農民合作組織在新時代鄉村振興中的現實價值集中體現在其與“三大目標”和“五大要求”之間的內在關系上。農民合作組織作為市場經濟體制下的一種經濟組織，能夠通過組織化推動現代農業產業體系、生產體系、經營體系的構建，確保包括小農戶在內的全體農業生產經營主體都能與現代農業發展有機銜接，成為現代農業體系中的一分子。“三大體系”的有機統一構成了現代農業體系，現代農業體系的建立是鄉村振興戰略實現目標和要求的基礎，也是農民合作組織在鄉村振興中發揮作用的紐帶。新時代鄉村振興中農民合作組織的現實價值可以歸納為三個方面。

（一）產業興旺：農民合作組織的經濟發展價值

作為一種經濟組織，農民合作組織的首要作用是促進經濟發展，這也是發揮其他作用的基礎。

1.促進現代農業產業體系的形成

建設現代產業體系要在穩定糧食生產能力和確保糧食安全的基礎上，積極調整農業生產結構，大力發展高品質和高附加值的農產品生產。我國是農業大國，人多地少的基本國情決定了小農戶仍將大量、長期存在，如何整合和提升小農戶的生產力是建設現代產業體系的關鍵性約束，通過農民組織化實現合作式、規模化和社會服務化的生產方式是必由之路[3]。一是優化農業產業布局。各地通過農民合作組織的橫向聯合，根據資源稟賦發展優勢農業生產，“打造一鄉一業、一村一品的發展格局”，形成區域專業化的生產布局。二是拓展農業產業鏈條，實現一二產業融合發展。通過專業或綜合性農民合作組織的縱向一體化，將農產品的流通和加工等納入合作組織，發展糧經飼統籌、農牧漁結合、種養加一體的現代農業，實現農產品多層次、多環節轉化增值。三是大力發展農業的生產性服務業和生活性服務業，實現一三產業融合發展。通過農民合作組織提高農業生產、銷售、流通的社會化生產服務能力，同時突出產業特色發展休閑、旅游、教育等生活服務。

2.推動現代農業生產體系的建立

建設現代農業生產體系，首先要將農民組織起來，規模化推動現代科技與農業深度融合，提高農業生產效率。一是加強農業基礎設施建設。目前農村集體“統”的能力薄弱，家庭承包經營模式使得農業公共基礎設施方面出現了“公地的悲劇”。農民合作組織可以加強“統”的能力，大規模推進農田水利、土地整治、農產品流通和公共基礎設施建設。二是實現農業機械化和信息化，農民組織化是解決農技推廣“最后一公里”的關鍵，只有合作組織才能將小農戶納入農業機械化和信息化的生產體系中。三是提高農產品質量安全水平。通過合作組織推行農業標準化生產，建立有效的質量安全監督體系，推行高效生態循環的農業生產模式。

3.助力現代農業經營體系的形成

建設集約化、專業化、組織化和社會化相結合的現代農業經營體系，發展多種形式的規模經營、共享經營，應大力發展農民合作組織，形成高素質職業農民隊伍，培育提升農業品牌。一是農民合作組織是小農戶對接現代農業的最佳選擇。相較農業企業、家庭農場或農業大戶，弱質的小農戶只有組織化才能真正融入現代農業發展，成為新型農業經營主體的一分子。二是制衡工商資本“下鄉”。資本化是現代農業經營的必然，但是過度的資本化不利于“三農”問題的解決。一方面，農民合作組織的發展可以主動引入現代生產要素和經營模式，替代工商資本的“下鄉”。另一方面，農民合作組織可以主動與下鄉“資本”聯合，通過內部治理機制防止資本對農戶利益的過度侵占。同時，農民合作組織是城鄉要素流動和重組的平臺，有利于城鄉融合發展。三是探索農村集體經營新模式。目前農村集體經濟在沒有固定資產的情況下發展難以有所突破，以農民合作組織為載體有助于探索土地流轉機制和規模經營新模式，進而壯大農村集體經濟，提升農業的競爭力和吸引力。

