我國住房制度演化軌跡和長效機制的建立

摘要：住房制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。改革開放后，我國打破了傳統的福利分房體系，確定了住房市場化的改革方向，住房改革取得了巨大的成就，基本建立了滿足不同人群住房需求的多渠道供應、多層次保障的住房供應及保障體系，居民住房條件大大改善，房地產業極大拉動了經濟增長。隨著“房住不炒”理念的提出，我國住房市場進入轉型發展新階段，為構建住房市場平穩健康發展的長效機制，應協同推進住房、土地、財稅等相關制度改革，分類培育和發展住房租賃市場，調控政策堅持因城因房施策，完善住房領域法律法規等。

關鍵詞：住房制度演化軌跡改革經驗長效機制

住房是人類最基本的需求之一，是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題。改革開放后，我國打破了傳統的福利分房體系，實現了住房供應和保障制度的重大轉變，住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善，形成了以居民自有產權為主、多種產權形式并存的住房保障格局，基本建立了滿足不同人群住房需求的多渠道供應、多層次保障的住房供應及保障體系。我國住房市場已從“總量供不應求”轉向“總量供求基本平衡，結構性、區域性矛盾突出”的新階段。

一、我國住房制度演化軌跡及取得的成就

（一）我國住房制度改革的演化軌跡

住房制度的改革是經濟社會轉型和變遷的縮影。住房改革是我國經濟體制改革中提出最早、醞釀時間最長、試點范圍最廣、出臺方案最慎重、在全國鋪開最為緩慢的改革。根據不同時期住房制度改革的背景和特征，可以將其劃分為五個階段。

圖1我國住房制度改革大事記

1.住房實物分配制度改革階段（1978—1993年）：住房商品化探索

改革開房后，由福利分房制度造成的政府沉重的住房補貼負擔，以及住房供給不足矛盾的突出，促使政府開始思考新的住房供給方式。這一階段，政府為推進住房制度改革進行了多種形式的嘗試和創新，先后經歷了公房出售試點、提租補貼試點和全面起步三個階段。作為住房商品化改革的探索，這一階段改革的特點是以中央政府為主導的自上而下的改革，目的是緩解政府和企業住房投資壓力。相關改革試點政策實施效果不太理想，但為后續深化改革積累了豐富經驗。

2.住房實物分配向住房市場化改革過渡階段（1994—1998年）：住房商品化啟動

經歷初步探索之后，住房制度改革逐漸向市場化的商品房方向發展，改革的特征主要是權力下放、培育市場主體，改革的方向是住房產權改革。1994年，國家提出了“三改四建”7項具體改革舉措，明確了我國住房制度改革的總目標，標志著住房制度改革正式啟動。1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》明確提出，“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，標志著福利分房制度的終結，新的市場化住房制度正式開始實施。在這一階段的改革過程中，政府政策導向是不斷鼓勵居民自主購房，鼓勵和培育房地產市場穩步發展，探索金融對住房改革的支持作用，同時也實施了國家安居工程計劃，積極探索新型住房保障制度。這一階段的住房供應模式主要有集資合作建房、經濟適用房、廉租住房、安居工程住房等。同時，實物分房尚未完全取消。

3.住房市場化全面推行階段（1999—2004年）：住房市場化發展迅速，住房保障收縮

1998年后，我國住房市場發展迅速，建設規模不斷擴大，開發投資額快速增長，住房地產新開工面積增速、開發投資額增速和銷售面積增速連續7年保持兩位數增長，我國住房市場全面進入市場化發展階段。2003年《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》提出，將“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”改為“多數家庭購買或承租普通商品住房”。至此，住房市場化改革方向更加堅定，房地產業逐漸成為國民經濟的支柱產業，城市住房價格不斷上漲。隨著住房市場化迅速發展，住房保障處于萎縮階段，尤其是隨著“經營城市”理念的提出，地方政府憑借對土地的壟斷地位積極開發和出讓國有建設用地獲得了大量預算外收入，導致保障性住房建設的積極性不斷減弱，一些城市甚至停止建設經濟適用房。

