我國農村環境治理的政策變遷與路徑演變

袁德勝

摘 要：新中國成立70年來，隨著農村經濟社會的快速發展以及農民生產、生活方式的不斷改變，農村環境問題變得越來越嚴重，對農村農業生產、食品安全、人居環境和生態環境都產生了重大不利的影響。本文梳理了70年來，國家治理農村環境的相關法律法規和政策措施，從中可以看出國家對農村環境治理的理念從碎片化思維趨向系統工程，治理制度設計從單一性到多樣化，治理主體從政府主導到多元共治，治理思路更加清晰，治理路徑更加精準，農村環境治理成效顯著。

關鍵詞：農村環境治理;污染防治;鄉村振興;中央一號文件

一、引言

2017年，黨的十九大報告指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，并提出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”加快推進農業農村現代化。同時黨的十九大報告還指出：“像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”。2018年中央一號文件又明確提出：“鄉村振興，生態宜居是關鍵。良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富”，“要加強農村突出環境問題綜合治理”，“續改善人居環境”。緊接著，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，指出：“改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。”。由此可見，在新時代鄉村振興戰略實施的關鍵領域，農村環境治理將是必不可少的一個重要落腳點，也必將對農村的整體面貌產生重要的影響。

二、我國農村環境治理的政策回顧

事實上，我國農村環境問題經歷了一個長期演變的過程，改革開放以后，隨著我國城鎮化和工業化的不斷推進，城市和農村的環境污染問題日益突出，在不同的歷史時期，農村環境的主要污染源并不一樣，歸納起來大體可以分為農業面源污染、農村水污染、大氣污染、生活垃圾污染等方面。70年來，國家在治理農村環境污染方面，出臺了諸多的法律法規和政策措施，也取得了一定的成效。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視生態環境問題。把環境污染問題作為“三大攻堅戰”之一，并提出“綠水青山就是金山銀山”、“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”。進一步梳理新中國成立以來，我國在農村環境治理方面的政策措施，對于今天實施鄉村振興戰略，建設生態宜居的農村人居環境，建成美麗中國具有重要的指導意義。

考察我國農村環境治理政策的變遷，大體可以分為四個階段：

1、1949～1978年的農村環境治理：問題不突出，國家關注不多，政策空白。

新中國成立以后，在相當長一段時間里，黨和政府關注的重點是人民的溫飽問題，吃飯問題成為了國人的頭等大事，因而當時涉及我國農村環境方面的政策主要是如何促進農業的生產。如1949年全國政協頒布的《共同綱領》中提到了保護農業資源環境的立場。指出“應注意興修水利，防洪抗旱，恢復和發展畜力，增加肥料，….并有計劃地移民開墾”。1957年國務院頒布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》主要關注水土保持，其目的也在于發展農、林、牧業生產。

國家真正開始關注環境保護是從20世紀70年代開始，1972年聯合國召開了第一次人類環境會議，我國高層決策者認識到國內也存在著嚴重的環境問題。1973年國務院委托國家計委組織召開中國第一次環境保護會議，通過了第一個環境保護文件：《關于保護和改善環境的若干規定》，提出了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的工作方針，這標志著國家層面的環保工作正式拉開了序幕。從此，從中央到各地區都相繼成立了環境保護機構。但是在當時的環境下，農村環境保護問題并不突出，主要污染源更多的是農民的生活垃圾，所以當時環境保護的關注點在城市。

2、1979～2001年的農村環境治理：法律法規和政策措施頻繁出臺，但缺乏有效行動。

改革開放以后，特別是在農村實行家庭聯產承包責任制后，農業生產得到了極大的解放，為了提高糧食產量，提高農民種糧的積極性，在《關于一九八六年農村工作的部署》中就明確指出，“繼續對農用生產資料的補貼，對有困難的小化肥廠減免稅收。”，從政策上鼓勵農民多投入化肥、農藥等生產要素來提高糧食產量，對土地、水資源造成了極大的壓力，農村地區地下水和飲用水中硝酸鹽含量超標，反映出我國農田因氮肥過量使用導致水資源污染問題嚴重。隨著農村大棚種植面積的擴大，地膜的使用量迅速上升，產生了新的污染源。進入90年代，鄉鎮企業的興起和發展，給農村帶來了新的污染源，城市工業的“三廢”蔓延到了農村。這個階段，國家相繼出臺了一系列法律法規。

3、2002～2012年的農村環境治理：污染源疊加，污染嚴重，治理力度加大。

進入21世紀，我國農村的環境問題更加嚴重，出現了“點源污染和面源污染共存，生活污染和生產污染疊加”的不利局面。資源環境“硬約束”已經成為農業農村發展的最大瓶頸。污染源的疊加，給農村環境治理帶了嚴重困難，這一階段，國家提出要樹立和落實可持續發展觀，大量的關于農村環境保護的法律法規和政策、標準得以完善，農村環境整治內容和范圍得到了更多的重視，整治內容從局部覆蓋到綜合全要素，涉及農村環境衛生、農業可持續發展以及群眾生活和衛生習慣等多領域。同時自2004年起，中央一號文件連續多年關注“三農”問題，為農村環境治理帶來了新的機遇。

4、2013年以來的農村環境治理：加強頂層設計，多元共治，成效明顯。

黨的十八大以來，黨中央把污染防治作為“三大攻堅戰”之一，把環境治理提到了前所未有的高度，并得出重要結論：“生態環境問題，歸根結底是經濟發展方式問題”，提出把生態文明建設融入到經濟社會發展的方方面面。2013年以來，中央一號文件對農村環境保護提出了許多新觀點、新思想。

從以來內容來看，十八大以來，黨中央對農村環境保護提出了許多具體的專項政策，如鄉村清潔工程，實施化肥農藥零增長行動，實施鄉村振興戰略，更有針對性。同時政策安排突破了過往政策設計碎片化現象，將環境污染防治與農業發展、農民收入增長等密切結合起來，操作手段更加多元，目標更加明確，以綠色發展引領鄉村振興成為了目前農村環境保護的主旋律。

三、結語

綠色發展，推進農村環境治理的路徑選擇

當前，在鄉村振興背景下，農村環境治理必須實行治理現代化轉型。實現如何立足當下污染形勢又著眼于農村中長期發展規劃，如何既打造生態宜居環境又推動產業興旺發展，農民致富奔小康的目標。其路徑選擇關鍵點必然是綠色發展這條道路，牢固樹立人與自然和諧共生的綠色發展觀，以多云共治，協商合作的理念來重塑鄉村生態文化，加強對綠色發展的教育引導，改變與生態宜居環境不相適應的生活方式和生活習慣。

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