（二）生活富裕：農民合作組織的增收與益貧價值

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，實施鄉村振興戰略應“始終堅持把農民更多分享增值收益作為基本出發點，著力增強農民參與融合能力，創新收益分享模式，健全聯農帶農有效激勵機制，讓農民更多分享產業融合發展的增值收益”。促進農民生活富裕的一條有效途徑是將農民手中有限的土地、林權、資金、勞動、產品等要素組織聯合起來，充分發揮農民合作組織的增收與益貧價值。

1.農民合作組織是農民增收致富的重要渠道

相對于其他利益聯結方式，農民合作組織是最理想的收益分享模式，能真正讓小農戶更多地分享產業鏈增值收益。根據原農業部統計，2017年參加合作組織農戶的收入普遍提高，比非成員農戶高出20%以上①。農民合作組織作為農民增收致富的重要渠道，其作用主要表現在以下方面：一是增強談判能力。廣大農民增收困難原因眾多，其中主要的原因是分散小農戶在市場交易中談判能力弱。農民合作組織可以通過橫向聯合，增強談判能力，解決“貴買賤賣”問題，同時也有助于降低外部交易成本。二是增加農民就業。合作組織作為一種企業形態的經濟組織，同樣具有創造就業的功能，作為農民所有、農民自治和農民共享的組織，能夠有效避免一般涉農企業所固有的“資本對雇傭勞動的剝削”。事實證明，農民合作組織既有就業創造功能，又有就業保障功能。三是培訓農民，提升農民的職業素養。振興鄉村有賴于農民綜合素質的提高，農民合作組織是對農民進行培訓、提升其專業素養的最佳載體。它不僅能提升農民的科學技術和經營管理水平，而且能增強農民的創新能力、民主意識以及合作精神。

2.農民合作組織是農村產業扶貧的重要依托

農民合作組織是具有益貧性的互助性經濟組織，可以通過吸納貧困農戶，使其獲得脫貧致富的機會。產業扶貧是精準脫貧的治本之策，農村貧困農戶只有通過特色產業組織化，形成擺脫貧困的長效機制，才能實現真正的脫貧。因此，在市場經濟體制下，農民合作組織是農村產業扶貧的重要依托。黨的十八大以來的實踐證明，農民合作組織在產業扶貧方面取得了較大成效，但面臨激烈的市場競爭，其制度益貧性也在發生嬗變。其主要原因是：隨著科技的進步，合作組織成員的異質性不斷增強，“小農”或“弱農”有“搭便車”的動機，而“大農”或“強農”則希望“控制”合作組織以便獲得更多收益。因此，作為產業扶貧的農民合作組織需要政府的專項政策扶持，增加其對貧困農戶的包容性，確保貧困成員獲得合理“搭便車”的權利。

（三）生態宜居、鄉風文明和治理有效：農民合作組織的正外部性

農民合作組織在市場中追求利潤最大化的經營行為與普通企業完全一致，但是其正外部性是其他任何部門或企業所無法比擬的。在鄉村振興中，農民合作組織對生態環境、鄉村文化和治理都有一定的溢出效應，這與國際合作社聯盟（ICA）確立的原則中第七條“關注社區：為社區可持續發展而努力”是一致的。

1.協助改善農村生態環境

事實證明，農民合作組織在發展生產和開拓市場的同時，也承擔了部分農村公共基礎設施的建設和管護工作[4]。在政府的政策扶持下，農民合作組織可參與生態宜居美麗鄉村建設，推動鄉村生態振興。一是轉變農業生產方式。農戶作為農村的主人和農業生產經營主體，在合作組織的引領下，實現產業模式生態化、生產清潔化、廢棄物資源化，形成綠色農業生產方式。二是轉變農村生活方式。一方面農民合作組織可成為教育和培訓綠色生活方式的組織載體，另一方面農民合作組織可參與農村垃圾、污水治理、公共基礎設施提升等工作。三是創造自然資源多重效益。農民合作組織可以發展生態種養、旅游、休閑等產業，盤活農村自然資源，打造鄉村生態產業鏈。