4.住房市場調控階段（2005—2015年）：調控住房市場，重新重視住房保障問題

伴隨著我國住房市場的高速發展，住房市場發展不平衡、投資增長過快、供給結構不合理、市場秩序混亂等問題日益突出，與此同時由于房價上漲過快，也引發了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出。政府采取了一系列以住房價格調控為主的房地產宏觀調控政策措施，相繼制定了“國八條”“國六條”“新國八條”“國五條”“新國五條”“國十三條”等一系列住房市場調控政策措施，從規范土地交易、打擊土地囤積、加強房地產信貸管理、提高住房貸款利率、規范房地產期房預售制度、完善二手房市場交易管理、整頓房地產交易秩序等方面，對住房市場進行了規范管理和需求抑制。雖然這一階段國家對住房市場調控政策措施之多、力度之大、頻率之快、參與部門之多前所未有，但由于政府調控房價的政策一直以行政手段為主，并未真正觸及住房價格上漲的深層次原因，調控并未有效抑制住房價格的迅猛上漲，住房價格進入“越調控越漲”的怪圈。為了緩解房價上漲給低收入群體帶來的住房壓力，我國重新重視了住房保障問題，制定了《廉租房管理實施辦法》《經濟適用住房管理辦法》等法規，頒布了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等，加快保障性住房建設力度，規范保障性住房的管理，全面確立了由廉租房、公租房、經適房和限價房4類住房構成的保障房實物供應體系。此外，我國還開展了集中成片棚戶區改造，積極推進舊住宅區綜合整治，多渠道改善農民工居住條件。

5.住房調控升級與轉型發展階段（2016年至今）：住房理念轉變，回歸住房基本功能

經過10多年的發展，我國住房總量供不應求的問題已經得到明顯緩解，住房保障體系已基本形成，但住房市場區域性供給過剩和有效供給不足共存，保障性住房建立有效性仍顯不足，住房的經濟屬性過強等問題較為突出。面對新時代、新要求，面對住房領域不平衡、不充分問題，亟須改變過度強調住房經濟屬性的傾向，以及住房投資需求不斷膨脹的現實，亟須對住房的本質屬性進行準確界定。2016年中央經濟工作會議明確提出，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，住房市場進入轉型發展新階段。在“房住不炒”的理念下，“購租并舉”成為新時代我國住房制度改革的主要方向，也是彌補住房領域“歷史欠賬”的重要舉措。黨的十九大提出，堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一論述系統闡述了未來一段時期我國住房政策的制度框架和發展目標，為解決新時代住房領域不平衡、不充分矛盾提供了清晰的路線圖和解決方案。

（二）我國住房制度改革取得的成就

40年的住房制度改革，打破了傳統的福利分房體系，確立了市場機制配置資源的基礎地位，實現了住房供應體系的重大轉變，取得了巨大成就。

1.住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善

住房保障體系不斷完善，住房保障成就顯著。改革開放40年，我國初步建立了適應社會主義市場經濟體制的住房保障體系，形成了以居民自有產權為主、多種產權形式并存的產權格局，出現了商品房、經濟適用房、限價房、廉租房、公租房、共有產權房、自住房等近10種形式的住房類型，住房市場從無到有、從小到大，已經成為經濟發展不可或缺的重要支柱。

人均住房建筑面積不斷增加，居民住房條件大大改善。城市和農村居民人均住宅建筑面積從1978年6.7、8.1平方米增至2016年的36.6、45.8平方米，分別增長了約4.5和4.7倍。根據不同研究及調查數據顯示，2010年左右，我國城鎮居民戶均住房套數已達到1套。

西南財經大學和人民銀行共同發布《中國家庭金融調查報告》顯示，2011年中國城市戶均擁有住房已經為1.22套;根據第六次人口普查數據和相關數據推算，2010年我國戶均住房套數約1.02套;央行調查統計司研究也顯示2011年我國城鎮戶均住房套數約為1套。居民住房資產不斷增加，從2004年的32.74萬億元增加到2014年的136.52萬億元，8年增加了100多萬億元，占居民非金融資產的比重一直在90%以上。

2.住房市場規模不斷擴大，極大拉動了經濟增長

住房市場發展迅速，房地產開發投資規模不斷上升。住宅地產銷售面積從1978年1834.95萬平方米增至2016年13.75億平方米，年均增長11.70%，39年共銷售127.95億平方米。住房平均銷售價格從1991年756元增至2016年的7203元，16年增長了8.5倍。房地產開發投資規模從1986年101億元增至2017年109799億元，年均增速高達20.81%。2000年以來，房地產開發投資占全社會固定資產投資的比重均在15%以上。

