國外復合型首都市郊鄉村振興模式研究

吳玉璇 王文靜

摘要：2019年是我國鄉村振興戰略扎實推進的一年，隨著各地鄉村地區的落實開展，國際視角的引入將有助于實現高質量、高水平的鄉村振興與建設。本文基于倫敦市郊范圍與鄉村概念界定，分析了鄉村振興發展歷程，同時探討總結出實施綠化帶政策、保護鄉村環境風貌、全域旅游開發、規范民宿管理、完善基礎設施建設、建立第三方評估機制和政策體系保障共七種鄉村振興的手段或策略，旨在為我國鄉村振興提供先進的經驗借鑒與參考。

關鍵詞：鄉村振興；復合型首都；倫敦

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.007？中圖分類號：TU982

文章編號：1009-1483（2019）09-0035-06？文獻標識碼：A？？？？

Research on Rural Revitalization Model of Comprehensive Capitals Abroad： A Case of London

WU Yuxuan， WANG Wenjing

[Abstract] In 2019， the strategy of rural revitalization will be carried forward steadily in China. With the nationwide implementation in rural areas， the introduction of an international perspective could contribute to the achievement of high-quality and high-level rural revitalization and construction. This paper defines the scope of London suburb and the concept definition of countryside， and analyzes the development process of rural revitalization. A total of seven kinds of rural revitalization methods and strategies are explored and summarized， including the implementation of the green belt policy， the protection of rural environment and landscape， the entire tourism development， the standards of B&B management， the improvement of infrastructure construction， the establishment of third-party evaluation mechanism， and the guarantee of policy system. The conclusion aims to provide advanced experience and reference for China’s rural revitalization.

[Keywords] rural revitalization； comprehensive capital； London

1倫敦市郊鄉村現狀概述

英國作家帕克斯曼曾說過，在英國人的腦海里，英國的靈魂在鄉村。倫敦作為英國的政治、經濟、文化、金融中心，其市郊鄉村的振興和發展也極具標桿性和代表性。鄉村田園風光整潔美麗、靜謐淳樸，鄉村景色如詩如畫，馬路兩側濃蔭疊翠，自然景觀和鄉村文化資源豐富、歷史悠久。由于倫敦地理環境和氣候不適宜大規模種植，家庭農場、牧場較少種植糧食作物，農業生產以畜牧業為主導，規模化經營程度較高，農產品加工服務業發達，同時也為鄉村旅游提供服務。在政府的鼓勵和引導下，觀光休閑農業和鄉村旅游產業興旺發達。總體看來，倫敦市郊鄉村繁榮發達，村民生活富裕，基礎設施與公共服務建設成熟完善，公路縱橫交錯，設施服務齊全便利，教育等公共服務甚至優于城市（見表1）。

2倫敦市郊范圍與鄉村概念界定

由于“倫敦”在英格蘭的行政制度上不具有城市地位，因此本文圍繞“大倫敦地區”這一郡級行政單位展開研究，并以“倫敦”一詞進行指代。大倫敦地區位于英格蘭東南部，范圍大致包含英國首都倫敦與其周圍的衛星城鎮，行政上包含了倫敦市與32個倫敦自治市，共33個次級行政區，地區面積為1579 km2 [4]。

大倫敦地區基本為都市區，因此基于學術文獻普遍采用的界定方法[5]，明確本研究中倫敦市郊范圍為大倫敦地區與英格蘭東南部郡緊密相鄰的部分，包括東南英格蘭行政區的白金漢郡、薩里郡、肯特郡和雷丁等自治市鎮，以及東英格蘭行政區的埃塞克斯郡、貝得弗德郡、和赫特弗德郡，面積總計14379 km2（見圖1）。

對于大倫敦地區鄉村的界定，主要依據由英國鄉村局和環境、食品與鄉村事務部、國家統計局、副首相辦公室及威爾士政府聯合資助的《2004年城鄉區域分類標準》[6]，通過結合城鄉實體物理特征與聚落形態[7]來確定。基于單元公頃柵格網絡，將每一個柵格內的居住地址數量記為該單元的居住密度，由柵格的密度剖面（以柵格為圓心，剖面范圍半徑記為D值）來判定其所屬的聚落類型，同時對不同尺度的普查區和行政區進行匯總與疊加。因此，本研究界定大倫敦地區的鄉村為人口在1500～10000人，或人口小于1500人但D值符合鄉村定義要求的聚合居住村落。