2.協助培育農村優秀文化

農民合作組織立足農業、扎根農村、服務農民，其組織文化建設可以與農村優秀文化建設有機統一起來，推動鄉村文化振興。一是弘揚優秀的價值觀。農民合作組織在提高其成員科學文化素養的同時，還可以通過開展各類鄉村文化活動，傳遞民主法治、愛崗敬業、誠信重禮、互助合作的價值觀，促進鄉村文明建設。二是發展鄉村文化產業。通過農民合作組織發展具有民族和地方特色的鄉村文化產業（傳統工藝、民間藝術、民俗表演等），可以推動文化、旅游及其他鄉村產業的融合發展，保護、傳承和推介優秀的鄉村傳統文化。

3.協助完善農村治理體系

實踐證明，農民合作可以平衡農業經濟領域各方的利益，是減少農村社會沖突的重要方式。農民合作組織作為農民共同控制、服務全體成員的經濟組織，可以協助政府落實“三農”政策，提升鄉村自治、法治、德治相結合的治理能力，完善農村治理體系，推動鄉村組織振興。一是加強基層黨建。通過村黨員干部領辦農民合作組織，加強農民合作組織的黨建工作，強化其內部治理監督，疏通政策傳遞和落實的通道。二是推動基層民主。農民合作組織是對農民自身的增權，有利于基層民主的推動，形成有效的基層治理結構[5]。三是強化基層治理。在市場經濟環境中，合作組織的本質就是一個自治、法治、德治有機結合的經濟組織。農民合作組織的建立和發展有助于實現農村治理有序和發展有力的有機結合，是完善農村治理體系的重要紐帶。

三、我國農民合作組織發展的現實困境

總體來看，現階段我國農民合作組織主要面臨三大發展困境。

（一）初始條件：農民合作組織的發展基礎問題

綜合來看，我國“三農”的現狀就是農民合作組織發展的現實基礎。一是從事農業生產經營的農民年齡大、文化程度低，具備企業家才能的合作組織帶頭人和管理人才嚴重匱乏。第三次農業普查數據顯示，全國農業生產經營人員55歲以上占33.6%，35歲以下僅占19.2%，教育程度高中（中專）及以上占8.3%，大專及以上僅占1.2%①。從整體來看，當前農民的文化素質不高是造成合作意識不強、合作組織經營管理能力弱、創新能力不足的主要原因。二是農業科技及經營水平普遍較低。一方面，參加合作組織的小農戶生產方式依然相對落后，與發達國家的現代農業生產方式差距較大。另一方面，合作組織絕大多數仍以初級農產品為主，產業縱向一體化比例較低。三是農戶異質性問題突出。家庭農場或大農、小農、兼業農戶等的經濟實力、生產經營能力、合作與風險偏好等差異明顯[6]。通過對初始條件的考察，就不難理解在農民合作組織大量涌現的同時，出現了所謂“假合作”“精英俘獲”“大農吃小農”等不合意的現象。

（二）市場環境：政府部門的角色定位問題

農民合作組織首先是一個獨立的市場主體，同時具有互助性、益貧性等顯著的社會功能，因此備受政府的關注。自《農民專業合作社法》施行以來，各級政府及相關涉農部門對農民合作組織大力扶持，深度介入，影響較大。一方面，政府通過制度和政策供給，涉農部門通過技術和管理等公益性指導服務供給，為農民合作組織的發展創設了良好的市場環境，極大地促進和規范了農民合作組織的發展。另一方面，政府的過度干預，涉農部門的營利性服務、壟斷性收費，破壞了農民合作組織的獨立性，同時也增加了農戶的經營成本。事實證明，政府對農民合作組織過度扶持，容易造成其效率低下，導致其難以真正成長為有競爭力的市場主體。筆者通過調研發現，政府對農民合作組織社會屬性的關注大大超過對其經濟屬性的關注。比如，大量的虛假和投機注冊而形成的“翻牌社”和“空殼社”，其目的就是為了申請政府相關財政扶持項目，獲取資金補貼和稅收優惠[7]。這種現象較為普遍，并且監管難度較大。農民合作組織作為市場主體，停止經營是一個正常的經濟現象，但是大量的“假合作社”的存在增加了公共服務成本和尋租的風險，影響了農民合作組織的整體社會信譽。一些地方政府為了推進農民合作組織的快速發展，“誘導”城市工商資本或龍頭企業參與合作組織，一些合作組織的農民實質上被資本雇傭，農產品加工和經營環節的利潤的大部分也被資本抽走。這不僅造成農民合作組織益貧性的嬗變，而且導致農村資源的加速外流。