房地產開發投資作為一種投資支出對城市經濟增長的影響，2000—2017年，房地產開發投資增量占國內生產總值（GDP）增量的比重達到14.42%。有學者研究發現，1997—2006年房地產開發投資對經濟增長的彈性系數為0.18。2004年以來，房地產開發投資對GDP增長的貢獻均在5.8%以上，其中，2009年最高為13.3%。從投入產出的角度看，房地產業具有很強的產業關聯性，處于國民經濟鏈條的中間環節，房地產投資需求能夠通過對關聯產業的相互作用對城市經濟產生影響。相關研究結果顯示，房地產開發投資拉動建筑業增加值占建筑業增加值的比重為43.1%，拉動水泥、玻璃、鋼鐵、化工、五金等工業行業增加值占工業增加值的比重的10.7%。

3.住房市場總體保持穩定，長效機制建設逐漸開啟

“十三五”以來，尤其是在“房住不炒”定位提出后，我國堅持分類調控，因城因地施策，落實地方政府主體責任。部分城市為了抑制不斷上漲的住房價格，出臺了包括限購、限貸、限商等“五限”政策在內的一系列有針對性的措施，住房調控政策顯現了較好的調控效果，住房市場總體保持穩定。2015—2017年，我國住房開發投資總額年均增速為5.17%，低于“十二五”時期8.51個百分點。住房待售面積處于“十二五”以來最低水平，2017年僅30163萬平方米。目前，一線城市和部分熱點二線城市新建商品住宅價格同比漲幅回落，三四線城市的房價也趨于穩定。

自2016年中央經濟工作會議首次明確提出“房住不炒”理念以來，我國住房調控思路發生重大轉變，住房市場進入轉型發展新階段。黨的十九大報告關于住房制度改革的論述，是未來一段時期建立房地產市場健康穩定發展長效機制的核心指導思想。隨著租售同權、住房租賃試點、集體建設用地建設租賃住房等一系列住房供應政策的出臺，以及信息聯網、不動產登記、房地產稅等措施的相繼落地，我國住房調控政策開始以“五限”為主體的短期調控向長效機制轉變，房地產調控長效機制逐漸開啟。

二、住房制度改革的經驗

（一）堅持試點先行，鼓勵改革創新

試點先行—系統評估—全國鋪開，是我國改革開放40年來各領域改革得以順利推進的寶貴經驗之一。在住房制度改革方面，我國許多重大改革創新政策大部分采取了自上而下和自下而上相結合的先試點再推廣的做法。如果試點成果達到了預期的政策效果，該項政策將在全國廣泛推廣，如果試點并未達到政策預期目標，該項政策將不會出臺。我國住房制度改革試點既有成功的案例，也有失敗的教訓。一方面有地方政府自行試點成功后全國推行的自下而上的形式。如，1991年，在借鑒新加坡住房公積金制度的基礎上，上海率先在全國制定并實施住房公積金制度。之后，北京、天津及全國各地逐步推廣實行。另一方面，也有中央為推行某項政策而選擇部分區域自上而下的試點形式。如，1982年，鑒于城鎮居民工資水平低、購買能力有限，原國家建委和原城市建設總局決定在鄭州、常州、四平和沙市4個城市試行公有住房的補貼出售，即政府、單位、個人各負擔房價的1/3，但在試點中暴露出許多問題，1985年終止了這種做法。

（二）堅持市場化和政府保障相結合，構建多主體供給體系

在住房制度改革過程中牢牢堅持市場化和政府保障相結合，在住房市場化改革的基礎上構建保障房政策體系，充分體現了住房的多重屬性。盡管在不同的時期由于改革的重點不同，我國住房制度市場化改革方向和政府保障各有所側重，但我國房地產市場從未出現單一主體供應的情況，從未有過單一類型的住房形式。截至目前，在住房市場改革過程中，我國住房市場共有商品房、經濟適用房、限價房、廉租房、公租房、共有產權房、自住房等近10種形式的住房類型。住房市場化改革大大改善了居民的住房條件，促使住房市場快速發展，房地產業成為國民經濟支柱行業。但中國共產黨領導的社會主義國家的基本制度，以及全心全意為人民服務的根本宗旨，要求住房制度改革過程中，必須首要考慮保障和改善民生，為人民群眾特別是低收入群眾解決基本的住房需求。為了解決低收入家庭住房問題，落實政府責任，必須充分發揮政府兜底保障作用。