3倫敦市郊鄉村振興發展歷程

19世紀末20世紀初，倫敦在一戰后的工業和商業高速發展，人口快速集中，同時也遭遇到西方大城市常見的發展難題：一是鄉村嚴重衰退，隨著“重工輕農”理念蔓延，鄉村人口與生產稟賦要素長期處于向城市輸出狀態，導致農業發展水平停滯不前，農產品的生產能力大幅下降，鄉村景觀不斷被侵蝕[8]；二是城市環境惡化，城市邊界不斷擴大，人口擁擠、交通堵塞、環境污染、疾病高發等“大城市病”日漸涌現[9]。為了保護鄉村空間與功能，恢復和促進農業穩定發展并保障農民權益，貴族階層開始思考鄉村的意義，時任首相斯坦利·鮑德溫爵士提出“英格蘭就是鄉村，鄉村才是英格蘭”[10]。此后近一個世紀，政府與相關組織開展了綠化帶建設、新城建設及保護鄉村自然環境等一系列措施，基于不同時段政策側重點的差異，可將倫敦市郊鄉村的振興發展歷程劃分為初級階段、完善階段和成熟階段。

3.1 初級階段

20世紀20至50年代，鄉村政策重點為阻止城市對鄉村的無限擴張，通過建設鄉村物質空間和改善農業現狀，實現鄉村地區較好的經濟和空間安排，為鄉村振興打造發展基礎。

1926年，英格蘭鄉村保護委員會（CPRE）成立，發展政策從“重工輕農”向“重視農業”轉變，開啟了“重視鄉村保護與發展，遏制城市無限擴張”的倫敦市郊鄉村振興運動，也帶動了整個英國的鄉村振興[11]。隨后，《限制帶狀發展法》（1935年）、《城鄉規劃法》（1947年）、《農業法》（1947年）、《國家公園和進入鄉村法》（1949年）等促進農業農村發展的法規陸續發布，農業現代化持續推進，鄉村基礎設施得以保障，農民生活質量不斷提升。1935年，首次正式提出倫敦綠化帶概念，此后頒布《綠化帶法》（1938年），由《大倫敦規劃》（1944年）正式規劃，并頒布《綠帶建設法》（1955年），提供公共開放空間和戶外休憩場所，同時阻止了城市向鄉村蔓延[12]。1952年，根據“田園城市”理論，在倫敦周圍25～30英里處建立了8座新城以疏散中心城區人口，至20世紀70年代中期已建33座新城[13-14]，促進了城鄉均衡發展。

3.2 完善階段

20世紀50年代至20世紀末，鄉村政策重點為保護鄉村環境，在滿足鄉村生活和生產發展多樣性需求的同時，鼓勵增加就業、改善公共服務、促進農業空間不同利用方式的均衡發展。

二戰后，為降低農業化學藥劑對自然環境的影響，政府提出農業繁榮一定要伴隨改善自然景觀和鄉村的安寧環境，并且促進公眾對鄉村地區的喜愛，“平衡鄉村地區的自然環境質量與鄉村社區的生活質量”[15]成為這一階段鄉村發展策略的核心。期間陸續發布《鄉村法》（1968年）、《野生生物和鄉村法》（1981年）、《鄉村和鄉村道路法》（2000年）等文件，并通過補償促使農民在農業實踐中實現更加可持續的環境保護[16]。同時，由于本時期手工業、商品零售業及鄉村旅游休閑服務業成為農民重要的收入來源，政府開始支持鄉村地區更廣泛的經濟活動，推動倫敦鄉村經濟從“生產主導型”轉變為“消費主導型”[17]。1988年《耕地和鄉村發展法》促進農業多樣化和鄉村社區產業的多元發展，鼓勵在農業用地上發展其他產業的額外投資，農業旅游得到政策支持，鄉村多元“分類發展政策”亦同步推進。