（三）內部治理：農民合組織的自身建設和運行問題

受發展的初始條件和市場環境的影響，當前我國農民合作組織的自身建設和運行也存在諸多問題，集中體現在四個方面：一是成員自我定位模糊，發展目標不明確。由于一些農民合作組織是政府部門“催生”的，因而成員對于合作組織的定位并不清楚。筆者調研發現，許多合作組織自身的發展目標只有理事長或少數幾個成員能夠說清，合作組織成員對于弱者聯合、互助發展的認同感并不強烈。二是實際經營規模小，輻射帶動能力弱。任何成功的農民合作組織都需要經過一個艱難的成長期，目前我國單個合作組織的規模普遍偏小，經營范圍狹窄，大量合作組織的實際經營規模小于一個家庭農場的生產規模[8]。無論是農民自發成立的，還是大農戶或涉農企業領辦的合作組織，大都主要經營農產品的銷售和初級加工，而附加值較高的深加工較少。這種“統購統銷”的經營方式，使合作組織獲益有限，難以形成有效的資本積累和實現擴大再生產，因而帶動農戶增收有限，區域性的輻射帶動能力較弱。三是產權結構不合理，盈余分配不合法。目前我國農民合作組織理事長“一股獨大”和少數成員控股現象還較為普遍，這直接影響到治理結構以及盈余返還原則的實施[9]。筆者在調研中發現，有超過50%的農民合作組織沒有盈余分配，超過60%的盈余按成員出資比例分配。四是運營管理不規范，民主決策形式化。目前大多數農民合作組織管理缺乏民主，重大事項幾乎都由領辦方或理事長決策，合作組織的章程形同虛設，成員（代表）大會流于形式，多為生產經營情況的信息通報。

四、農民合作組織的國際經驗與啟示

當今世界，不論是發達國家，還是發展中國家，農民合作組織都是市場經濟體制下農村經濟社會發展不可忽視的重要力量。世界各國的農民合作組織發展歷程各不相同，組織經營方式也各有特點，這里根據人均農業資源的稟賦分三種類型進行舉例分析。