（三）堅持分類調控，因城施策

分類調控在房地產領域已成為出臺調控政策的一個共識，是十多年來我國房地產調控總結出來的經驗。我國地域差別較大，不同地區、不同城市住房市場面臨的情況不同，不同人群對住房需求的目的不同。住房調控將根據不同城市的不同特點，尤其是一二線城市和三四線城市的不同情況，以及城市居民對住房的不同需求，實行分類調控政策，分類施策、分城施策。目前，各城市最常用的房地產調控手段主要包括差別化的貨幣政策、財稅政策、土地政策及“限購”等行政措施。2017年，部分城市為了抑制不斷上漲的住房價格，采取了從限購和限貸等方面，通過區分戶籍隸屬和購房數量分別制定了差別化的調控措施（見表2）。

（四）堅持漸進改革，強化宏觀調控

我國住房制度改革過程是一條漸進式改革路徑，這一改革路徑與改革開放后我國經濟體制漸進式改革路徑相一致，都是在“摸著石頭過河”的邏輯下，采取“試點—推廣—再試點—再推廣”的改革路徑。在住房制度改革的初期，國務院先后4次選擇不同城市進行試點改革，為后來的全國改革積累了豐富的經驗教訓。

朱亞鵬：《住房制度改革——政策創新與住房公平》，中山大學出版社2007年版。2000年以來，面對住房價格的不斷上漲，我國對住房市場依然是漸進式改革，通過貨幣政策、財稅政策、土地政策及限購、限貸、限價、限售、限商等行政措施進行宏觀調控。漸進式房改避免了激進式改革中因利益關系迅速調整而引發的社會震蕩，較好地實現了房改深化、經濟發展和社會穩定的共同目標。

三、現階段我國住房市場存在的問題

（一）長效機制尚未形成，政府主體責任有待加強

自2016年中央經濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”這樣一個基本理念之后，全國有100多個城市實行了限制政策，包括“五限”政策，政府以行政命令方式強制控制住房價格，這種剎車式的短期調控效果雖然比較明顯，但不能長久，住房長效機制尚未形成。雖然有些城市開展了集體土地建立公共租賃住房試點以及住房租賃試點等，但相關政策僅處于試點階段，政策成效和機制化長效措施尚未建立，政府在住房長效機制的構建過程中主體責任有待加強。

（二）住房市場分化加深，不同層級城市房價漲幅出現較大分化

一方面，不同層級城市住房市場分化嚴重。一二線城市住房市場供不應求，價格出現爆漲（雖然在調控后價格出現穩定，但由于供需矛盾較大，價格上漲壓力較大），面臨及時補庫存的窘境。如北京、深圳等城市。另一方面，大多數三線及三線以下城市住房仍然是供過于求，房價平緩，部分地區甚至仍面臨較大的去庫存壓力。同時，受一二線城市嚴格的調控政策影響，大城市周邊部分城市住房市場房價下挫嚴重。如北京周邊的燕郊、固安等。

（三）住房中介服務發展相對滯后，缺乏相應體制機制建設與規范監管

目前，我國城鎮住房租賃市場仍然處于自發狀態，發展相對滯后，發展仍不規范。具體看，住房租賃市場主要存在四個問題：一是在機制體制方面和有關法律方面還不完善，尚未制定專門住房租賃市場法律;二是房地產中介機構在服務上還存在不規范、無序競爭的問題，“黑中介”、假房東、二房東重重設卡，“霸王條款”、無理漲價、房租欺詐、不退還押金等現象依然存在;三是租賃市場存在監管漏洞問題，租房市場的監管涉及到房產中介、流動人口管理、基層社區等多個方面，各部門共同努力協調推進的局面尚未形成;四是租賃市場缺少專營租賃服務化的企業，沒有形成一個規模優勢和市場品牌，使整個市場供給還是以散戶狀態為主。

（四）住房市場泡沫化嚴重，潛在金融風險較大

從全國平均水平看，住房價格從2000年2112元增至2017年7614元，增長3倍多。其中，北京市住房價格從2006年7877元增至2017年35218元，十年增長近5倍。在住房價格不斷上漲的驅動下，住房開始從原有的居住屬性向金融屬性轉變，房地產投機日益嚴重。其中，個人住房貸款余額從2012年8.1萬億元增至2017年20.1萬億元，年均增速高達22.01%，是同期廣義貨幣（M2）發行量（年均增速12.32%）的近2倍。房地產開發貸款余額從2012年3.86萬億元增至2017年7萬億元。住房市場的過度金融化和過度投資化，導致潛在金融風險不斷加大。