3.3 成熟階段

20世紀末至今，鄉村政策重點為對歷史文化遺產和鄉村特色的保護，促進鄉村可持續發展和城鄉融合發展。

1995年“國家公園管理委員會”和“公園規劃辦公室”成立，全面負責國家公園區域內部的發展工作，提出在保護和提升自然環境的基礎上，保護野生動物與文化遺產，保障公眾享受開放空間的機會。2004年發布《規劃政策條例7——鄉村地區的可持續發展》及“鄉村策略”，表明鄉村已成為實現綜合、可持續發展目標的重要組成部分，鄉村地區的消費性價值已經提升為“可持續價值”。現階段，倫敦鄉村就業總體模式趨近于城市，城鄉互動日益頻繁，城市功能逐漸向鄉村地區轉移，而鄉村發展需求也已經擴大到鄉村區域之外，城鄉邊界逐漸模糊，有效避免了城鄉人口的單向流動。

4 倫敦市郊鄉村振興模式分析

總結倫敦市郊鄉村振興的主要手段與策略，主要包括實施綠化帶政策、保護鄉村環境風貌、全域旅游開發、規范民宿管理、完善基礎設施建設、建立第三方評估機制和政策體系保障等。

4.1 實施綠化帶政策保護鄉村開敞空間，提升都市環境質量

倫敦綠化帶作為世界上第一個綠化帶，對于保護鄉村開放空間、農業、林業用地，以及為城市居民進行戶外運動和鄉村游憩娛樂提供了保障。

19世紀末，霍華德在“田園城市理論”中就提出了環繞城市建設綠化帶的主張。20世紀30年代初，大倫敦區域規劃委員會為倫敦劃定了一條寬度接近2km、總面積約200km2的綠化帶，這一綠帶的主要功能在于保護不斷被城市侵蝕的鄉村綠地，為倫敦市民提供戶外游憩的開敞空間。1944年的《大倫敦規劃》，正式規劃了一條寬度達8～15km、總面積達2000km2以上的綠化帶，系統地調整了大倫敦的空間格局。綠化帶內將維持以農田和森林為主的鄉村景觀，并適當增加一些高爾夫球場等休閑娛樂用地。20世紀80年代初，官方批準的倫敦綠化帶范圍已經達到4300km2，寬度約20～25km，在很大程度上與倫敦市郊鄉村重合[18]。倫敦綠化帶內絕大多數土地為農業用地，其建設活動也有嚴格的限定，允許的建設項目包括：農業、林業、戶外公共活動和娛樂活動等相關的設施建設；現存居住區的限制性擴建、變更和置換；地方規劃允許的當地經濟住房的供給等，除此之外的農地、林地和其他開敞空間不能轉化為建設用地。

綠化帶政策的實施，使城市居民在毗鄰城區的地方得以接觸開放鄉村，同時保護和美化了優美的田園風景，維護了自然環境保護的利益，改良了城鎮周圍被破壞和遺棄的土地[19]。

4.2 保護鄉村環境與風貌特色，實現綠色可持續發展

美麗的田園風光和高質量的鄉村環境，是倫敦鄉村旅游和休閑產業的發展基礎與重要資源[20]，因此歷史傳承、環保優先、綠色發展、循環利用的鄉村建設理念成為倫敦鄉村保護和發展策略的核心，也催生了倫敦市郊鄉村旅游的吸引力。

英國政府規定，任何鄉村建設都必須以不破壞環境為前提，注重人與自然和諧發展。依據《古跡保護法》（1882年）、《城鄉規劃法》（1968年）和《登錄建筑與保護區規劃法》（1990年）等法律條文，具有文物價值的建筑需實行成片保護的方式，即使維修也要盡量使原有建筑、街道保存完好；50年以上的歷史建筑，原則上不得拆除，無人繼承的歷史建筑則由國家歷史文物保護機構收管。因此鄉村地區歷史文化遺產得以良好保存，“百年老屋”隨處可見，建筑平均壽命可達132年[21]。

同時，倫敦市郊鄉村農副產品生產堅持環保、循環利用和高品質的原則，農場主多以生物飼料來代替化肥農藥的使用。豬、牛、羊等散養牲畜的糞便都要進行清潔處理，一方面可以減少牲畜發病率，另一方面也有利于農作物種植、土壤質量改善和水污染防治。