（一）大型家庭農場環境中的農民合作組織

美國、加拿大、澳大利亞等國的農場規模普遍很大，且已經實現機械化生產，農戶的經濟實力相對較強，農民合作組織也比較發達。這里以美國為例進行分析。

美國的農民合作組織最初是以抗衡自然災害而產生的，多為災害保險類。隨著大量土地開墾和農業生產力的提高，生產資料供應、農產品銷售和加工逐漸成為農戶重點關注的對象，因而很多專業合作組織被創建，增加了市場的競爭和效率[10]。20世紀30年代，美國農村信貸、通信、電力等方面服務短缺，應運而生的專業合作組織在提升農業生產性服務方面發揮了重要作用。美國聯邦政府和州政府十分重視通過法律來支持農民合作組織的發展，比如國家層面的有《史密斯—雷弗爾法》（1914）、《卡帕—沃爾斯坦德法》（1922）、《合作銷售法》（1926）、《聯邦信用合作社法案》（1934）、《農村電氣化法案》（1937）等，這些法律的頒布使農民合作組織形態法定化，推動和規范了合作組織的發展。美國的農民合作比較崇尚個人主義，農民合作組織在發展目標上更趨向于投資者的企業[11]。農戶可以同時參加多個按職能分類的合作組織，但每個合作組織都會嚴格以成本為界限開展經營，所得的利潤按照接受服務的比例返還給成員。農民合作組織的管理者大部分是雇員，而非成員，這樣可以避免角色重疊，便于理清權利和責任。當前美國的農民合作組織經營規模在上升，但是數量和成員規模在下降。比如，農民合作組織（分銷售、供應和服務三種類型）與成員總數從2005年的2895個、260.5萬人減少到2014年的2106個、199.6萬人，而相應的經營總額從1184.75億美元增加到2466.7億美元。這種趨勢不僅與外部經營環境變化相關，而且與合作組織內部治理規則的革新有關。比如20世紀90年代興起的以“投資—利潤”為取向的“新一代合作社”[12]，其制度安排與傳統農民合作組織有明顯不同，主要聚焦農產品加工環節的價值增值，通過增強產權激勵，來更好地適應農業經濟市場化和一體化的發展。此外，美國的農民合作組織開放性較高，許多已經吸納國際成員，開展國際化的經營和擴張，比如2014年國外成員有420個，凈營業額達6.6億美元① 。

（二）中型家庭農場環境中的農民合作組織

法國、德國、荷蘭等歐洲國家的農業生產以中型家庭農場為主，農民合作組織十分發達，許多合作組織已發展成為本國、歐盟乃至世界經濟中的巨型農業經濟組織。這里以德國為例進行分析。

從德國農民合作組織的發展歷程來看，農村金融發揮了至關重要的作用，這與其信貸合作組織的發達密切相關。從整體來看，德國的農民合作組織分為基層、地區和國家三個層級，政府的扶持、合作組織的培訓、審計監督等活動均是按照層級式架構展開。德國的農民合作組織實行類似于股份公司的分權制結構，這種治理結構既保障了成員的權益，又提高了合作組織的運行效率。德國是十分重視法治建設的國家，在其基本法中就規定優先“促進合作制”，同時《合作社法》（1867）也是德國頒布較早的法律。為了適應經濟社會新變化，支持合作組織的發展，歷史上《合作社法》曾經歷多次調整和修訂，涉及的范圍十分廣泛，對農民合作組織的發展提供了有力的制度保障[13]。《合作社法》規定合作組織成立前后都要接受當地審計協會的批準和審計，第三方審計制度是德國合作組織實踐的一種特有程序，保障了其規范發展。與很多發達國家相似，近年來德國的農民合作組織趨向聯合與合并，數量在不斷減少，但是整體服務范圍并未減少，單個農民合作組織實力有所增強。2009～2017年，農民合作組織數量從2675個減少到2104個，而總資產從384億歐元增長到620億歐元②。當前農民合作組織基本遍布德國的整個農村地區，成為農業產業化經營的主要組織載體。許多規模大的農民合作組織為適應市場的變化，不斷加強自身的專業化管理水平，引入專職管理人員，創新多元化的管理模式。德國農民合作組織還積極參與農村生產生活垃圾的回收和循環利用工程、市政工程以及景觀管理等工作，這一方面擴充了農民增收的渠道，另一方面實現了合作組織的社會價值，受到農民的普遍歡迎。