（五）住房保障建設仍存不足，住房保障效率有待提升

一方面，某些地區保障房供需矛盾突出。隨著住房長效機制構建的不斷加快，在“多主體供給、多渠道保證、租購并舉”的住房制度框架下，我國保障性住房建設尤其是部分一線城市住房保障建設仍存不足。如，北京市部分共有產權房項目申購比例仍達200：1;深圳市計劃“十三五”期間籌集建設保障性住房和人才住房40萬套，但據統計“十三五”期間人才住房的實際需求為51萬套，供需矛盾十分突出。另一方面，保障房制度管理問題突出。一是部分資金管理使用不嚴格。如，2017年有10.31億元安居工程資金被違規用于商品房開發、彌補辦公經費、出借等，有4.21億元安居工程資金被通過提供虛假資料、重復申報等方式套取騙取或侵占。二是部分工程項目建設管理不嚴格。如，有些已經基本建成的住房由于配套基礎設施建設滯后，擱置1年以上無法交付用戶使用。部分項目未嚴格執行設計、施工等招投標規定，屋頂滲漏、墻面開裂等質量缺陷不時出現。三是部分住房分配使用管理不到位，一些地方對保障對象的資格審核和后續監管不到位，導致不符合條件的家庭享受城鎮住房保障貨幣補貼和享受農村危房改造補助資金，部分地區還存在住房被違規轉借、出租、銷售或用于辦公經營等現象。同時，保障房還缺乏健全的退出機制，有些地區雖然建立了退出機制，但退出執行不到位，出現“不該保已保”等現象。

四、構建住房市場平穩健康發展長效機制的政策建議

（一）協同推進住房及相關制度改革，實現關鍵領域改革突破

一方面，進一步完善住房基礎性制度。通過新增用地、盤活存量土地和利用農村集體建設用地等增加商品房、保障房等住房供給，強化對住房供應的總量、結構和布局的調整。加快發展住房租賃市場，多種舉措增加長期性租賃住房數量，提高租賃住房承租率。積極推進“租購同權”，建立和完善承租者權益保護制度，確保租房者在子女入學、社會保障等基本公共服務方面享有同等權益。另一方面，改革住房相關配套制度。繼續深化土地制度改革，建立農村集體建設用地使用權直接入市制度，形成一級市場有效競爭機制。取消經營性用地土地儲備制度，對于經營性用地，土地使用權持有者在交納相關稅費后，通過市場自由轉讓使用權，形成二級市場有效競爭機制。嚴格落實城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤制度。建立土地出讓金中央與地方分成制度，抑制地方政府“炒地”，形成收益分配約束機制;進一步推進財稅體制改革，完善城鎮新市民的租購住房財政補貼制度，形成新老居民均等化機制。建立中央向地方提供保障性住房轉移支付規模與城市接納新市民規模掛鉤制度。

（二）堅持因城因房施策，體現不同地區不同住房類型的差異

一方面要因地施策。在一二線熱點城市或住房供需矛盾較大的城市，加大住房供應，在總量上要形成與住房需求相適應的動態供給機制，形成與人口、房價掛鉤的動態調整規則。同時，大力發展住房租賃市場，推進購租并舉，加快市場租買選擇機制的形成，適度增加共有產權住房等保障性住房供給。另一方面要因房施策。對于商品房、工礦改建住房、小產權房等采取不同的政策導向，使房地產市場長效機制與土地制度改革銜接等。

（三）分類培育和發展住房租賃市場，滿足不同居民住房需求

一是放寬公租房準入條件，允許提取公積金支付房租。二是加大公共租賃住房供應，支持專業化、規模化的住房租賃企業發展。三是完善住房租賃市場監管體系。完善租賃市場管理法律法規體系，規范住房租賃企業、中介機構和從業人員行為，建立公開的房屋租賃信息服務與監管平臺。四是打通從住房保障到市場的通道，推動保障性住房租賃市場與商業性租賃市場融合為統一的租賃市場，建立兩者間的動態調整機制，以實現資源的有效配置。

（四）完善住房領域法律法規，為建立住房長效機制提供法律保障

一是統一住房租賃的權益保障與住房保障標準，加快出臺《住房租賃法》和《住房保障法》，以法律的形式保障居民的住房租賃權益、規范住房租賃企業的行為、明確住房保障的范圍和標準，保護居民與法人依法建房、租房、購房權益，尤其保護租房相關各方的權益，形成法律保障機制。二是明確炒房、炒地、房地產企業囤房、捂盤惜售等行為的違法犯罪性質，根據其違法或犯罪程度，分別給予民事和刑事處罰，形成法律懲戒機制。

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責任編輯：李蕊