此外，低能耗和低碳原則也廣泛地體現在倫敦市郊鄉村的建筑上。政府不僅在2006年公布了引導新建住宅達到零碳排放的《可持續住宅標準》[22]，并且鼓勵鄉村廢舊的工業廠房重新設計改造成酒店、博物館、產品交易市場等，最大限度地在一些集中居住的社區利用太陽能、生物質能等，減少了鄉村社區環境污染。

4.3 國有性質的旅游開發集團統籌打造全域鄉村旅游產業

英國鄉村旅游發源于19世紀，是世界上最早開始鄉村旅游的地區之一[17]。英國東南鄉村旅游集團（TSE）作為倫敦市郊最大的旅游公司，于2003年由東南部旅游總會和東南英格蘭旅游總會合并而成，標志著倫敦周邊鄉村旅游區域集團化的興起[23]。集團每年投資高達700萬英鎊，大部分來自于地方政府，具有明顯的國有性質。

集團主要通過四種途徑，統籌規劃和構建了鄉村多景點聯合的互補開發模式，整體而多元地展現倫敦市郊鄉村風貌，實現了鄉村重點景點的特色化、差異化發展。一是全域打造，針對地理位置聯系緊密、旅游資源互補的鄉村，打造串聯距倫敦車程1～2小時的旅游景點線路；二是一村一品，在規劃建設中保留各鄉村獨一無二的特色，打造景點細分和差異性互補的開發格局，在組團發展中實現各鄉村特色經營；三是產品多樣，統籌開發豐富多元、高度參與的鄉村旅游產品，包括鄉村生態旅游、體育旅游和商務旅游等，延長游客逗留時間，保持長期生命力；四是活動推動，一年四季推出各式各樣的活動、節慶、展覽，從充滿地方特色的工藝品市集和農品市集，到各式各樣的音樂節、徒步節、科學節、荒野節等，吸引了各類活動的愛好者前來參與，保持長期人氣。

4.4 嚴格的管理規范推動倫敦市郊鄉村民宿成為國家名片

倫敦周邊鄉村民宿業（B&B）發展已經超過100年，是英國最早的民宿，在1960年后逐漸從倫敦周邊向西南部及中部蔓延。目前倫敦市郊鄉村民宿已經成為英國人引以為豪的“國家名片”，其服務質量和受歡迎度在全球范圍內也處于領先地位。根據2017年Trip Advisor公布的全球民宿排名，前10名的民宿中有5家英國民宿，其中2家是倫敦市郊鄉村民宿[24]。

總結倫敦市郊鄉村民宿的成功經驗，一是制定民宿分級制度，由英國觀光局比照旅館認證方式對民宿制定審查標準，并對鄉村民宿進行認證和四級分級，各區、各郡觀光局具體執行審查，民宿必須獲得核準評級才能對外經營，市、區、郡政府每年以不預先告知的方式進行審核，保障民宿質量和服務水平；二是嚴格規范民宿，編制《粉紅書：旅游住宿經營法規》，詳細介紹經營民宿的各種規定，包括消防設施、室內改裝許可、食品衛生查核、防火設施建設、民宿出售酒精類飲料需要專門許可，民宿經營者如有任何疏忽就可能面臨停業整頓的風險；三是提供民宿經營咨詢及訓練課程，每年為民宿提供相關培訓以適應不斷變化的市場需求，內容包括農場住宿設施、環境維護、旅游顧客需求了解、插花園藝、廚藝提升、基本醫療知識等，肯特郡還設立了專門的培訓聯盟。

4.5 基礎設施與公共服務完善，鄉村旅游區高度現代化

倫敦市郊各郡政府在制定鄉村科學合理規劃、完善基礎設施和公共服務設施上發揮了重要作用，并且通過稅收、補貼等方式扶持重點項目，確保了倫敦市郊鄉村的高品質。便捷的地鐵和輕軌等公共交通體系及發達的路網，密切聯系了倫敦城市中心與外圍郊區[25-26]；高標準的飲用水質量、污水處理標準及嚴格的垃圾分類收集體系，有效維護了鄉村的環境質量；推出鄉村移動醫療服務，由醫療隊伍定期借用村公所出診；為鄉村老年人提供養老保障，包括建設無障礙設施、組建養老護理志愿者隊伍等；完善兒童教育現代化工作，已形成初中高3個教育層次相互銜接的多級培養模式；結合家庭經濟情況、家庭成員數等多個方面，向中低收入家庭和無家可歸者提供基本的住房保障[27]。