（三）小農戶環境中的農民合作組織

日本、韓國等國人多地少，農村主要以小農戶為主，但其建立在小農經濟基礎上的綜合性農民合作組織十分發達。這里以日本為例進行分析。

日本早期的農民合作組織（農業協同組合，以下簡稱“農協”）絕大多數被地主控制，實質上是服務大地主的工具。“二戰”后隨著《土地改革法》（1946）和《農業協同組合法》（1947）的頒布，日本農村均質的小農戶群體形成，包括三層體系（村級—縣級—中央）的農協建立起來，有超過99%的農業生產經營者加入。總體來看，日本農協的經營活動帶有很強的政策性，是政府農業農村政策的具體實施者，經過長時間的發展實踐使得農協形成了綜合性①和高組織化的特點。一方面，政府通過法律禁止私有資本進入農地交易，建立了包括加工、運輸、銷售、金融、保險、房地產等在內的綜合性農民合作組織。另一方面，三級的農協組織體系，依托政府扶持政策自上而下推動，保障了規模經營，也確保了政府對農協指導、監督和矯正的有效性。這樣農協提供的服務幾乎可以滿足農民所有的需求，例如在資金方面，農協有專門的信用部門，且只向成員發放貸款。農協將農村經濟領域的絕大部分資本化的利益都控制在合作組織中，農民享有了農產品的全部利潤，確保了小農戶的經濟收益。同時，農協和生協（消費生活協同組合）緊密合作，最大限度地提高了成員的福利。這種綜合性農協具有較高的正外部性，日本農協的存在和運行對推動農業產業發展和農村社會（婦女就業、關愛老人等）、文化、生態環境的改善等產生了積極影響。當然，這種溢出效應不僅與綜合性農民合作組織本身有關，而且與政府的大力扶持密切相關。

（四）農民合作組織發展的相關啟示

從國際實踐經驗來看，任何一種成功的農民組織化模式都是在市場經濟體制下經過長時間的探索而發展起來的，其發展經驗對我國的農民合作組織發展具有一定的借鑒意義。

1.農民組織化：農業農村現代化的重要方式

從發達國家的農業發展歷程來看，農民的組織化與農業農村的現代化高度一致。不論是規模化的美洲、大洋洲和歐洲，還是小型農戶經營為主的東亞地區，提高農民的組織化程度，都是推動農業農村現代化的重要方式，也是世界各國發展農業和建設農村的經驗之一。在市場經濟體制下，只有提高農民的組織化程度，將農民和農業在生產經營的層面整合起來，才能實現規模經濟，提高農民的市場競爭力，為農業現代化奠定基礎。同時，農民組織化在發展農業和提高農民收入的基礎上，為農村發展提供了經濟基礎和組織保障。世界各國的農民組織化的實踐表明，農民合作組織是分散經營的農戶進入市場、獲得規模收益、提高自身經濟地位的有效途徑，是農民組織化的關鍵載體。

2.專業與綜合：農民合作組織的兩種基本類型

世界各國的農民合作組織都有鮮明的本國特色，不同生產領域、不同社會制度、經濟環境、文化背景產生的農民合作組織不盡相同，總體來看可以分為兩種基本類型：一是農民專業合作組織，即以增強成員的同質化為基礎，專注于某一種農業生產經營或服務的合作組織;二是綜合性農民合作組織，即開展多種農業生產經營或服務的合作組織，其包容的合作業務越多，綜合性就越強。從國際經驗來看，專業合作組織和綜合性合作組織并不互斥和矛盾，而是相互融合共生。即便是專業合作組織發達的美國也有綜合性合作組織，同樣，以綜合性合作組織為主的日本也存在活躍的專業合作組織。近年來，世界各國不同領域的農民合作組織呈現融合發展趨勢，特別是歐美發達國家的農民合作組織由不同領域合作的獨立發展逐漸轉向農業生產合作、農產品流通合作、農業金融合作等方面的融合發展。

3.農民共同控制和服務全體成員：農民合作組織的宗旨

世界各國的農民合作組織的制度環境和發展階段各不相同，但都普遍遵循“羅虛代爾原則”組建和運行，堅持惠顧分配占主導的方式。特別強調“農民共同控制和服務全體成員”的宗旨，即農民合作組織是由農民擁有、控制和管理的經濟組織，是增進所有成員經濟利益的組織。一方面，農民合作組織由農民共同和民主控制。不論是帶有較強政策性的日韓農協，還是開放性較強的美洲和歐洲農民合作組織，這一宗旨都是基本的遵循。另一方面，農民合作組織為全體成員服務。不論是成立控股公司，雇員職業化、經營專業化，還是美國發展的“新一代農民合作組織”，農民合作組織的核心目標都是服務成員、滿足成員的需要。事實上，農民合作組織的宗旨保持不變與其堅持規范化建設密切相關，只有重視自身建設，堅持民主管理，才能始終讓合作組織成為農民共同控制、服務全體成員的經濟組織。

4.法律法規和政府扶持：農民合作組織發展的保障

法律作為一種正式的社會制度，可以極大地降低交易成本，減少生產經營的不確定性。農戶具有了穩定的預期，參與合作的意識和積極性就會提高。典型國家的農民合作組織都是在相關法律制度的保障和助推下持續快速發展的。特別是德國的《合作社法》在歷史上曾多次修訂，對農民合作組織的發展提供了有力的保障。在市場經濟體制下，農民合作組織自身能力相對較弱，政府的扶持特別是在發展初期十分重要。從國際經驗來看，即便是崇尚自由市場經濟的美國對合作組織也進行了大力的扶持，有力促進了農民合作組織的發展。法律和制度確保了在農業生產領域產生的經濟收益通過合作組織高比例地返還給農戶，這不僅提高了農民收入，而且確保了農業農村發展要素的持續投入。

5.人才培養和引進：農民合作組織發展的關鍵

農民合作組織是在市場中參與競爭的獨立經濟主體，既需要領辦的企業家人才，又需要懂管理和技術的專業人才。世界各國成功的農民合作組織都十分重視人才的培養，既有政府層面扶持建立的培訓體系，又有合作組織自己建立的培訓體系，定期對農民合作組織的管理人員、技術人員和普通農民進行培訓。從國際經驗來看，“三農”的弱質性使得人才引進對于農民合作組織的創建和發展尤為重要。只有保障人才的供給，才能增強合作組織的內生動力，克服發展中的各種困難。同樣，缺乏人才也是很多國家或地區農民合作組織發展緩慢或不成功的重要原因。

6.外部審計監督：德國農民合作組織實踐的特色

對農民合作組織的監督每個國家都有，美國更強調合作組織的自我監督，日本通過政府與農協層級體制進行監督，相比之下德國的外部審計監督更具特色。1889年以來，德國對農民合作組織的審計監督就以法律的形式固定下來，中間又歷經兩次修訂，進一步完善了對合作組織的財務管理和審計監督。實踐表明，參加合作組織的農民文化水平參差不齊，這種外部審計監督機制能有效幫助合作組織成員對理事會和監事會進行監督，確保合作組織的持續健康發展。

五、我國農民合作組織發展的策略選擇

小農戶是我國農業農村現代化的基礎，億萬農民是新時代鄉村振興的主體。創新發展農民合作組織，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，是實現鄉村振興戰略各項目標任務的客觀要求。根據農民合作組織發展的現實困境和國際啟示，我國農民合作組織發展應重點從五個方面著力。

（一）創造良好的農村市場環境

農民合作組織是市場經濟環境中的經濟主體，自我控制和管理是其健康發展的前提，政府及涉農部門的作用不能影響其應有的獨立性。當前我國農民合作組織發展的關鍵是農村市場環境的優化，要充分發揮市場機制的決定性作用，高效地將資源配置到農民合作生產體系中。因此，政府的首要任務是進一步轉變自身職能，通過全面深化改革，在農村建立統一開放、競爭有序的市場，為農民合作組織的健康發展提供有效的制度保障。一方面，要不斷修訂和健全《農民專業合作社法》等相關法律制度，建立和完善扶持農民合作組織發展的體制機制與政策體系。另一方面，要加大對相關法律和政策的宣傳力度，加強基層農民合作組織輔導員隊伍建設，讓廣大農民掌握相關法律政策，積極創辦或加入合作組織;讓每個農民合作組織都能遵守相關法律制度，實現規范化運行和管理。政府在農村為農民合作組織發展創造良好市場環境的同時，還要更好地發揮自身的作用，且扶持、引導等干預行為均應基于市場化的原則。