同時，倫敦鄉村旅游設施和服務質量不斷完善，景點、餐飲地點分布合理性及商店服務質量等方面，在21世紀初就已較為成熟發達（見圖2）。鄉村古堡、酒館、農舍房屋的外部結構還保持著鄉村風貌，然而內部陳設已實現高度現代化。

4.6 第三方評估機構確保倫敦市郊鄉村的發展成效

不同于國內鄉村評估大多限于政府官員的政績考核，英國的《鄉村法》賦予了第三方評估機構（即鄉村委員會）的評估權力，可對地方鄉村整體作為評價對象，并對發展瓶頸和機遇等進行評估，全面介入監督和管理規劃。倫敦市郊鄉村所在郡均有聘請第三方評估機構定期對其所轄鄉村發展情況進行評估，以不斷提升鄉村品質，其評估內容主要為以下3方面：（1）是否能夠提供和完善鄉村基礎設施和公共服務設施；（2）是否能夠保護并改善鄉村景觀和人文景觀；（3）是否能夠保證滿足倫敦市民乃至國際游客到鄉村休閑娛樂和休閑的需要。此外，評估機構同時也針對存在的問題提出改進意見和措施。

4.7 日趨發展完善的政策法規體系保護鄉村環境，促進鄉村振興

英國鄉村發展政策是世界上最完善的法規體系之一，在關注城鄉統籌發展的基礎上，根據鄉村特點專門制定相關法律與政策，共同組成了鄉村發展建設管理的政策法規體系。

鄉村發展和環境保護法規極具獨創和前瞻性，《城鄉規劃法》（1947年）、《鄉村法》（1968年）、《綠帶建設法》（1955年）和《國家公園和享用鄉村法》（1949年）等均為世界首次提出。此外，《鄉村供水和污水處理法》（1944年）、《農業法》（1947年）、《河流環境保護法》（1948年）、《食品與環境保護法》（1985年）、《房屋與規劃法》（1986年）、《農場與鄉村發展法》（1988年）、《自然環境與鄉村社區法》（2006年）、《規劃政策條例7：鄉村地區的可持續發展》（1997年）等不斷修訂完善的法律[28]，構建成為英國鄉村發展建設管理的政策法規體系。各項法規相互配合、與時俱進，側重點由最初的農業發展、基礎設施建設、環境保護轉移到提升鄉村品質和公共服務水平，分階段推進鄉村保護和發展。

除此之外，倫敦市郊各郡政府在制定鄉村科學合理規劃、完善基礎設施和公共服務設施上發揮了重要作用，并且通過稅收、補貼等方式扶持重點項目，確保了倫敦市郊鄉村的高品質。

5 結語

倫敦市郊鄉村在20世紀初出現了較為嚴重的鄉村衰退、產業凋敝和人口減少等現象，經過近一個世紀的規劃引領和統籌打造，倫敦城鄉發展高度融合，保存完好、獨具特色的英倫田園風光和風貌遺存，以及更高品質的生活方式，吸引著倫敦市民及國內外游客來此休閑度假。倫敦鄉村居民的收入水平和生活質量不斷提升，鄉村振興與發展的長久活力得以保持，已成為復合型首都鄉村振興的典范。

對比我國首都、大城市與發達地區，市郊鄉村發展情況相比倫敦較為落后，這不僅體現在基礎設施等硬件建設中，在鄉村環境風貌、產業結構和政策引導等方面都還存在較大差距。因此，首都等發達地區鄉村振興的實施，建議以覆蓋倫敦鄉村振興三大發展階段為目標，根據實際情況有重點、有組織、有計劃地，逐步從鄉村風貌保護、特色文化傳承、旅游打造和管理規范等方面進行提升和完善。

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