（二）建立農民合作組織的審計監督機制

目前我國農民合作組織仍處于規范發展階段，也是邁向高質量發展的初級階段，在實踐過程中表現出的異質化、多樣性和不平衡等特點，只能在持續的發展和改革中逐步解決。不論是現實中蓬勃發展的農民專業合作組織，還是有學者主張要重點發展的綜合性合作組織，最終基層的實踐創新都是最重要的。國內外實踐的經驗和教訓表明，農民合作組織的規范和創新發展需要建立審計監督機制，否則很容易被控制，將處于弱勢群體的小農與市場之間又設立一道“玻璃門”。根據我國國情，目前應由政府主導建立縣市、鄉鎮兩級第三方審計監督機構，對農民合作組織的創辦、運營和退出進行全方位的審計監督。同時，要建立和完善相關法律制度，使對農民合作組織的審計監督機制法定化，確保依法開展審計監督。

（三）完善農民合作組織的扶持政策體系

國內外實踐經驗表明，農民合作組織有自身的局限性，需要政府及社會的扶持，特別是在合作組織創辦的初期。從國際經驗來看，典型國家一般從稅收優惠、資金補貼、金融服務、信息服務和人員培訓等方面給予扶持。目前我國也基本建立起了類似的扶持政策體系，但是農民合作組織發展質量不高、輻射帶動能力較弱，投機建立農民合作組織現象較為普遍，“空殼社”比例較高。因此，必須進一步改革和完善現行的農民合作組織扶持政策體系，從社會公平和市場化競爭的角度出發，改進政府相關財政項目、扶持資金、稅收優惠等的申請條件。一方面，對農民合作組織要因地制宜進行分類扶持，避免“大水漫灌”和“一刀切”式的扶持。對于參與精準扶貧的農民合作組織要繼續加大扶持力度。另一方面，要改進現行政府政績考核機制，避免用政策“催生”農民合作組織。建立相應的第三方審計監督機制，“去空留實”，為真正的農民合作組織健康可持續發展保駕護航。

（四）加強農民合作組織人才的配置和培育

從國內外實踐經驗來看，“三農”的弱質性使得人才引進和培養對于農民合作組織的創建和發展意義重大。人才可以說是農民合作成敗的關鍵要素，缺乏各類人才也是我國農民合作組織所面臨的主要困境之一。目前在實施鄉村振興戰略的框架下，破解農民合作組織的人才問題要雙管齊下共同發力。一方面，市場能夠解決的人才配置通過市場手段解決，市場無法解決的要靠政府的補貼或政策引導。實行更加積極、開放、有效的人才政策，通過激勵機制引導和支持各類人才回流鄉村，并投身農民合作組織建設。另一方面，要加大對本地農民和經營管理人員的培育力度，分級建立完善的培訓體系，實施鄉土人才培育計劃，既要培育具備企業家素質的領辦人，又要培育愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。

（五）防控農民合作組織的過度資本化

我國農民合作組織的改革和發展必須堅持守正創新。農民合作組織以小農的勞動聯合為基礎，聯合起來的農民是合作組織的主體，雖然成員也需要入股，但資本的聯合必須從屬于勞動的聯合。面對競爭激烈的市場環境，農民合作組織會呈現股份化及公司化的傾向。在實踐中，這種“異化”具有一定的必然性，但是如果在其發展過程中，過度嫁接金融資本，或通過引入其他產業資本和商業資本，進而改變其主要特征，農民合作組織就不能真正屬于勞動，農民可能成為合作組織領辦方或控制人的雇用工人，其利益會受到各方資本侵害。鑒于此，當前要在政府的監督和引導下，重點加強農民合作組織的自身建設。農民合作組織要嚴格遵循合作組織的宗旨和相關法律法規開展運營管理，通過全方位的改革，徹底改變產權結構不合理、盈余分配不合法、運營管理不規范、民主決策形式化的狀況。

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（責任編輯：丁忠兵）